對(duì)寧波市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一性問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

寧波市國(guó)土資源局 王樂(lè)年 林合聚 謝建定

對(duì)寧波市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一性問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

寧波市國(guó)土資源局 王樂(lè)年 林合聚 謝建定

按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，征收土地的，應(yīng)按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。除特殊性的地上附著物補(bǔ)償外，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)占整個(gè)征地補(bǔ)償費(fèi)用的主要部分，也是征地區(qū)片綜合地價(jià)的主要內(nèi)涵。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是實(shí)施征地工作的一項(xiàng)重要組成部分，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，直接影響到被征地村集體和農(nóng)民的利益，以及與政府（或建設(shè)單位）的投資費(fèi)用，也直接影響到征地工作的順利實(shí)施和社會(huì)的穩(wěn)定問(wèn)題。這些年來(lái)，我市征地工作在各級(jí)政府的高度重視下，取得了顯著的成績(jī)，但由于土地管理制度存在的弊端，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行中存在不一性問(wèn)題的情況較為突出，為做好今后的征地工作，本文對(duì)本市的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一現(xiàn)狀、原因及研究解決辦法與措施進(jìn)行了一些思考。

一、征地補(bǔ)償政策制定情況

1、區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定情況

2009年初，我市各縣（市）、區(qū)制定了新的征地補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)，全市按十二個(gè)縣（市）、區(qū)的區(qū)域劃分，相應(yīng)調(diào)整了征地補(bǔ)償?shù)膮^(qū)片綜合價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，較之前標(biāo)準(zhǔn)有了提高，區(qū)間差異有了接近。但通過(guò)比較，各縣（市）、區(qū)間的區(qū)片價(jià)差異仍然較大（以部分為例）。第一，對(duì)各縣市區(qū)的區(qū)片綜合價(jià)進(jìn)行比較，最高的為市老三區(qū)96500元/畝，最低的為象山縣的五級(jí)區(qū)片30000元/畝。對(duì)各縣（市）、區(qū)相鄰區(qū)域的毗鄰區(qū)片級(jí)別村的綜合區(qū)片價(jià)進(jìn)行比較：高新區(qū)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與北侖區(qū)最多每畝相差44400元；余姚市與鄞州區(qū)最多每畝相差16500元；奉化市與鄞州區(qū)最多每畝相差13600元；寧?？h與象山縣最多每畝相差7000元。第二，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的縣（市）、區(qū)內(nèi)的區(qū)片綜合地價(jià)級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)差異情況比較：鄞州區(qū)全區(qū)432個(gè)村分為四個(gè)區(qū)片級(jí)別，一級(jí)區(qū)片每畝90000元，二級(jí)區(qū)片每畝75000元，三級(jí)區(qū)片每畝60000元，四級(jí)區(qū)片每畝55000元。第三，對(duì)同一個(gè)鎮(zhèn)內(nèi)村進(jìn)行比較。奉化市有7個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道，多數(shù)村因區(qū)片級(jí)別以行政村或道路為劃分，同一個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）街道內(nèi)涉及到二至三個(gè)區(qū)片級(jí)別的情況較多。第四，同一個(gè)村比較，象山縣因區(qū)片劃分以道路河流為界、涉及插花地多以及拼村等原因同一個(gè)村出現(xiàn)二到三個(gè)區(qū)片的情況。

2、安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)放情況

安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和規(guī)范，關(guān)系到村與村之間政策的平衡性，也關(guān)系到征地工作的順利實(shí)施。從全市調(diào)查情況來(lái)看，全市各縣（市）、區(qū)的被征地村在發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)上，也存在著標(biāo)準(zhǔn)差異性較大的情況。表現(xiàn)在：第一、對(duì)各縣（市）、區(qū)新制定的區(qū)片價(jià)政策進(jìn)行分析。對(duì)于征收耕地的，寧波市老三區(qū)的新區(qū)片價(jià)政策中規(guī)定，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為年產(chǎn)值與倍數(shù)之積即52900元/畝，而本市江北區(qū)為年產(chǎn)值的6倍計(jì)算，約15600—24000元/畝，北侖區(qū)為22080元/人（再根據(jù)每個(gè)村的人均耕比情況確定每畝的安置助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）。從各實(shí)際操作情況分析，如余姚市、慈溪市、奉化市、鄞州區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、江北區(qū)等部分村，按規(guī)定政策標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放安置助費(fèi)，而部分鎮(zhèn)村將土地補(bǔ)償費(fèi)的部分發(fā)放給安置對(duì)象，余留少量的土地補(bǔ)償；部分的村將全部的土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給安置對(duì)象。第二、同一個(gè)縣（市）、區(qū)內(nèi)進(jìn)行比較。統(tǒng)一安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的有北侖和大榭一律按人均2.208萬(wàn)元/人，東錢湖旅游度假區(qū)均按區(qū)片綜合價(jià)格的40%予以發(fā)放，高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)大多數(shù)村基本上按1.7萬(wàn)元/人標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。其余的縣（市）區(qū)的安置補(bǔ)助發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道和村之間千差萬(wàn)別，有按規(guī)定進(jìn)行分配的，有將土地補(bǔ)償費(fèi)參于到戶的分配中去，有再?gòu)耐恋匮a(bǔ)償費(fèi)中提留后再分配給安置對(duì)象，也有還將全額的區(qū)片價(jià)費(fèi)補(bǔ)助給安置對(duì)象等的情況。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定情況

全市12個(gè)縣（市）、區(qū)中將地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)重新調(diào)整且制定較詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)的有江北區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、鄞州區(qū)、北侖區(qū)、慈溪市等，有的縣（市）、區(qū)雖有規(guī)定但較粗略，有的沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，而是由專業(yè)的評(píng)估單位進(jìn)行評(píng)估確定進(jìn)行補(bǔ)償。在調(diào)整的地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，存在補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)格、品種及計(jì)算單位不一致情況。如規(guī)定按花木生長(zhǎng)時(shí)間確定補(bǔ)償價(jià)格，有的規(guī)定按花木的品種名稱確定補(bǔ)償價(jià)格，如有的規(guī)定與多年生作物的種植季節(jié)相結(jié)合確定補(bǔ)償價(jià)格。如以早稻、晚稻的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，北侖區(qū)規(guī)定為每畝900-1380元，鄞州區(qū)每畝600-900元。又如花木中有關(guān)苗圃的補(bǔ)償規(guī)定，奉化市規(guī)定為2500元/畝，鄞州區(qū)規(guī)定為3000-5000元/畝，象山縣規(guī)定按實(shí)際評(píng)估價(jià)補(bǔ)償。又如柑橘的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，奉化市規(guī)定盛產(chǎn)期150-230元/株，象山縣則盛產(chǎn)期為100-200元/株，鄞州區(qū)每畝最高密度75株，生長(zhǎng)期1-2年的為15-55元/株。綜合我市各縣（市）、區(qū)青苗及地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定情況，具有補(bǔ)償項(xiàng)目?jī)?nèi)容不全、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的可比性差、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)差異大等問(wèn)題。

二、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各縣（市）、區(qū)基本能嚴(yán)格執(zhí)行，但實(shí)施中，由于統(tǒng)一征地實(shí)施的力度差異，存在著執(zhí)行政策標(biāo)準(zhǔn)上有差異。表現(xiàn)在：

1、高于政策標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。如有的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，由于征地涉及到多個(gè)縣（市）區(qū)，涉及到多個(gè)鎮(zhèn)、多個(gè)村，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低的村要求按最高區(qū)片價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，由于項(xiàng)目報(bào)批時(shí)間緊，只能按最高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，時(shí)間一長(zhǎng)，慢慢就形成了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不按政策規(guī)定執(zhí)行的情況。

2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外再補(bǔ)償。如有的區(qū)域在項(xiàng)目征地中，由于村里提出這樣那樣的要求，所以在規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi))和青苗與地上附著的補(bǔ)償外，還另行支付其他補(bǔ)償費(fèi)，這些補(bǔ)償費(fèi)用一般由建設(shè)單位轉(zhuǎn)政府后再撥付給街道到村。

三、造成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的主要原因

1、現(xiàn)行法律法規(guī)政策的缺陷導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算以村為單位，其計(jì)算的核心內(nèi)容是年產(chǎn)值倍數(shù)法。每個(gè)村的土地補(bǔ)償費(fèi)與該鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道的年產(chǎn)值相關(guān)，安置補(bǔ)助費(fèi)與該鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道的年產(chǎn)值和倍數(shù)以及人均耕地相關(guān)。因此年產(chǎn)值不同、人均耕地?cái)?shù)不同，均會(huì)造成一個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道內(nèi)的各村之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一。目前法律規(guī)定的年產(chǎn)值倍數(shù)法會(huì)產(chǎn)生征地補(bǔ)償價(jià)格各村不一的情況。如某個(gè)區(qū)雖然政策中有區(qū)片價(jià)的規(guī)定，但有時(shí)適用年產(chǎn)值法計(jì)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由此帶來(lái)的每個(gè)村因人均耕地?cái)?shù)不一性導(dǎo)致征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的普遍不一。為使征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡可能相對(duì)合理的統(tǒng)一，近年來(lái)國(guó)家實(shí)施了新的征地區(qū)片綜合地價(jià)政策。以我市為例，各縣（市）、區(qū)新出臺(tái)的區(qū)片綜合地價(jià)最多的為五級(jí)區(qū)片，一般為三級(jí)至四級(jí)。這些五級(jí)或者三級(jí)的區(qū)片級(jí)別，雖然經(jīng)過(guò)反復(fù)論證和討論，但至少存在的是區(qū)片與區(qū)片之間的級(jí)別差。由此看來(lái)，新的區(qū)片綜合地價(jià)政策雖然改變了原來(lái)年產(chǎn)值法中的每個(gè)村標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，但也存在著本縣（市）、區(qū)內(nèi)區(qū)片與區(qū)片，以及縣市區(qū)之間的村補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)差異的問(wèn)題。

2、征地項(xiàng)目跨村導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不一

有的建設(shè)項(xiàng)目，如道路項(xiàng)目、面積較大的工業(yè)項(xiàng)目、公建項(xiàng)目等，征地時(shí)會(huì)涉及多個(gè)村，而這些村剛好在不同的區(qū)片價(jià)格級(jí)別上，就會(huì)發(fā)生雖屬同一征地項(xiàng)目，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。此時(shí)，屬低區(qū)片價(jià)格級(jí)別的村會(huì)提出按高標(biāo)準(zhǔn)的村補(bǔ)償?shù)囊?。為了能確保征地協(xié)議的簽訂，在具體實(shí)施中，一般就會(huì)采用低向高靠的處理方法，適當(dāng)考慮增加補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

3、歷史遺留征地問(wèn)題導(dǎo)致了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不一

征地問(wèn)題不但與征地時(shí)段情況相關(guān)，還與歷史遺留征地問(wèn)題密切相關(guān)。相比現(xiàn)在征地量小價(jià)高的情況，以前征地量大價(jià)低。在這種情況下，現(xiàn)在征地時(shí)被征地村就會(huì)提出按現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)以前的征地進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)足過(guò)去征地量大價(jià)低而造成的損失。如果不予適當(dāng)補(bǔ)足，現(xiàn)在項(xiàng)目的征地就難以實(shí)施。但一旦要對(duì)過(guò)去的征地進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)差，不僅會(huì)涉及到如何補(bǔ)差、標(biāo)準(zhǔn)如何等問(wèn)題，還會(huì)帶來(lái)其他村和該村橫向比較等更大的不平衡問(wèn)題，也會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。

4、批而未征、征而未供土地導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不一

批而未征土地、征而未供是指征地方案已經(jīng)批準(zhǔn)，但尚未履行“兩公告一登記”的 撥 付征地補(bǔ)償款的情況，期間的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又進(jìn)行了調(diào)整和提高，由此產(chǎn)生了與調(diào)整后的新征地項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一問(wèn)題。為了順利實(shí)施原項(xiàng)目的順利公告或供地，一般在操作中，各縣（市）、區(qū)一般會(huì)有對(duì)原征地項(xiàng)目按新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)差，由此產(chǎn)生了執(zhí)行政策標(biāo)準(zhǔn)的不一性問(wèn)題。

5、補(bǔ)償項(xiàng)目?jī)?nèi)容的復(fù)雜性導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一

主要是針對(duì)于地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言的。一是地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定不一。按現(xiàn)行規(guī)定，地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各縣（市）、區(qū)自行制定，由于沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致同一補(bǔ)償項(xiàng)目?jī)?nèi)容的補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)各縣（市）、區(qū)間的差異較大。二是地上附著物和青苗補(bǔ)償項(xiàng)目確定不一。由于地上補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容品種繁多，各縣（市）、區(qū)難以詳盡規(guī)定，所以制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也難以涵蓋全部。

四、處理好征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一性問(wèn)題的對(duì)策與建議

如不能很好地執(zhí)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)導(dǎo)致各村互相攀比，使征地工作更加困難，久而久之造成社會(huì)矛盾的不斷積累。要妥善處理這些問(wèn)題，提出如下建議：

1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格補(bǔ)償政策執(zhí)行的嚴(yán)肅性和紀(jì)律性

各縣（市）、區(qū)政府應(yīng)加強(qiáng)征地補(bǔ)償政策執(zhí)行的嚴(yán)肅性和紀(jì)律性，加強(qiáng)對(duì)基層鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道政府的領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目實(shí)施等有關(guān)單位的監(jiān)管，不得隨便提高政策標(biāo)準(zhǔn)，確保征地項(xiàng)目之間、前后之間的平衡。政府及相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征地項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的跟蹤，嚴(yán)肅查處擅自提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的行為，對(duì)于情節(jié)特別嚴(yán)重的應(yīng)采取必要措施，進(jìn)一步維護(hù)征地補(bǔ)償政策的權(quán)威性。

2、突出政府主體地位，統(tǒng)一和規(guī)范征地行為

各縣（市）、區(qū)應(yīng)突出征地工作的主體地位，必須以政府為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)統(tǒng)一征地，更突出征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一。嚴(yán)格執(zhí)行征地程序，認(rèn)真履行批前的告知、聽(tīng)證、確認(rèn)和村民代表會(huì)議紀(jì)要等的程序，在批后應(yīng)嚴(yán)格履行“二公告一登記”制度，確保征地行為依法到位和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加透明、公開(kāi)。

3、開(kāi)展宣傳與考核，有效防范征地問(wèn)題的產(chǎn)生

各地政府應(yīng)對(duì)已制定的征地補(bǔ)償政策及時(shí)宣傳公布。要通過(guò)網(wǎng)上、報(bào)紙、電臺(tái)等多種辦法，公開(kāi)各地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況，由群眾進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要建立征地補(bǔ)償考核制度，建議政府建立對(duì)各縣（市）、區(qū)政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的檢查與監(jiān)督與考核制度?？h（市）、區(qū)政府應(yīng)對(duì)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道也建立類同的檢查與監(jiān)督、考核制度。對(duì)于發(fā)生不能規(guī)范執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題應(yīng)予以糾正。

4、逐步完善政策，加快消除征地遺留歷史問(wèn)題

對(duì)政策中不完善和不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)及時(shí)調(diào)整和完善，確保制定的政策具有合理性和較強(qiáng)的可操作性。在完善政策的同時(shí)，還應(yīng)消除和解決征地歷史遺留問(wèn)題。特別要解決預(yù)征土地問(wèn)題，通過(guò)對(duì)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整，安排土地年度計(jì)劃指標(biāo)和必要的資金用于解決征地歷史問(wèn)題，同時(shí)對(duì)于具有所報(bào)批條件的，應(yīng)及早完成用地報(bào)批的相關(guān)手續(xù)，逐個(gè)消除征地遺留問(wèn)題。