對(duì)基層院檢委會(huì)專(zhuān)職委員職能作用的思考

文◎呂 鉞張煥群龔堅(jiān)強(qiáng)

對(duì)基層院檢委會(huì)專(zhuān)職委員職能作用的思考

文◎呂 鉞*張煥群**龔堅(jiān)強(qiáng)***

根據(jù)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》（中發(fā)〔2006〕11號(hào)），全國(guó)大部分基層檢察院配備了檢委會(huì)專(zhuān)職委員。檢委會(huì)專(zhuān)職委員的設(shè)置對(duì)于改善檢委會(huì)組成結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化檢委會(huì)的規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化，提高檢委會(huì)的決策水平和議事質(zhì)量等，具有重要作用。

一、配備檢委會(huì)專(zhuān)職委員的必要性分析

（一）配備專(zhuān)職委員是檢委會(huì)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的必然要求

1999年高檢院《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作的通知》明確指出：“為改善檢察委員會(huì)的結(jié)構(gòu)，各級(jí)人民檢察院可以選拔一些具有良好的政治素質(zhì)、法律政策水平高、業(yè)務(wù)熟悉、經(jīng)驗(yàn)豐富、議事能力強(qiáng)的資深檢察官和優(yōu)秀檢察官擔(dān)任專(zhuān)職委員?！边@一規(guī)定詳細(xì)列舉了專(zhuān)職委員的任職條件，重點(diǎn)突出了選拔專(zhuān)職委員的專(zhuān)業(yè)化要求。

（二）專(zhuān)職委員地位的超然性有利于案件公正處理

決策學(xué)認(rèn)為，現(xiàn)代決策常常是決策群體做出的，群體內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、各方目標(biāo)與組織總目標(biāo)的沖突或協(xié)調(diào)、群體內(nèi)決策人的素養(yǎng)、智力、性格和精神狀態(tài)對(duì)決策質(zhì)量影響較大。檢察委員會(huì)決策中也會(huì)出現(xiàn)委員的個(gè)體目標(biāo)與檢委會(huì)的整體目標(biāo)的沖突或不協(xié)調(diào)。檢察委員會(huì)一般是由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、專(zhuān)職委員和業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人組成的。業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人與分管副檢察長(zhǎng)在討論案件時(shí)既要考慮檢委會(huì)的整體目標(biāo)，也會(huì)考慮自身部門(mén)的利益需求。在檢委會(huì)決策過(guò)程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)自偵部門(mén)與刑檢部門(mén)的爭(zhēng)執(zhí)與分歧，就是因?yàn)樽詡刹块T(mén)追求所辦案件的起訴率、有罪判決率，而刑檢部門(mén)追求逮捕、起訴質(zhì)量，防止不該逮捕的而逮捕、不該起訴的而起訴所導(dǎo)致的。專(zhuān)職委員由于沒(méi)有分管具體的業(yè)務(wù)部門(mén)，在討論案件時(shí)地位越脫，不會(huì)受部門(mén)利益所限，其個(gè)體目標(biāo)與檢委會(huì)整體目標(biāo)往往是一致的，通常會(huì)站在客觀公正的立場(chǎng)上發(fā)表意見(jiàn)。因此，在檢委會(huì)當(dāng)中配置幾名地位超然的專(zhuān)職委員有利于案件的公正處理和議事質(zhì)量的提高。根據(jù)《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》的規(guī)定，專(zhuān)職委員在檢委會(huì)討論案件時(shí)先發(fā)言，這樣可以對(duì)其他委員產(chǎn)生引領(lǐng)和提醒作用。

（三）委員的專(zhuān)職化有利于檢委會(huì)職能作用的發(fā)揮

在檢委會(huì)閉會(huì)期間，檢委會(huì)的職能作用如何發(fā)揮，檢委會(huì)的日常工作如何開(kāi)展在很大程度上取決于專(zhuān)職委員。在檢委會(huì)委員當(dāng)中，由于檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人等具有行政職務(wù)的委員還要履行與職務(wù)有關(guān)的其他職責(zé)，由專(zhuān)職委員專(zhuān)司與發(fā)揮檢察委員會(huì)職能作用相關(guān)的工作，是保證檢委會(huì)科學(xué)、民主、依法決策的重要途徑。［1］專(zhuān)職委員可以指導(dǎo)辦事機(jī)構(gòu)作好檢委會(huì)的日常工作，如議案的會(huì)前審查，會(huì)議決定的督辦落實(shí)，提供法律咨詢(xún)意見(jiàn)，進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研與論證等。大多數(shù)基層檢察院沒(méi)有設(shè)法律政策研究室，其檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)大多設(shè)置在辦公室內(nèi)，往往由辦公室副主任或一各干部兼任檢委會(huì)秘書(shū)，由于辦公室事務(wù)繁雜，檢委會(huì)秘書(shū)身兼數(shù)職，在開(kāi)展檢委會(huì)日常工作方面顯得力不從心。由于辦公室與其他業(yè)務(wù)部門(mén)在檢察院內(nèi)部是地位平行的部門(mén)，辦公室代表檢委會(huì)對(duì)檢委會(huì)決定的落實(shí)執(zhí)行情況進(jìn)行督查時(shí)，缺乏一定的權(quán)威性。根據(jù)中發(fā)〔2006〕11號(hào)文件，專(zhuān)職委員具有院領(lǐng)導(dǎo)的地位，可以協(xié)調(diào)多個(gè)部門(mén)，由專(zhuān)職委員來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)辦事機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施會(huì)后督辦等工作，會(huì)增強(qiáng)會(huì)后督辦的權(quán)威性和執(zhí)行力，有利于檢委會(huì)職能作用的發(fā)揮。

二、影響專(zhuān)職委員職能發(fā)揮的幾個(gè)問(wèn)題

《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》第7條規(guī)定了檢委會(huì)委員的職責(zé)和義務(wù)，但對(duì)于檢察委員會(huì)專(zhuān)職委員的其他職責(zé)，只是指出“另行規(guī)定”。到目前為此，高檢院還沒(méi)有對(duì)檢委會(huì)專(zhuān)職委員的職責(zé)作出具體的規(guī)定。檢委會(huì)專(zhuān)職委員行使職權(quán)的相關(guān)配套保障機(jī)制尚不健全，也沒(méi)有統(tǒng)一的模式和做法，各院在執(zhí)行過(guò)程中遇到種種問(wèn)題。

（一）選任條件不具體

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》（中發(fā)〔2006〕11號(hào)）規(guī)定，檢委會(huì)專(zhuān)職委員“從具備良好政治業(yè)務(wù)素質(zhì)、符合任職條件的”檢察官中產(chǎn)生。這一條規(guī)定對(duì)專(zhuān)職委員的任職條件規(guī)定過(guò)于粗略，也沒(méi)有規(guī)定選任程序。實(shí)踐中，基于各方面的考慮，各院對(duì)專(zhuān)職委員選任條件的把握差異較大，許多地方存在因人而設(shè)的情況，仍然把專(zhuān)職委員作為一種政治待遇，考慮人選時(shí)，注重職務(wù)、待遇和資歷，忽視業(yè)務(wù)素質(zhì)和議事能力，難以實(shí)現(xiàn)配備專(zhuān)職委員的目的。專(zhuān)職委員的離任條件也沒(méi)有規(guī)定，實(shí)踐中的情況是，一旦擔(dān)任了檢委會(huì)專(zhuān)職委員非因調(diào)離或者自然減員等情況，一般會(huì)形成事實(shí)上的職務(wù)終身制。

（二）職責(zé)設(shè)定較混亂

由于檢委會(huì)專(zhuān)職委員的定位和職責(zé)缺乏法律的明確規(guī)定，在設(shè)置專(zhuān)職委員的基層檢察院中，專(zhuān)職委員的職責(zé)設(shè)定較為混亂。有不少檢察院讓專(zhuān)職委員協(xié)助一名分管副檢察長(zhǎng)開(kāi)展工作，成為某一個(gè)或幾個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)的協(xié)管領(lǐng)導(dǎo)，在分管副檢察長(zhǎng)與部門(mén)負(fù)責(zé)人之間增加了一個(gè)行政層級(jí)。部分基層院由于人員緊張，加之辦案任務(wù)重，讓專(zhuān)職委員兼任二級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或業(yè)務(wù)部門(mén)檢察員。有的地方還賦予專(zhuān)職委員一些信訪督查、執(zhí)法巡視等與檢委會(huì)工作無(wú)關(guān)的職責(zé)。

（三）履職保障不到位

專(zhuān)職委員要履行好職責(zé)，必須有相應(yīng)的保障機(jī)制，但目前的保障機(jī)制缺乏。部分檢察院沒(méi)有明確專(zhuān)職委員可以列席黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)，導(dǎo)致專(zhuān)職委員知情權(quán)不暢，知情渠道比較單一。上級(jí)院的執(zhí)法檢查、執(zhí)法調(diào)研活動(dòng)，院里一些重要的業(yè)務(wù)工作會(huì)議，業(yè)務(wù)部門(mén)研究討論一些重大疑難案件等，專(zhuān)職委員常常被“忽略”。

（四）作用發(fā)揮不充分

目前，多數(shù)基層院把檢委會(huì)討論案件的會(huì)前審查，檢委會(huì)決定的督辦落實(shí)等任務(wù)都交給了檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，沒(méi)有明確專(zhuān)職委員的指導(dǎo)地位，專(zhuān)職委員與檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)界限與關(guān)系不明確，導(dǎo)致專(zhuān)職委員的職能作用不能有效發(fā)揮。專(zhuān)職委員很少對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作中的重大問(wèn)題和執(zhí)法辦案中的法律政策、辦案質(zhì)量等問(wèn)題，組織開(kāi)展執(zhí)法檢查、執(zhí)法調(diào)研，向檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)提出對(duì)策建議等則較少。導(dǎo)致實(shí)踐中專(zhuān)職委員整日忙于復(fù)雜的案件審查工作，不可能著手案件之外的檢委會(huì)應(yīng)研究的其他諸多重大檢察業(yè)務(wù)事項(xiàng)，造成專(zhuān)職委員的工作內(nèi)容單一，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。

三、應(yīng)明確檢委會(huì)專(zhuān)職委員的具體職責(zé)

根據(jù)最高人民檢察院的相關(guān)規(guī)定，近幾年檢委會(huì)專(zhuān)職委員工作的實(shí)踐及基層院業(yè)務(wù)工作的需要，筆者認(rèn)為專(zhuān)職委員除應(yīng)當(dāng)履行一般委員應(yīng)履行的職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行以下職責(zé)：會(huì)前審查職責(zé)；參謀指導(dǎo)職責(zé)；溝通協(xié)調(diào)職責(zé)；督導(dǎo)檢查職責(zé)。

（一）會(huì)前審查職責(zé)

專(zhuān)職委員作為專(zhuān)司檢委會(huì)工作的委員，應(yīng)發(fā)揮法學(xué)理論功底深厚和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)長(zhǎng)，為檢察長(zhǎng)和其他委員研究決策案件和其他事項(xiàng)當(dāng)好參謀助手。對(duì)上會(huì)研究的議題，應(yīng)由專(zhuān)職委員牽頭，召集檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和承辦人進(jìn)行初步審查，逐項(xiàng)分析該議案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)、事實(shí)證據(jù)存在的問(wèn)題、法律適用的難點(diǎn)等問(wèn)題，并拿出切實(shí)可行的法律適用意見(jiàn)。初查可以通過(guò)閱卷，小型討論會(huì)的形式對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體上、程序上、法律文書(shū)等方面的審查。在檢委會(huì)討論時(shí)，專(zhuān)職委員可以利用先發(fā)言的優(yōu)勢(shì)闡述對(duì)議案的初審意見(jiàn)，可以避免委員在討論案件抓不住重點(diǎn)、焦點(diǎn)，過(guò)于關(guān)注細(xì)枝末節(jié)而做無(wú)謂的爭(zhēng)論，影響議事質(zhì)量和效率。

（二）參謀指導(dǎo)職責(zé)

專(zhuān)職委員可以代表檢委會(huì)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的工作提出指導(dǎo)意見(jiàn)。對(duì)經(jīng)檢委會(huì)討論決定的案件和事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)、整理、分析，提煉出帶有規(guī)律性、傾向性的法律政策和司法實(shí)踐操作指導(dǎo)意見(jiàn)。受檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)的委托對(duì)檢察業(yè)務(wù)、訴訟監(jiān)督等工作中法律政策問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查分析，為領(lǐng)導(dǎo)決策和執(zhí)法辦案提供詳實(shí)、準(zhǔn)確的參考依據(jù)。結(jié)合辦案情況和案件質(zhì)量督查以及對(duì)檢察業(yè)務(wù)建設(shè)的重大事項(xiàng)從業(yè)務(wù)實(shí)踐和政策理論等方面開(kāi)展調(diào)研論證，提出改進(jìn)和加強(qiáng)的意見(jiàn)?？偨Y(jié)檢委會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)、規(guī)范、完善檢委會(huì)工作的具體意見(jiàn)建議；指導(dǎo)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)做好檢委會(huì)日常事務(wù)，做好檢委會(huì)工作總結(jié)和材料上報(bào)；列席旁聽(tīng)下級(jí)院檢委會(huì)會(huì)議，檢查、指導(dǎo)下級(jí)院檢委會(huì)工作。

（三）溝通協(xié)調(diào)職責(zé)

要使專(zhuān)職委員成為加強(qiáng)檢察院內(nèi)部不同部門(mén)，以及檢察院與上級(jí)院、政法委、人大、公安、法院等單位聯(lián)絡(luò)溝通的紐帶。［2］專(zhuān)職委員應(yīng)加強(qiáng)與檢察院內(nèi)部各職能部門(mén)的聯(lián)系，共同探討在檢察實(shí)踐中的新問(wèn)題、新情況，總結(jié)有關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)并使之上升到理性化的高度。與業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)溝通，解決一些不必要上檢委會(huì)研究的案件，探討疑難復(fù)雜和分歧較大案件的訴訟途徑。加強(qiáng)與政法委、人大、上級(jí)院檢委會(huì)的聯(lián)系，匯報(bào)工作情況，請(qǐng)示疑難問(wèn)題。密切與法律院校的聯(lián)系，充分利用高校人才優(yōu)勢(shì)、知識(shí)優(yōu)勢(shì)、集思廣益，與法學(xué)家共同研究疑難復(fù)雜個(gè)案。［3］

（四）督導(dǎo)檢查職責(zé)

既對(duì)經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定的重點(diǎn)案件、檢察委員會(huì)專(zhuān)職委員提供過(guò)法律咨詢(xún)意見(jiàn)的案件最終的訴訟結(jié)果進(jìn)行跟蹤督促，既保證檢察委員會(huì)決定得到貫徹落實(shí)，也能及時(shí)掌握所提供法律咨詢(xún)意見(jiàn)的質(zhì)量情況。對(duì)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)立即向檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)進(jìn)行匯報(bào)，按他們的決定通知存在問(wèn)題的部門(mén)予以糾正，并對(duì)問(wèn)題的糾正和解決跟蹤檢查和督促。對(duì)于問(wèn)題嚴(yán)重的，還應(yīng)當(dāng)提出處理意見(jiàn)，配合有關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理，以確保督查的實(shí)效。

四、建立健全專(zhuān)職委員履職的保障機(jī)制

（一）規(guī)范專(zhuān)職委員的選任、管理程序

為了落實(shí)委員專(zhuān)職化的要求，必須進(jìn)一步細(xì)化專(zhuān)職委員的選任條件，確立專(zhuān)職委員高于兼職委員的素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和選用標(biāo)準(zhǔn)。專(zhuān)職委員實(shí)質(zhì)上是職業(yè)化的檢委會(huì)委員，應(yīng)該是業(yè)務(wù)權(quán)威、決策參謀和法律監(jiān)督規(guī)律的熟練運(yùn)用者，除了要具有良好的政治素質(zhì)外，還要具有較高的法學(xué)理論水平，多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和一定的調(diào)研能力。專(zhuān)職委員的產(chǎn)生，應(yīng)本著公開(kāi)考試、公正考核、公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，在本院符合條件的檢察員中產(chǎn)生。專(zhuān)職委員的管理主要包括推行任期制、建立述職評(píng)議制和責(zé)任考核機(jī)制。實(shí)踐中，一些院采取匯總一個(gè)時(shí)期內(nèi)專(zhuān)職委員在檢委會(huì)議事中發(fā)表意見(jiàn)的形式，量化考核專(zhuān)職委員的法律政策水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)，以此作為評(píng)定專(zhuān)職委員在任期內(nèi)是否稱(chēng)職的依據(jù)，這種做法值得借鑒與推廣。

（二）明確專(zhuān)職委員與檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

中央明確規(guī)定，專(zhuān)職委員“按照同級(jí)黨政部門(mén)副職規(guī)格和條件”配備，基層院的檢委會(huì)專(zhuān)職委員雖不是黨組成員，但大多按院領(lǐng)導(dǎo)來(lái)對(duì)待。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)是專(zhuān)門(mén)承擔(dān)檢委會(huì)日常事務(wù)，為檢委會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在專(zhuān)職委員的直接領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下開(kāi)展會(huì)議組織、會(huì)議記錄、會(huì)前審查、會(huì)后督辦落實(shí)等工作。實(shí)踐中，基層院檢委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)大多設(shè)在辦公室，辦公室同時(shí)還承擔(dān)文秘、信息、統(tǒng)計(jì)等多項(xiàng)職能。如何處理好分管辦公室工作的副檢察長(zhǎng)與檢委會(huì)專(zhuān)職委員的關(guān)系，筆者認(rèn)為辦公室承擔(dān)的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作應(yīng)接受專(zhuān)職委員的統(tǒng)籌安排與指導(dǎo)，所承擔(dān)的其他工作應(yīng)接受分管副檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。

（三）賦予專(zhuān)職委員一定的權(quán)力

一是列席權(quán)。要保障專(zhuān)職委員的知情權(quán)和知情渠道的暢通，專(zhuān)職委員除了出席檢委會(huì)之外，應(yīng)有權(quán)列席黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)和業(yè)務(wù)部門(mén)的工作會(huì)議，以便專(zhuān)職委員及時(shí)了解和掌握業(yè)務(wù)工作動(dòng)態(tài)。二是提案權(quán)。專(zhuān)職委員有權(quán)對(duì)與檢察業(yè)務(wù)緊密聯(lián)系的業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)研，形成較為成熟的議案，按程序向檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)提出討論決定。對(duì)檢察工作中的有關(guān)規(guī)定、條例和措施進(jìn)行研究，提出議案，提交檢委會(huì)討論決定。三是執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。執(zhí)行監(jiān)督程序的缺失在基層院較多常見(jiàn)，在檢委會(huì)召開(kāi)后，承辦部門(mén)自動(dòng)執(zhí)行決議，很少有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)或人員督辦，不同程度地出現(xiàn)執(zhí)行檢委會(huì)決定不及時(shí)、不到位情形。應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)職委員代表檢委會(huì)對(duì)承辦部門(mén)的執(zhí)行情況進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，專(zhuān)職委員要加強(qiáng)對(duì)檢委會(huì)執(zhí)行情況的督促檢查，并對(duì)檢委會(huì)決定在執(zhí)行中遇到的具體問(wèn)題及時(shí)向檢察長(zhǎng)反饋，以促進(jìn)檢委會(huì)決議的正確執(zhí)行，提高檢委會(huì)決策的權(quán)威性。

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［1］單曉云，李連華：《基層檢察院檢察委員會(huì)專(zhuān)職委員職權(quán)簡(jiǎn)論》，載《法學(xué)雜志》2009年第8期。

［2］呂金芳、魯建平、郭林濤：《檢察委員會(huì)專(zhuān)職委員職能定位與運(yùn)行機(jī)制》，載《法學(xué)教育》2008年第9期。

［3］李永清、張健平：《檢委會(huì)專(zhuān)職委員職能定位與運(yùn)行機(jī)制探析》，載《河南檢察論壇》2009年第6期。

*河南省信陽(yáng)市公安局南灣分局政委，法律碩士［464000］

**河南省淮濱縣人民檢察院檢察長(zhǎng)［464400］

***河南省信陽(yáng)市人民檢察院研究室副主任［464000］