推進(jìn)城鎮(zhèn)土地調(diào)查 踐行“雙保雙服務(wù)”
——浙江省城鎮(zhèn)土地調(diào)查紀(jì)實

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

推進(jìn)城鎮(zhèn)土地調(diào)查 踐行“雙保雙服務(wù)”
——浙江省城鎮(zhèn)土地調(diào)查紀(jì)實

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

一、創(chuàng)新思路，明確調(diào)查內(nèi)容

浙江省人多地少，正處于城市化快速發(fā)展階段，土地集約節(jié)約利用程度要求高，且老百姓維權(quán)意識較強(qiáng)。因此，我省在推進(jìn)城鎮(zhèn)土地調(diào)查的時候，按照《物權(quán)法》的要求，以貫徹落實十七屆三中全會精神、切實做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)資料整理、登記為著力點(diǎn)，借第二次土地調(diào)查的東風(fēng)，在全國第二次土地調(diào)查的確定調(diào)查范圍的基礎(chǔ)上，在《浙江省人民政府關(guān)于開展第二次全省土地調(diào)查的通知》中明確將城鎮(zhèn)土地調(diào)查的范圍擴(kuò)展為城鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦和主要農(nóng)村居民點(diǎn)。并要求各地在開展專項調(diào)查的同時，必須要與成果的深度分析相結(jié)合。按照統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，開展城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)建設(shè)，通過應(yīng)用數(shù)據(jù)庫和成果數(shù)據(jù)的深入挖掘，充分地發(fā)揮地籍管理的產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢、數(shù)據(jù)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，為政府管理和決策提供便利的土地信息服務(wù)。

二、統(tǒng)一要求，規(guī)范調(diào)查成果

一是統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范。為進(jìn)一步規(guī)范全省城鎮(zhèn)土地調(diào)查工作，確保成果質(zhì)量，依據(jù)國土資源部對城鎮(zhèn)土地調(diào)查的要求以及有關(guān)技術(shù)規(guī)定，省廳及時組織有關(guān)專家和技術(shù)人員編制了《浙江省數(shù)字地籍調(diào)查技術(shù)規(guī)范》、《浙江省地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫規(guī)范》，制定了我省城鎮(zhèn)土地調(diào)查的技術(shù)路線和技術(shù)流程，統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，這些對于規(guī)范我省城鎮(zhèn)土地調(diào)查工作、確保調(diào)查權(quán)屬清晰、地類正確、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確發(fā)揮了重要的作用。

二是利用高新技術(shù)。本次調(diào)查遵照國家法律法規(guī)規(guī)定，制定了全面應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)開展城鎮(zhèn)土地調(diào)查的技術(shù)路線，即利用數(shù)字地面測量、區(qū)域GPS連續(xù)運(yùn)行參考站、3 S（R S航空航天遙感、G I S地理信息系統(tǒng)，GPS全球定位系統(tǒng)）等技術(shù)，對我省城鄉(xiāng)各級居民點(diǎn)內(nèi)部所有地塊的位置、權(quán)屬、面積、利用類型和質(zhì)量等情況，以及相關(guān)的地形要素，進(jìn)行核查、調(diào)查和測繪，并建立數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)各級居民點(diǎn)內(nèi)土地的注冊登記、核發(fā)證書以及科學(xué)合理利用提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。

三是全程檢測成果。為確保成果質(zhì)量，我省在編制規(guī)范的同時，就同步啟動了檢測軟件的編制。通過利用數(shù)據(jù)庫檢測軟件，對提交的矢量數(shù)據(jù)實施剖分、共線、并線、拓?fù)浜蛨D屬一致等邏輯性編輯全程檢查，確保數(shù)據(jù)庫規(guī)范、正確。

三、分類指導(dǎo)，明確調(diào)查重點(diǎn)

一是強(qiáng)化權(quán)屬核查。我省在認(rèn)真執(zhí)行《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》的基礎(chǔ)上，結(jié)合我省土地登記發(fā)證率已達(dá)90%的實際情況，提出了對已登記發(fā)證宗地進(jìn)行權(quán)屬核查、對申請登記發(fā)證的宗地進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查、對未申請登記發(fā)證的進(jìn)行地類調(diào)查的三類權(quán)屬調(diào)查思路。調(diào)查的重點(diǎn)是對已登記發(fā)證宗地資料進(jìn)行全面的梳理，對登記信息進(jìn)行全面的核查，達(dá)到把調(diào)查區(qū)范圍內(nèi)的宗地情況查清、產(chǎn)權(quán)關(guān)系查明、土地登記信息查準(zhǔn)的目標(biāo)。

二是強(qiáng)化地類調(diào)查。按照城鎮(zhèn)土地調(diào)查、土地專項調(diào)查、《城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)匯總》等對城鎮(zhèn)土地地類調(diào)查的要求，提出在調(diào)查區(qū)域內(nèi)按《土地利用現(xiàn)狀分類》（G B/T 21010-2007）全面開展地類調(diào)查，地類調(diào)查要實現(xiàn)調(diào)查區(qū)域內(nèi)滿鋪，并實現(xiàn)剖分。在此基礎(chǔ)上，各地結(jié)合自身特點(diǎn)，對土地利用狀況進(jìn)行深入挖掘分析，為土地集約節(jié)約利用提供基礎(chǔ)和依據(jù)。

三是強(qiáng)化系統(tǒng)建設(shè)。為確保地籍調(diào)查成果的應(yīng)用和共享，我省在啟動城鎮(zhèn)土地調(diào)查之初就明確要求，必須建立地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，并強(qiáng)調(diào)要“三結(jié)合”，即地籍測繪與權(quán)屬核查相結(jié)合、地籍調(diào)查數(shù)據(jù)建庫和建立地籍管理信息系統(tǒng)相結(jié)合、地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)與建立地籍?dāng)?shù)據(jù)動態(tài)更新機(jī)制相結(jié)合。通過“三結(jié)合”，實現(xiàn)利用現(xiàn)代信息技術(shù)對成果實施有效管理和動態(tài)更新，確保地籍調(diào)查成果的質(zhì)量和成果現(xiàn)勢性，提高成果利用效率。

四、建章立制，確保成果質(zhì)量

土地調(diào)查是土地登記的法定程序，是土地登記的基礎(chǔ)，其成果資料經(jīng)土地登記后，具有法律效力，為確保調(diào)查成果質(zhì)量，我們建立了四項制度。

一是資質(zhì)許可制度。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)要求，我省規(guī)定數(shù)字地籍調(diào)查可委托專業(yè)測繪單位承擔(dān)，調(diào)查面積在10平方公里以上的，要求承擔(dān)其中測量任務(wù)的專業(yè)測繪單位具有甲級地籍測繪專業(yè)測繪資質(zhì)，若采用常規(guī)或低空數(shù)碼航攝影像制作調(diào)查底圖，還要求承擔(dān)單位同時具有甲級攝影測量與遙感測繪專業(yè)測繪資質(zhì)；調(diào)查面積小于10平方公里的，其測量任務(wù)要求具有乙級以上地籍測繪專業(yè)測繪資質(zhì)的單位承擔(dān)。

二是項目招投標(biāo)制度。我省嚴(yán)格按照省廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理的意見》（浙土資發(fā)〔2006〕54號）規(guī)定，委托專業(yè)測繪單位承擔(dān)數(shù)字地籍調(diào)查的，一般采用邀請招標(biāo)或公開招標(biāo)的方式確定項目承擔(dān)單位，確保調(diào)查隊伍技術(shù)力量雄厚、調(diào)查經(jīng)驗豐富、質(zhì)量管理過硬。

三是方案評審制度。省廳要求，所有縣(市、區(qū))應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定城鎮(zhèn)土地調(diào)查技術(shù)方案，明確項目內(nèi)容和技術(shù)要求，提出切實可行的質(zhì)量保障措施。按照省、市、縣分級負(fù)責(zé)的原則，各城市、建制鎮(zhèn)、村莊的數(shù)字地籍調(diào)查技術(shù)方案分別由省、市、縣國土資源部門組織進(jìn)行審查論證，并按照審查論證意見組織實施。在方案實施過程中，省廳及市局適時進(jìn)行技術(shù)檢查和質(zhì)量監(jiān)督，確保調(diào)查內(nèi)容明確、路線正確、結(jié)果準(zhǔn)確。

四是檢查驗收制度?？紤]到城鎮(zhèn)土地調(diào)查政策性、專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，涉及到調(diào)查、測繪、信息、土地、法律等諸多領(lǐng)域，針對這種情況，建立數(shù)字地籍調(diào)查成果的質(zhì)檢、預(yù)檢和驗收制度，分類加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督和檢查，強(qiáng)化專業(yè)檢查職責(zé)。數(shù)字地籍調(diào)查中的控制測量成果以及界址點(diǎn)和地物點(diǎn)等測量成果的數(shù)學(xué)精度，要委托具有測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗資質(zhì)的單位質(zhì)檢。質(zhì)檢合格后，由省或市國土資源部門對權(quán)屬調(diào)查、地類調(diào)查、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等成果進(jìn)行預(yù)檢，預(yù)檢合格后在由省或市國土資源部門對整個數(shù)字地籍調(diào)查成果進(jìn)行驗收。

五、深化應(yīng)用，服務(wù)“雙保雙服務(wù)”

一是優(yōu)化土地抵押登記，為企業(yè)融資提供支持。為應(yīng)對國際金融危機(jī)，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，維護(hù)金融安全，更好地圍繞大局、服務(wù)中心，積極協(xié)助企業(yè)共度難關(guān)，為企業(yè)土地抵押融資做好各項服務(wù)工作。一方面，加快企業(yè)土地登記發(fā)證，明確土地產(chǎn)權(quán)，為企業(yè)融資奠定基礎(chǔ)；另一方面，簡化手續(xù)、提高效率、降低成本，保證企業(yè)及時融資、保障金融安全。經(jīng)初步統(tǒng)計，全省2009年度辦理抵押133244宗，抵押金額達(dá)6063億元。

二是開展宅基地登記發(fā)證，為農(nóng)村土地整治奠定基礎(chǔ)。認(rèn)真貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，結(jié)合村莊數(shù)字地籍調(diào)查，通過清查，將宅基地權(quán)屬狀況梳理清晰，加快農(nóng)村宅基地登記頒證步伐，切實保障農(nóng)民土地權(quán)益，并為下一步宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地整治、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供重要基礎(chǔ)和保障。

三是深化成果應(yīng)用，為企業(yè)群眾辦實事。我省在城鎮(zhèn)土地調(diào)查過程中，按照“邊調(diào)查、邊更新、邊應(yīng)用”的要求，在部分地區(qū)嘗試城鎮(zhèn)數(shù)字地籍調(diào)查成果通過省廳驗收后，推出提供免費(fèi)制作宗地圖服務(wù)，實實在在地為企業(yè)和群眾節(jié)省成本，使二次土地調(diào)查成果取之于民、用之于民，充分發(fā)揮了其顯著的經(jīng)濟(jì)社會效益。例如，杭州市按每年1500宗中80%項目提供免費(fèi)制作宗地圖、每宗測繪費(fèi)5000元計算，每年可為企事業(yè)單位和群眾節(jié)省測繪費(fèi)用600萬元。

四是進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支持。我省在開展城鎮(zhèn)土地調(diào)查的時候，在完成工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融商業(yè)服務(wù)、開發(fā)園區(qū)、房地產(chǎn)等專項用地面積調(diào)查的同時，結(jié)合各地實際，有針對性地對數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘分析。如杭州市國土資源局上城區(qū)分局在進(jìn)行工業(yè)用地調(diào)查的基礎(chǔ)上，對工業(yè)用地固定資產(chǎn)實際投資額、單位土地面積投資強(qiáng)度、工業(yè)總產(chǎn)值、單位土地面積企業(yè)產(chǎn)出強(qiáng)度等進(jìn)行綜合比較分析，結(jié)合上城區(qū)打造“具有國際水準(zhǔn)的高品質(zhì)中心城區(qū)”的布局定位，提出加快企業(yè)“退二進(jìn)三”工作，完成工業(yè)用地的功能置換，對城市有機(jī)更新未涉及到的工業(yè)用地，先行引領(lǐng)企業(yè)臨時改變用途，提前釋放工業(yè)土地，提高土地產(chǎn)出率和節(jié)約集約利用率的建議。

六、動態(tài)更新，確保數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性

一是建立數(shù)據(jù)庫動態(tài)更新機(jī)制。這次城鎮(zhèn)土地調(diào)查，全省大約要投入9-10個億，如果這個數(shù)據(jù)不能很好地管理和利用，并進(jìn)行日常更新，大概過3-5年后，由于浙江經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，交易的頻繁，這些成果就失去了應(yīng)有的利用價值，造成巨大的人、財、物的浪費(fèi)，因此，我省提出在建立地籍?dāng)?shù)據(jù)庫和地籍管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，必須建立數(shù)據(jù)庫的動態(tài)更新機(jī)制。

二是規(guī)范數(shù)據(jù)庫更新模式。按照《物權(quán)法》和《土地登記辦法》的要求，當(dāng)事人申請登記應(yīng)根據(jù)不同登記事項提供權(quán)屬證明和地籍調(diào)查表、宗地圖、宗地界址坐標(biāo)及面積等必要材料。為確保數(shù)據(jù)庫的動態(tài)更新，需在申請下載相關(guān)材料基礎(chǔ)上，按照申請受理、數(shù)據(jù)檢查和預(yù)入庫、權(quán)屬審核、注冊登記、核發(fā)證書的程序進(jìn)行土地登記發(fā)證，注冊登記后應(yīng)及時將地籍調(diào)查內(nèi)容由預(yù)入庫狀態(tài)轉(zhuǎn)為正式入庫狀態(tài)，以確保地籍?dāng)?shù)據(jù)的一致性和現(xiàn)勢性。

三是明確數(shù)據(jù)庫更新步驟。為確保數(shù)據(jù)庫動態(tài)更新，在改造地籍管理信息系統(tǒng)軟件的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一項目分配、項目管理、地籍調(diào)查、項目檢查、數(shù)據(jù)入庫、回溯查詢的通用數(shù)據(jù)庫更新步驟，確保實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫動態(tài)更新機(jī)制。