對(duì)中國行政文化現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)與思考

甄敬霞

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧市 835000）

行政文化作為社會(huì)化集約化程度很高的精神文化類型，滲透于政府公務(wù)員的思想和行為之中，是行政人員內(nèi)在追求與能動(dòng)創(chuàng)造的靈魂，也是行政組織生存和發(fā)展的精神支柱。在當(dāng)前新一輪行政體制改革不斷深化的關(guān)鍵時(shí)期，倡導(dǎo)和建設(shè)現(xiàn)代公共行政文化對(duì)于激發(fā)政府公務(wù)員的積極進(jìn)取精神，加強(qiáng)廉政建設(shè)，推動(dòng)政府改革，提高行政效率，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政文化的特點(diǎn):

文化是一個(gè)民族在長期的社會(huì)發(fā)展過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和；行政文化是政府公務(wù)員在一定的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境中形成的關(guān)于公共行政活動(dòng)的行政意識(shí)觀、行政價(jià)值觀和行政心理傾向的總和，它具有自身的獨(dú)有的特點(diǎn)。

（一）行政文化具有強(qiáng)烈的政治性

行政文化與社會(huì)行政活動(dòng)有著直接的關(guān)系，它是政府在行政活動(dòng)中表現(xiàn)的一種獨(dú)特的文化形式，具有強(qiáng)烈的政治性，代表著一定階級(jí)、階層和社會(huì)集團(tuán)的觀點(diǎn)和意志。在本質(zhì)上它反映著國家和政府的價(jià)值追求，體現(xiàn)著社會(huì)利益包括政治利益的分配，體現(xiàn)著為公共利益服務(wù)，為公民服務(wù)的價(jià)值趨向。這種政治屬性，明顯地體現(xiàn)在具體的行政活動(dòng)中，如“忠于國家，擁護(hù)政府”無一例外地成為各國行政活動(dòng)的責(zé)任和義務(wù)，即使是標(biāo)榜政府對(duì)政黨政治采取中立態(tài)度的西方國家也是如此。

（二）堅(jiān)持以人為中心的管理理念

行政文化把重點(diǎn)放在“人”這個(gè)基點(diǎn)上，認(rèn)為行政人員在行政文化建設(shè)中起主導(dǎo)作用，是一種主體力量。在人財(cái)物等行政管理活動(dòng)的各種要素中，人處于管理的中心和主導(dǎo)地位。行政組織生存與發(fā)展的原動(dòng)力主要不在于外部強(qiáng)制、物質(zhì)金錢利益，而在于全體行政人員共同的目標(biāo)感、使命感、責(zé)任感、榮譽(yù)感。因此，行政文化重視人的思想、價(jià)值、人性的發(fā)揮，強(qiáng)調(diào)在行政管理中要貫徹尊重人、理解人、關(guān)心人、教育人的基本原則，要全面提高行政人員的整體素質(zhì)，開發(fā)人的潛力。同時(shí)還認(rèn)為促進(jìn)全體行政人員為實(shí)現(xiàn)自己的崇高理想和信念而拼搏，為實(shí)現(xiàn)其價(jià)值而積極奉獻(xiàn)，從而形成的強(qiáng)大凝聚力、向心力和創(chuàng)造力。

（三）對(duì)行政人員的行政活動(dòng)產(chǎn)生影響和制約作用

任何一種行政體系的結(jié)構(gòu)，運(yùn)轉(zhuǎn)程序，決策過程以及行政人員行為態(tài)度的控制都應(yīng)通過人們共同擁有的價(jià)值觀念進(jìn)行內(nèi)化控制，使人們按照共同的價(jià)值觀念、道德規(guī)范、行為準(zhǔn)則來監(jiān)督和調(diào)整自己的日常行為，使個(gè)體行為和群體行為相一致，齊心協(xié)力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，這就是行政文化，它使現(xiàn)代行政管理融入現(xiàn)代文化價(jià)值觀念和思想道德精神，使管理活動(dòng)與人的內(nèi)在思想，行為作風(fēng)，心靈活動(dòng)相關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)科學(xué)與人性的結(jié)合，從而把行政活動(dòng)中的政治因素，經(jīng)濟(jì)因素結(jié)合起來，把行政人員的政治信念，精神需求同利益驅(qū)動(dòng)、物質(zhì)需求有機(jī)結(jié)合起來，把單純的行政管理與行政人員的素質(zhì)全面提高結(jié)合起來。因而它在很大程度上，全方位，全過程地影響和制約著行政人員的行政活動(dòng)。良好的行政文化可以對(duì)行政人員發(fā)揮導(dǎo)向、凝聚、激勵(lì)和約束等作用，從而促使行政人員齊心協(xié)力為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而努力奮斗。

（四）行政文化具有積極的自覺性

行政文化強(qiáng)調(diào)培育每個(gè)行政人員的主人翁責(zé)任感和民主參與意識(shí)。強(qiáng)調(diào)除了必須的組織、制度規(guī)章等手段對(duì)人實(shí)行硬性的管理以外，更為主要的是采取啟發(fā)、誘導(dǎo)、對(duì)話與典型示范等方法對(duì)人進(jìn)行軟性的管理，充分調(diào)動(dòng)行政人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高他們的自律意識(shí)和自我控制、自我約束的能力。強(qiáng)調(diào)只有培養(yǎng)出具有遠(yuǎn)大理想、正確價(jià)值觀念和優(yōu)秀道德行為規(guī)范的行政人員，才能提高行政效率，取得理想的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。因此，行政文化的形成，傳承和變革不能完全由行政管理機(jī)構(gòu)下指示，發(fā)命令硬性進(jìn)行，只能是管理者和被管理者心理互動(dòng)的過程。在這些過程中管理者同被管理者是平等的，管理只能通過大家溝通思想，交流感情，共體，共驗(yàn)，共感，共識(shí)等自愿過程來實(shí)現(xiàn)，具有很強(qiáng)的非強(qiáng)制性?，F(xiàn)代行政文化，總結(jié)了行政管理實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，繼承了管理科學(xué)史上各派管理學(xué)說的優(yōu)秀成果，實(shí)現(xiàn)了管理思想史上一場新的革命，推進(jìn)行政管理理論上升為更高層次，成為一種嶄新的行政管理理論。因此，實(shí)現(xiàn)行政文化的現(xiàn)代化就成為了客觀必然。

二、實(shí)現(xiàn)行政文化現(xiàn)代化是社會(huì)發(fā)展的客觀要求

（一）社會(huì)環(huán)境的變化是行政文化現(xiàn)代化的外在條件

行政文化作為行政管理的深層結(jié)構(gòu)，必然和周圍的經(jīng)濟(jì)、政治、文化存在著一種功能上的依賴關(guān)系，它的變革和發(fā)展也就必然受到社會(huì)環(huán)境各方面的影響。社會(huì)環(huán)境的變化不斷地對(duì)行政施加壓力，推動(dòng)著行政文化的現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了變化

行政文化作為政治上層建筑的一個(gè)重要組成部分，必然受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)制度的制約。當(dāng)前我國正從初步建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)向完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡。經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變必然會(huì)給行政文化帶來根本性的沖擊。市場經(jīng)濟(jì)是“法治”經(jīng)濟(jì)，也是“效能”經(jīng)濟(jì)。它一方面要求政府要依照法治的原則和精神對(duì)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)范化和制度化調(diào)控，行政主體要把法治約束作為自身行為的基本準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)法的重要性，依法行政，依法監(jiān)督。另一方面要求所有的社會(huì)活動(dòng)都必須遵循效率原則，要精簡結(jié)構(gòu)、裁減冗員、注重效率、增強(qiáng)服務(wù)。另外，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)事物的復(fù)雜化必然要求政府有主動(dòng)的作為，勇于進(jìn)取、敢于開拓，承擔(dān)市場承擔(dān)不了的事務(wù)，這就為法治型、效能型、進(jìn)取型行政文化的建立提供了環(huán)境支持。

2.社會(huì)政治環(huán)境發(fā)生了變化

行政文化是政治上層建筑的深層內(nèi)核，它的變革最直接的受到政治環(huán)境的影響和制約。我國政治體制改革和行政體制改革的過程就是行政文化不斷變革的過程。改革開放以來，我國行政文化由集權(quán)原則向參與原則轉(zhuǎn)化，大眾和行政主體內(nèi)部的政治資源被挖掘出來，不僅一般行政人員能夠參與領(lǐng)導(dǎo)決策活動(dòng)，而且行政客體對(duì)主體的行為內(nèi)容及方式也會(huì)積極施加自己的影響。黨明確指出：發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。這就充分顯示了民主政治在政治體制改革中的核心地位。此外，市場化進(jìn)程的推進(jìn)要求科學(xué)合理地界定政府職能的范圍，政府萬能的文化觀念日益受到否定，減政放權(quán)、政企分開、轉(zhuǎn)換職能的呼聲越來越高。這些政治環(huán)境的變革都給新型的符合現(xiàn)代化建設(shè)需要的參與型、分化型行政文化提供了生存的土壤。

3.社會(huì)文化環(huán)境發(fā)生了變化

行政文化具有一般文化的特征，它必須依附于一般文化，并隨著一般文化的變化而改變。文化比起政治，經(jīng)濟(jì)等更富有普遍性，繼承性和延續(xù)性，更容易滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，發(fā)揮廣泛的作用。改革開放以來，當(dāng)今世界最流行的價(jià)值觀和文化時(shí)尚傳入國門，開放的價(jià)值觀念和文化理念日趨成熟，促進(jìn)著行政文化開放性的增長；另一方面，人們的自主觀念，權(quán)利意識(shí)，責(zé)任意識(shí)和獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，神圣的權(quán)威和萬能的政府形象在大眾心目中日益變得世俗化，人們逐漸擺脫了崇拜迷信、崇拜個(gè)人權(quán)威的思想，使廣大公民和公務(wù)員的文化心態(tài)逐漸由臣民心態(tài)向以獨(dú)立人格為基礎(chǔ)的公民心態(tài)轉(zhuǎn)變。這些都促進(jìn)著行政文化開放性、自主性、獨(dú)立性的增長。

（二）行政管理自身的發(fā)展是行政文化現(xiàn)代化的內(nèi)在動(dòng)力

現(xiàn)代行政管理需要現(xiàn)代行政文化與之相適應(yīng)，而文化的超穩(wěn)定性作用決定了行政文化現(xiàn)代化進(jìn)程不可能和行政體制改革同步進(jìn)行。

1.行政目標(biāo)的變化

行政系統(tǒng)在不同的歷史時(shí)期會(huì)有不同的行政目標(biāo)，什么樣的行政文化占主導(dǎo)地位與行政目標(biāo)直接相關(guān)。如果政府出于對(duì)社會(huì)資源和人的控制的需要，以秩序?yàn)楹诵牡脑?，那么不論在理論上怎么?chuàng)新，行政目標(biāo)都免不了走向集權(quán)，相反，以開放搞活、社會(huì)發(fā)展和政治民主為導(dǎo)向的行政就為開放型、服務(wù)型、民主型行政文化發(fā)展指明了方向。科學(xué)發(fā)展觀的學(xué)習(xí)與實(shí)踐，使干部考核指標(biāo)發(fā)生了很大的變化，不再以GDP論功績，而是增加了人居環(huán)境、自然環(huán)境、社會(huì)發(fā)展方面的內(nèi)容。政府考核也將把環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長、引進(jìn)外資等置于同等優(yōu)先的位置，這就避免了過去把“發(fā)展是硬道理”錯(cuò)誤理解成為“GDP增長是硬道理”，從而忽視生態(tài)平衡，環(huán)境保護(hù)，社會(huì)整體協(xié)調(diào)，使人、社會(huì)、環(huán)境不能協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)象，這就為行政文化的健康發(fā)展確定了目標(biāo)。

2.行政內(nèi)容的變化

改革開放以來，隨著市場化進(jìn)程的推進(jìn)，微觀市場主體在市場機(jī)制的引導(dǎo)下把追求自身利益的最大化作為最高目標(biāo)，要求重新界定行政范圍與行政內(nèi)容，重新規(guī)范政府職能，加強(qiáng)政府的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)的能力，充實(shí)擴(kuò)大和增加新的服務(wù)項(xiàng)目，改善服務(wù)手段，提高服務(wù)質(zhì)量和效果。政府不再直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其主要作用是維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)公正，保證公平競爭和市場正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這一切都為服務(wù)型行政文化提供動(dòng)力支持。

3.行政制度的變化

行政制度是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范行政主體行為的規(guī)程和準(zhǔn)則，它由一系列原則構(gòu)成。經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和行政體制改革的推進(jìn)使行政原則不斷由計(jì)劃原則向市場原則，由全面集權(quán)向集權(quán)適當(dāng)結(jié)合，由“政治掛帥”向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)變，確立了有限政府、依法行政的觀念，采取了簡政放權(quán)、政企分開、調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換職能等措施，規(guī)范了政府行為，使之從經(jīng)濟(jì)政府轉(zhuǎn)向秩序政府，從全能政府轉(zhuǎn)向有限政府，這些必然推動(dòng)行政文化向分化型方向變動(dòng)。

4.行政人員素質(zhì)的變化

公務(wù)員制度的推行為政府輸入了大量的知識(shí)型、專業(yè)型的人才，他們的知識(shí)文化水平和思想覺悟的普遍提高，使當(dāng)代中國公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和團(tuán)隊(duì)精神不斷地發(fā)生變化，政府工作效率不斷提高，工作能力不斷增強(qiáng)，這必然會(huì)引起行政文化發(fā)生變化。特別是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)對(duì)公務(wù)員的要求從過去的專業(yè)對(duì)口轉(zhuǎn)向更深層的注重人的能力，素質(zhì)和覺悟等方面。不僅要求行政人員具有扎實(shí)而寬廣的基礎(chǔ)知識(shí)，學(xué)有專長，干有專業(yè)，用有專識(shí)，具有先進(jìn)而現(xiàn)代化的專業(yè)知識(shí)，大跨度復(fù)合型的交叉知識(shí)，而且需要具有較高的智力和較強(qiáng)的能力，即能應(yīng)用所學(xué)知識(shí)實(shí)際分析和解決問題的知識(shí)活化能力；還應(yīng)具有較好的表達(dá)、動(dòng)手以及較高的思想覺悟和良好的道德品質(zhì)。這些都將極大的推動(dòng)行政文化向?qū)I(yè)型方向變革。

5.行政心理的變化

公務(wù)員的士氣、動(dòng)機(jī)、情緒和態(tài)度等行政心理對(duì)行政文化變革起著重要作用。 當(dāng)代行政心理與原有行政文化之間的沖突極大地推動(dòng)著行政文化變革，主要表現(xiàn)在，首先公務(wù)員希望從事能促進(jìn)個(gè)人成長的挑戰(zhàn)性工作，但原有行政文化仍然傾向于認(rèn)為行政工作只不過是上傳下達(dá)，例行公事，這嚴(yán)重限制了公務(wù)員的成長和發(fā)展；其次公務(wù)員希望采用公平競爭，平等相待的管理方式，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，但現(xiàn)有的管理方式仍然具有等級(jí)森嚴(yán)和命令控制的特點(diǎn)；再次公務(wù)員工作積極性的發(fā)揮，逐漸以工作本身的吸引力，責(zé)任感和人格尊嚴(yán)為其內(nèi)部動(dòng)力，但現(xiàn)在仍然靠制度、外部力量來調(diào)動(dòng)，這些矛盾也將推動(dòng)行政文化向自主型的方向變革。

6.行政方法和手段的變化

一方面，科學(xué)管理方法對(duì)經(jīng)驗(yàn)管理方法的替代，必然導(dǎo)致行政管理的變革，與之相適應(yīng)的行政文化的變革勢在必行了。另一方面，在技術(shù)方面，伴隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展與電子政府的啟動(dòng)，公共行政的模式發(fā)生了深刻的變化，在很大程度上推動(dòng)了行政文化的變革。政府與公眾之間的交流由以往的“單向性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p向性”，公民不再是單純的“受眾”角色，他們可以在互聯(lián)網(wǎng)上隨時(shí)得到想要的信息，參與政府部門的各種討論，表達(dá)自己的意見與要求，并可通過信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)行政過程與相關(guān)的行政人員實(shí)行有效的監(jiān)督。可以說，信息技術(shù)的發(fā)展及其在行政領(lǐng)域的應(yīng)用，為擴(kuò)大行政民主創(chuàng)造了良好的條件，對(duì)社會(huì)公眾獨(dú)立、自主、平等、參與等民主意識(shí)的啟發(fā)與培養(yǎng)也有著不可忽視的功能，就此意義而言，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)是建設(shè)開放型行政體制文化必要的物質(zhì)技術(shù)載體。它既拓寬了行政參與新渠道，提高了政治參與的實(shí)效性，又提高了行政參與的自由度和參與度，在很大程度上促進(jìn)了行政文化向參與型變革。

總之，行政文化是行政管理的靈魂。其存在和發(fā)展的狀況深深影響和制約著行政管理活動(dòng)和公務(wù)員的行為。從我國目前情況來看，行政文化現(xiàn)代化建設(shè)還處于形成時(shí)期，有很多不完善之處，但我們相信隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的不斷深入，我們的行政文化建設(shè)必將出現(xiàn)全新的局面，極大的推動(dòng)我國政府管理活動(dòng)及各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的宏偉目標(biāo)。

[1]蔡林慧.《行政文化的特質(zhì)和要素分析》.《理論探討》2003、4

[2]韓瑩瑩.張強(qiáng).《推動(dòng)行政文化變革的社會(huì)生態(tài)環(huán)境分析》.《行政論壇》.2001、1