當(dāng)前我國信訪制度的困境與對(duì)策探析

馬小芳

（安徽師范大學(xué) 政法學(xué)院 安徽 蕪湖 241000）

信訪制度是一個(gè)傳統(tǒng)的中國特色制度，但僅從其性質(zhì)和功能層面來對(duì)比考究的話，國外也有與之相類似的制度。如俄羅斯的投函政治制度、南非的公共監(jiān)察專員制度等。在我國的信訪制度學(xué)術(shù)研究中，對(duì)信訪有著廣義和狹義之分，廣義上的信訪活動(dòng)指“古今中外的社會(huì)成員或社會(huì)組織之間，通過寫信、走訪、詢問等形式進(jìn)行的社會(huì)活動(dòng)?！豹M義上的信訪活動(dòng)是指“公民采用書信、電話、走訪等形式，就該部門及其工作人員侵犯自己合法權(quán)利以及其他違法違紀(jì)行為，向各級(jí)行政機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！币?005年實(shí)施的《信訪條例》，本文主要從狹義的方面來探討信訪的現(xiàn)存問題及解決途徑。

一、當(dāng)前我國信訪制度的困境

信訪最初設(shè)立的目的是以政治溝通、糾紛調(diào)節(jié)、權(quán)利救濟(jì)為基準(zhǔn)。但進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，結(jié)構(gòu)調(diào)整和利益格局的變化，社會(huì)矛盾不斷激發(fā)，導(dǎo)致群眾信訪量驟增，造成了“信訪洪峰”，且暴露了信訪制度的弊端及種種困境，甚至產(chǎn)生了信訪制度存廢之爭。

（一）信訪量激增，超級(jí)、集體、非正常和重復(fù)信訪危害社會(huì)和諧

我國的信訪量從95年的《信訪條例》頒布以來一直呈上升趨勢(shì)，據(jù)全國人大常委會(huì)辦公廳信訪局局長翟炳愷介紹，僅全國人大信訪局每年受理的信訪案件就達(dá)到10萬件。最高人民法院2002年的法院工作報(bào)告表明：2001年，最高人民法院審結(jié)的案件有3047件，而處理的來信來訪案件卻多達(dá)152557件（人）次。信訪量的居高不下，上訪人員的大量聚集，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧與穩(wěn)定。隨著信訪的矛盾越來越激烈，信訪活動(dòng)明顯趨向組織化。為了能給政府足夠的壓力求得問題及時(shí)、有效地得到解決，在上訪人數(shù)越多，領(lǐng)導(dǎo)越重視就越容易解決問題的意識(shí)驅(qū)使下，跨地區(qū)的信訪人都熱衷于聯(lián)合起來，進(jìn)行集體信訪，這就給一些不法分子為實(shí)現(xiàn)分裂國家、破壞穩(wěn)定、擾亂社會(huì)秩序、獲得非法利益等行為提供了可乘之機(jī)。

（二）信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂龐雜，缺少系統(tǒng)性，效率低

信訪制度發(fā)展至今，雖然一直得到黨和政府的重視，但卻缺少規(guī)范化的規(guī)定。如信訪條例在執(zhí)行主體方面僅規(guī)定“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府工作部門”，導(dǎo)致我國信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立出現(xiàn)數(shù)量龐雜、名目繁多、隸屬關(guān)系不統(tǒng)一等情形。從中央至地方，各級(jí)黨委、人大、政府、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政府相關(guān)職能部門，均設(shè)有信訪工作機(jī)構(gòu)。有的稱為信訪局、信訪辦、信訪工作局、信訪室等，有的地區(qū)甚至社區(qū)委員會(huì)掛上一個(gè)社區(qū)信訪接待室的牌子，也算是信訪機(jī)構(gòu)大家族的一員，致使信訪機(jī)構(gòu)多而不統(tǒng)一，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)又沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系及缺少權(quán)威性的統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致上級(jí)信訪機(jī)構(gòu)與下級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間以及同級(jí)不同部門信訪機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)能力很差，工作效率低下。

（三）涉法涉訴信訪趨多，危害司法權(quán)威與司法獨(dú)立

信訪制度是具有中國特色的人權(quán)救濟(jì)機(jī)制，運(yùn)作的協(xié)調(diào)合理就能發(fā)揮加強(qiáng)黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系、化解社會(huì)矛盾、維持社會(huì)穩(wěn)定的作用，否則反之。21世紀(jì)以來，涉法涉訴信訪所占比重越來越高。理論上講，信訪制度應(yīng)該是公民進(jìn)行政治參與和國家獲取社會(huì)信息的民主實(shí)現(xiàn)及政府管理方式，或者說，信訪制度應(yīng)該只是附屬性和派生性的糾紛解決機(jī)制，因?yàn)樽鳛榉ㄖ螄掖嬖谥痉?、仲裁、行政?fù)議等專門糾紛解決機(jī)制。但是，我國許多民眾對(duì)信訪制度產(chǎn)生了錯(cuò)位認(rèn)識(shí)，尤其是在弱勢(shì)群體的心中，認(rèn)為信訪機(jī)構(gòu)是具有法院性質(zhì)的糾紛解決裁判機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致信訪量持續(xù)攀高。由于信訪制度的錯(cuò)位問題，過多的涉法涉訴信訪易形成行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)，從而導(dǎo)致對(duì)司法獨(dú)立和司法權(quán)威的侵犯和挑戰(zhàn)。

（四）信訪受理機(jī)制不合理，導(dǎo)致“截訪”情形嚴(yán)重

信訪制度作為國家管理社會(huì)的一種方式，一方面鼓勵(lì)群眾進(jìn)行信訪，另一方面又強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，強(qiáng)化基層信訪工作責(zé)任制，要求切實(shí)將矛盾解決在基層，減少上訪數(shù)量。在這種矛盾的理念下信訪制度處于進(jìn)退兩難的境地。甚至出現(xiàn)了有些地方按信訪量給政府排名，并將其納入政績考核體系。在這種政策的利益驅(qū)使下，一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部采取消極的暴力行為隱蓋社會(huì)矛盾的措施，即“截訪”。這樣不僅侵犯了信訪人的權(quán)益，更加劇了社會(huì)的矛盾，影響社會(huì)的穩(wěn)定。如典型信訪案件“河南人畢素娥案”。畢素娥是2000年12月25日“洛陽大火”死難者的母親，因?qū)κ鹿寿r償不滿，且在嘗試上訴途徑不果的情況下，選擇了上訪之路，并九次進(jìn)京上訪。后被洛陽市政府、公安局及相關(guān)單位的工作人員強(qiáng)行帶回洛陽。之后畢被強(qiáng)迫寫下不再告狀的保證書。2001年11月29日畢素娥被以“擾亂社會(huì)治安”的罪名關(guān)進(jìn)河南省女子教養(yǎng)所。從這個(gè)小個(gè)案中我們就可以發(fā)現(xiàn)信訪現(xiàn)存的困境所帶來的問題，值得我們深思和探討。

二、探索新的路徑解決信訪困境

（一）信訪制度的存廢之爭

信訪帶來的各種問題，不僅加劇了社會(huì)矛盾，更阻礙了法治建設(shè)的進(jìn)程，因此在學(xué)界的研究中就存在了廢除信訪的呼聲。持這種觀點(diǎn)的主要理由有：一是信訪基本不解決問題，信訪就象摸彩票，中獎(jiǎng)的概率太低，不僅增加絕大部分人的絕望感，客觀上還成為了國家政治認(rèn)同性流失的重要渠道，不如干脆取消；二是信訪制度帶有濃厚的人治色彩，在我國積極推進(jìn)依法治國的背景下，把信訪作為糾紛解決機(jī)制的主渠道，會(huì)消解國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動(dòng)搖了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)。雖然說這種觀點(diǎn)是根據(jù)現(xiàn)實(shí)的情形提出的，也不無道理，但是我個(gè)人認(rèn)為現(xiàn)在提出廢除信訪制度不符合國情也不利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。理由為：一是因?yàn)樾旁L是我們黨和政府在長期的革命和建設(shè)時(shí)期形成的一大政治優(yōu)勢(shì)或政治傳統(tǒng)，廢棄信訪，將斬?cái)噙@條重要的信息通道；二是因?yàn)樾旁L并不與與我國建設(shè)法治國家的目標(biāo)背道而馳，其理念是與法治理念相向的，完善信訪并更好地與之相協(xié)調(diào)，共建社會(huì)，利大于弊；三是取消信訪在我國當(dāng)前司法腐敗猖獗、人們對(duì)司法普遍缺乏信任的情況下又很不現(xiàn)實(shí)，它等于堵死了群眾發(fā)泄不滿的“排氣口”，群眾的怨憤無處表達(dá)將帶來更大的社會(huì)危機(jī)?；谏鲜隼碛晌艺J(rèn)為現(xiàn)在完善信訪建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。

（二）完善我國信訪制度建設(shè)的對(duì)策

1.培養(yǎng)民眾的法制觀念，糾正對(duì)信訪的錯(cuò)位認(rèn)識(shí)。從信訪的總體形勢(shì)看，民眾對(duì)信訪的功能和機(jī)制的認(rèn)識(shí)不夠，不僅僅是因?yàn)閷?duì)信訪的了解少，更多的是因?yàn)閷?duì)法律的了解不足，對(duì)法律沒有形成依賴性，從而把信訪當(dāng)做司法性質(zhì)的機(jī)構(gòu)來解決矛盾。俗話說“思想決定著行為”，要解決信訪困境就必須培養(yǎng)民眾的法律認(rèn)識(shí)，端正民眾的思想觀念。實(shí)際上，法治建設(shè)也一樣離不開民眾的法律意識(shí)提高，這基于制度的建立和完善，需要有觀念的引導(dǎo)和支撐，否則，所建立的就沒有人民心理認(rèn)同的基礎(chǔ)。沒有觀念的制度就如沒有生命的枯枝，制度是觀念的物化和具體實(shí)踐。法制不只是一種制度化模式，也是一種理性精神，一種文化意識(shí)，觀念同樣也構(gòu)成了法制的一部分。

2.加強(qiáng)信訪制度的規(guī)范化建設(shè)和信訪監(jiān)督。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、法制建設(shè)的完備，信訪制度也應(yīng)將與司法制度實(shí)現(xiàn)完善配合，共同構(gòu)建公民權(quán)力的保障體系。這就需要有一個(gè)完整的信訪制度規(guī)定與之配套。不僅要解決當(dāng)前機(jī)制混亂、機(jī)構(gòu)繁雜的情形，更要能與司法體制契合，而不影響司法獨(dú)立和司法權(quán)威。因此，在信訪制度改革中，首先要確立信訪活動(dòng)主體的信訪人和信訪機(jī)構(gòu)雙方是一種政治上的平等的交往關(guān)系。出臺(tái)信訪法、確立司法權(quán)威，涉法訴訟類信訪案件全部納入司法軌道等具體措施方案就需納入考慮。現(xiàn)行《信訪條例》存在許多不足，可以通過出臺(tái)信訪法彌補(bǔ)，如明確界定“有權(quán)處理機(jī)關(guān)”與信訪部門之間的職權(quán)關(guān)系、規(guī)范信訪文書格式、嚴(yán)格信訪程序控制等；除此之外還應(yīng)加強(qiáng)信訪的監(jiān)督力度，不光在規(guī)范中明確職責(zé)問就制度，還要讓公民參與到信訪工作機(jī)制中，發(fā)揮公民平等參與信訪活動(dòng)、引導(dǎo)信訪人員成為構(gòu)建和諧社會(huì)的參與力量，社會(huì)治理理論支持的是有序參與，對(duì)于民眾的參與要積極引導(dǎo)、在溝通協(xié)商中予以規(guī)范。

3.完善權(quán)利救濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮信訪作用。從我國信訪當(dāng)前的情況看來，信訪與復(fù)議、信訪與訴訟之間缺乏協(xié)調(diào)的機(jī)制，從而導(dǎo)致救濟(jì)體系很難發(fā)揮高效的系統(tǒng)功能。要解決信訪制度中涉及權(quán)利救濟(jì)方面的問題，充分發(fā)揮信訪這一重要功能，不僅要重構(gòu)和創(chuàng)新信訪制度本身，而且要完善信訪與復(fù)議、訴訟、賠償?shù)染葷?jì)制度的協(xié)調(diào)機(jī)制，使整個(gè)社會(huì)救濟(jì)機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)與銜接起來。首先，要修改和完善相關(guān)的法律規(guī)定，如行政復(fù)議和行政訴訟法，調(diào)整其受案范圍，將一些抽象行政行為納入審查范圍，讓不合理的抽象行政行為得到及時(shí)的糾正，使涉及政策糾紛的信訪問題得到事先的預(yù)防；其次，要通過降低復(fù)議、訴訟的門檻及成本，提高復(fù)議、訴訟的受理效率及公正程度來充分發(fā)揮復(fù)議訴訟的作用，使得民眾愿意積極采取司法途徑來解決糾紛，而不是盲目地信訪，從而有效疏導(dǎo)涉法類信訪；再次，通過復(fù)議與訴訟之間的有效銜接關(guān)系作為借鑒，建立信訪與復(fù)議、信訪與訴訟、信訪與監(jiān)察的銜接機(jī)制，充分發(fā)揮各機(jī)制的作用，達(dá)到各司其職又相互配合，確保問題得到有效且專業(yè)的解決；

4.推動(dòng)法治建設(shè)，緩解和預(yù)防信訪矛盾。社會(huì)的發(fā)展所帶來的信訪現(xiàn)象，可以說是法制建設(shè)不完善的體現(xiàn)之一。對(duì)于正在蓬勃發(fā)展的我國來說，推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，不僅是國家發(fā)展的內(nèi)在要求，是國家長治久安的根本保證，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)，同是緩解和預(yù)防信訪矛盾的方式。首先要確保良性立法。立法首先應(yīng)該考慮的是人民的利益，只有在更大范圍內(nèi)代表保障人民的利益，才能使法律真正的作為公正的象征，才能更好地約束權(quán)利的行使，也才能更好地預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧公正。其次要保證依法行政，有效規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)公平、正義、自由、秩序等價(jià)值目標(biāo)。行政權(quán)是國家權(quán)力中最為重要與活躍的部分，依法合理地運(yùn)行行政權(quán)力才能保障政府和社會(huì)穩(wěn)定有序的發(fā)展。再次要保證司法公正，保障司法權(quán)威。司法是我國法治建設(shè)進(jìn)程中重要的一部分，司法公正是法律公正的全權(quán)代表和集中體現(xiàn)，是司法公信力的直接體現(xiàn)，是維護(hù)社會(huì)正義的最后屏障。為了保證司法公正，可以采取提高司法人員素質(zhì)，打擊司法腐敗，使司法公正避免不正當(dāng)?shù)母蓴_；提高監(jiān)督水平和方式，強(qiáng)化司法監(jiān)督，以快捷有效的審判、公正有信的裁判來解決訴訟問題，保障人民群眾的合法權(quán)益，使人們相信依賴司法，從而有效緩解或消除我國獨(dú)具特色的訴訟類信訪。

[1]蘇力.法治及其本土資源[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1996.

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