關(guān)于農(nóng)村新一輪改革的思考

文/閆鐵力

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在本質(zhì)上只是一種土地經(jīng)營方式，我國法律沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，也沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，更沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。如何讓農(nóng)民享受到因土地增值所獲得的收益，不應(yīng)只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，它應(yīng)是有關(guān)農(nóng)民作為公民的基本權(quán)利。并且這種家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是傳統(tǒng)的落后的一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營方式，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，已經(jīng)嚴(yán)重制約我國農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，我國農(nóng)村新一輪的改革，是否成為中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的下一個(gè)突破口和路徑，值得我們關(guān)注。

新一輪改革的提出

黨的十七屆三中全會(huì)全面地總結(jié)30年來農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，特別是意識(shí)到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來的深層次問題，提出來要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，增加農(nóng)民收入，解決農(nóng)民和農(nóng)村現(xiàn)在存在的一些迫切問題，有重大現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義，也吹響了農(nóng)村新一輪改革的號(hào)角。

十七屆三中全會(huì)的決定給我們解決農(nóng)村的突出問題帶來了一種新的理念以及政策上的依據(jù)。會(huì)議提出要建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展體系，這是一個(gè)英明的決策。中國的農(nóng)業(yè)技術(shù)上并不一定落后，農(nóng)戶的積極性也很高，企業(yè)經(jīng)營也很勤奮，但是，在市場經(jīng)濟(jì)競爭中缺乏整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)制，沒有形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與競爭的隊(duì)伍。所以，面對(duì)國際市場、國內(nèi)市場往往處于不利地位。

這次會(huì)議提出了在2020年農(nóng)民人均收入要增加一倍，這是一個(gè)鼓舞人心的指標(biāo)。但是，現(xiàn)在的“三農(nóng)”問題是一個(gè)很復(fù)雜的問題，我們要做到切實(shí)提高農(nóng)民的生活質(zhì)量、減小貧困人口，讓農(nóng)民讀得起書、看得起病，這樣才是農(nóng)村改革發(fā)展的方向。

引導(dǎo)農(nóng)民重新組織起來

當(dāng)前“三農(nóng)”問題突出的表現(xiàn)有兩條：第一，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題；第二，職業(yè)農(nóng)戶的貧困問題。這些都與農(nóng)民一家一戶的落后的土地經(jīng)營方式有關(guān)。我們黨和政府已經(jīng)注意到這個(gè)問題，在2007年7月頒布實(shí)施了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，這部法律目的就在于提高農(nóng)民的組織化程度。最重要是按照產(chǎn)業(yè)和專業(yè)，把農(nóng)民組織起來，開展服務(wù)，提高產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量，降低成本，增強(qiáng)市場競爭力。農(nóng)民專業(yè)合作社和國內(nèi)的加工企業(yè)、貿(mào)易企業(yè)密切合作將會(huì)組成我們中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大軍，進(jìn)入國內(nèi)外市場，與國外的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行公平競爭。

另外，國家在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中專門設(shè)立了扶持政策這一章，就是為了扶持農(nóng)戶組織自己的合作社，抱團(tuán)參與市場競爭。具體的扶持政策由各部門制定。例如，國家財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于扶持農(nóng)民合作社發(fā)展的四條政策意見》。關(guān)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展是國家和政府關(guān)注的重點(diǎn)，弱勢群體組織合作社正是國家所要鼓勵(lì)的，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策需要和扶持政策的內(nèi)容將由國家的金融部門和機(jī)構(gòu)政府來協(xié)商解決。例如，國家扶貧部門有成熟的扶持辦法。農(nóng)民自愿地重新組織起來，才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求，才能在國內(nèi)外的競爭之中立于不敗之地，這正是農(nóng)村新一輪改革的重要的組成部分。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)

推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營，是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的重要手段。通過流轉(zhuǎn)，提高了土地的集約化和規(guī)?；?，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)，農(nóng)民每畝地每年可以得到幾百元不等的租金收入，還可以擺脫土地束縛，增加非農(nóng)收入。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，而一部分有專業(yè)技術(shù)和一定資金積累的城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)包地、辦企業(yè)等，給農(nóng)村帶來了新的種田理念、種植模式和新的生活方式，大大改善了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。通過土地規(guī)?；?jīng)營，在一定程度上也提高了土地資源的利用率。

當(dāng)前，進(jìn)一步推進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面工作：一是解放思想，加強(qiáng)引導(dǎo)。通過學(xué)習(xí)、參觀、對(duì)比等形式，運(yùn)用典型示范力量，引導(dǎo)農(nóng)民切身感受土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營帶來的實(shí)實(shí)在在的好處。組織有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、有頭腦的基層干部、種養(yǎng)大戶、企業(yè)主、合作經(jīng)濟(jì)組織牽頭建立一批規(guī)模高效農(nóng)業(yè)示范園，從而示范性地推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模迅速擴(kuò)張。二是強(qiáng)化服務(wù)，健全網(wǎng)絡(luò)。明確土地流轉(zhuǎn)原則，規(guī)劃操作程序，建好土地流轉(zhuǎn)儲(chǔ)備庫，健全土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)節(jié)、仲裁機(jī)制。允許和鼓勵(lì)各種社會(huì)組織和能人，依法成立土地流轉(zhuǎn)中介組織，提高組織化程度。三是建立機(jī)制，激發(fā)活力。實(shí)行靈活的流轉(zhuǎn)模式，鼓勵(lì)農(nóng)民連片出租承包土地，將其經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一轉(zhuǎn)給業(yè)主大戶，真正把土地從資源轉(zhuǎn)化為資本，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動(dòng)起來，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。四是搭建載體，增強(qiáng)動(dòng)力。重點(diǎn)扶持發(fā)展?jié)摿Υ蟆?dòng)能力強(qiáng)的種養(yǎng)大戶、合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，在苗種供給、技術(shù)支持、資金借貸等方面給予支持和幫助，促其發(fā)展壯大。五是完善保障，激發(fā)活力。加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、大病救助、轉(zhuǎn)移就業(yè)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，逐步弱化土地的社會(huì)保障功能，解除農(nóng)民的后顧之憂，進(jìn)而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。

當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)情況下，必須慎重對(duì)待農(nóng)村土地承包制。當(dāng)前可行的做法是：堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法、資源有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)問題，不僅是一個(gè)理論政策問題，更重要的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平問題。農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地的數(shù)量決定了流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量。所以，在大城市郊區(qū)農(nóng)民人口有廣泛就業(yè)選擇，他們的土地流轉(zhuǎn)的程度比較高，在邊遠(yuǎn)的農(nóng)村勞動(dòng)力離開農(nóng)村，離開土地少的地方農(nóng)戶主要靠承包地來生活，他們不會(huì)把土地流轉(zhuǎn)出去。土地流轉(zhuǎn)只是為選擇其用途、選擇利用者提供了一個(gè)寬松的政策環(huán)境，最終是否能得到合理的利用產(chǎn)生效益，要看結(jié)果。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有利于中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，但是，絕不能違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律，為流轉(zhuǎn)土地而強(qiáng)迫土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這樣不但不會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)上的繁榮，而且會(huì)制造新的矛盾，危害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

土地流轉(zhuǎn)問題必然涉及農(nóng)村勞動(dòng)力的合理配置問題。目前我國農(nóng)村的勞動(dòng)力的配置實(shí)際上是農(nóng)民自己選擇的一種結(jié)果。部分青壯年進(jìn)城務(wù)工，留在農(nóng)村的老年人和婦女，只能耕種自己家庭的承包地，無力進(jìn)行深層次的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。因此，農(nóng)村勞動(dòng)力的配置，還需要一大部分有文化、懂市場、會(huì)經(jīng)營的人才。這些人才一部分在專業(yè)大戶中產(chǎn)生，一部分從返鄉(xiāng)的農(nóng)民工中產(chǎn)生。許多地方有這些能人帶頭組織了農(nóng)民自己的專業(yè)合作社，使整個(gè)生產(chǎn)力水平得到進(jìn)一步提高，生產(chǎn)成本降低。另外，國家要面對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供必需的技術(shù)、金融和產(chǎn)業(yè)政策上的扶持。對(duì)城市戶口的人到農(nóng)村去承包荒山、荒地，從事一些造林和農(nóng)業(yè)開發(fā)工作，在不影響農(nóng)民的基本權(quán)利和農(nóng)民的生活環(huán)境的情況下，是可以適當(dāng)考慮的。為進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要，作為生產(chǎn)力要素的土地逐漸流轉(zhuǎn)，形成土地資源的規(guī)?；?jīng)營，而生產(chǎn)力最活躍要素的勞動(dòng)力，在我國城鎮(zhèn)化速度加快，工業(yè)化日趨完成的巨大變革時(shí)期，其在全社會(huì)范圍內(nèi)的進(jìn)一步優(yōu)化配置，可以預(yù)想農(nóng)業(yè)新一輪的大發(fā)展即將來臨。

關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程

國家對(duì)“三農(nóng)”問題的高度重視，農(nóng)村新一輪改革的趨勢，都對(duì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程提出了新的要求。在加快城鎮(zhèn)化的過程中，關(guān)鍵在于改革城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)民和城市居民一樣享有同等的權(quán)利，擁有同等的機(jī)會(huì)。只要承包土地的使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來，農(nóng)村土地承包制的局限性就可以大大減少，城鎮(zhèn)化的速度也可以加快。隨著城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大，二元戶籍制度就可以逐漸轉(zhuǎn)向一元戶籍制度，這樣，城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在這一過程中，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的收入也將明顯地增加，因?yàn)樗麄兂藙趧?dòng)收入之外，還能得到“財(cái)產(chǎn)性收入”，如租金收入、“土地銀行”支付的利息收入、土地權(quán)入股后的紅利收入等。不過，要打破城鄉(xiāng)二元體制，還要從土地和戶籍制度入手，解決農(nóng)民的國民待遇問題，讓農(nóng)民土地成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革時(shí)，怎樣處置進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的宅基地？可以考慮宅基地的置換和抵押。所謂置換，就是進(jìn)城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，并得到一套居住面積大體相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)公寓住房。在有的縣市，地方政府如果財(cái)力許可，還可以再給這些農(nóng)民以城市最低保障待遇。這樣，農(nóng)民及其家屬就可以安心地遷入城鎮(zhèn)工作和生活了。

所謂抵押，就是組建“土地銀行”之類的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，或容許條件較好的農(nóng)村信用社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行兼營農(nóng)民承包地和宅基地的抵押業(yè)務(wù)，以避免私人之間發(fā)生糾紛或出現(xiàn)變相的高利貸行為、私人土地兼并行為。對(duì)準(zhǔn)備進(jìn)城的農(nóng)民來說，如果他們能把承包的土地或宅基地抵押出去而得到一些資金，可以用于在城鎮(zhèn)中購買或租到房屋，也可以用于在城鎮(zhèn)中作為經(jīng)營店鋪或手工作坊的資本，然后陸續(xù)償還貸款。農(nóng)民如果遷居城鎮(zhèn)，并放棄了承包地、宅基地之后，低收入家庭都應(yīng)享受城市最低生活保障。

要推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還應(yīng)清除普遍存在的地方利益保護(hù)主義和歧視農(nóng)民工的思想，建立真正有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度規(guī)則。

其一，改變城市本位主義，要從公民權(quán)利平等的角度審視有關(guān)農(nóng)民工的基本制度。修正現(xiàn)今的戶籍登記和管理制度，讓那些愿意成為城市居民的進(jìn)城務(wù)工人員能改變“農(nóng)民工”這一社會(huì)身份，成為具有城市戶口的“民工”，而享有政府為城市居民提供的全部公共服務(wù)。

其二，消除地方保護(hù)主義，保障農(nóng)民子弟享受國民教育的權(quán)利，要保障農(nóng)民工提請(qǐng)勞動(dòng)爭議處理的權(quán)利，要清除限制農(nóng)民工就業(yè)的歧視政策、各地建立農(nóng)民工工資支付保障制度和保障農(nóng)民工的休息休假權(quán)、勞動(dòng)安全保護(hù)權(quán)、接受職業(yè)技能培訓(xùn)權(quán)等。

其三，要培育農(nóng)民工維護(hù)自身權(quán)益的能力。要開放社會(huì)組織，讓農(nóng)民工有自己的利益組織和代表，這樣可以一定程度上制約處于強(qiáng)勢的資本所有者和公共權(quán)力掌握者對(duì)農(nóng)民工的侵權(quán)行為，使社會(huì)處于相對(duì)均衡，以消除對(duì)農(nóng)民工的歧視和不公。

結(jié)語

中國改革的成功之處，不僅在于其帶來了迅猛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且在于這個(gè)改革惠及了大眾。中國早期農(nóng)村改革的成功，來自自下而上的改革實(shí)踐，也在很大程度上得益于中央和地方領(lǐng)導(dǎo)尊重實(shí)踐、敢于改革，把老百姓的利益看得高于意識(shí)形態(tài)原則。但是，在一段時(shí)期內(nèi)國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村支出過少，忽視農(nóng)村醫(yī)療教育等公共服務(wù)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)各級(jí)政府缺乏監(jiān)督約束等等，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)村居民就醫(yī)難、上學(xué)難和因醫(yī)療教育負(fù)擔(dān)過重致貧的現(xiàn)象大量發(fā)生。2004年以來，中央陸續(xù)推出了一系列惠農(nóng)政策，情況稍有改善，但是，農(nóng)村政策仍需不斷完善。

我國農(nóng)村新一輪改革，在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上不便明確于某一時(shí)刻，但改革的社會(huì)需求已經(jīng)越來越清楚地?cái)[在了我們面前?！稗r(nóng)民工”大量成為城市常駐人口，城鎮(zhèn)化進(jìn)度勢必大大加快。作為生產(chǎn)資料要素——土地，必然經(jīng)過形式不同的流轉(zhuǎn)而集中到種養(yǎng)殖大戶手里，一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)無法適應(yīng)，而由各種農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行著集約化和規(guī)?；慕?jīng)營；農(nóng)民的生活正在發(fā)生重大變化，他們居住在逐漸富饒的社會(huì)主義新農(nóng)村，真正過上了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的幸福生活。