杭州大江東新城開發(fā)建設(shè)的思考*

□ 童章成

杭州大江東新城開發(fā)建設(shè)的思考*

□ 童章成

一年多來,大江東新城發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁:規(guī)劃體系基本建立;體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)突破;基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善;產(chǎn)業(yè)集聚效果明顯;轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快。與此同時(shí),體制機(jī)制、要素制約、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列問題需要進(jìn)一步破解。既要著眼現(xiàn)在、只爭(zhēng)朝夕、解決目前存在的問題,更要放眼未來、未雨綢繆,充分吸收和借鑒國內(nèi)外新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),確保大江東新城的科學(xué)發(fā)展。

杭州 大江東新城 困難 思考

去年以來,在浙江省委省政府的指導(dǎo)和支持下,杭州大江東新城的開發(fā)建設(shè)力度明顯加快。新城開發(fā)建設(shè)的總體思路和戰(zhàn)略重點(diǎn)日益清晰,體制機(jī)制在探索中穩(wěn)健創(chuàng)新,資源整合及環(huán)境優(yōu)化的效果開始顯現(xiàn),新城開發(fā)建設(shè)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭。作為全省高端產(chǎn)業(yè)密集區(qū)及綜合改革試驗(yàn)區(qū),大江東新城發(fā)展中也遇到了一系列矛盾和難題。

一、大江東新城一年來發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁

(一)規(guī)劃體系基本建立

按照“高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平”的要求,編制完成了大江東新城發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、概念性規(guī)劃核心區(qū)概念性規(guī)劃等重要規(guī)劃,并基本編制完成了四大區(qū)塊的分區(qū)概念性規(guī)劃和道路、電力、供排水等專項(xiàng)規(guī)劃。同時(shí),突出產(chǎn)業(yè)積聚要求,初步編制了大江東產(chǎn)業(yè)積聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2011—2020)、空港產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2009—2020)、機(jī)場(chǎng)路城市經(jīng)濟(jì)帶概念規(guī)劃等產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,以及空港保稅物流中心(B型)修建詳規(guī)、汽車產(chǎn)業(yè)基地、江東產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)區(qū)塊、臨江主中心設(shè)計(jì)、前進(jìn)工業(yè)園區(qū)城市綜合體設(shè)計(jì)等產(chǎn)業(yè)平臺(tái)規(guī)劃。

(二)體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)突破

按照“辦事不出園區(qū)、資金自求平衡”的要求,積極推進(jìn)大江東新城工作機(jī)制、管理模式和協(xié)調(diào)方式“三大創(chuàng)新”。初步建立了“四統(tǒng)四分”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。市委、市政府成立大江東新城開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室,建立每月一次的例會(huì)制度,對(duì)大江東及各新城實(shí)行同一規(guī)劃、同一協(xié)調(diào)、同一配套、同一政策,由個(gè)新城管委會(huì)進(jìn)行分別籌資、分別建設(shè)、分別管理、分別招商。建立了“撤鎮(zhèn)設(shè)街、一區(qū)一街(一區(qū)多街)”的行政體制。建立了“以城帶街、交叉任職”的委托管理模式。實(shí)施了機(jī)構(gòu)升格,根據(jù)省、市編委批復(fù),江東工業(yè)園區(qū)、臨江工業(yè)園區(qū)、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)規(guī)格升為副區(qū)級(jí),全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)、規(guī)劃建設(shè)和社會(huì)管理等事務(wù)。嘗試建立“辦事不出園區(qū)、資金自求平衡”的辦事服務(wù)和財(cái)政支持機(jī)制。通過委托辦理、人員派駐等辦法,擴(kuò)大園區(qū)辦事服務(wù)權(quán)限,并積極爭(zhēng)取在各個(gè)新城設(shè)立規(guī)劃、國土、工商、環(huán)保四個(gè)杭州市級(jí)分局。對(duì)新城管委會(huì)實(shí)行單獨(dú)結(jié)算的財(cái)政管理體制,從2009年開始五年內(nèi)各個(gè)新城規(guī)劃范圍內(nèi)新產(chǎn)生的地方財(cái)政收入、土地出讓金區(qū)級(jí)留成部分,全額返回給各個(gè)新城管委會(huì)。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善

一是突出交通道路建設(shè)。啟動(dòng)實(shí)施了交通道路“12881“工程,計(jì)劃用三年時(shí)間,投資428億元,新建改建“一橋兩遂八縱八橫一繞”為重點(diǎn)的交通道路273公里。目前,江東大道一期、紅十五線三期、梅林大道北伸、03省道東復(fù)線北伸等已建成通車,機(jī)場(chǎng)公路、錢江隧道、錢江大道等正加快實(shí)施。二是突出“兩港”建設(shè)。一期投資12億元、近10萬平方米的空港保稅物流中心(B型)開工建設(shè),機(jī)場(chǎng)二期9627畝土地征遷于2009年提前交付,一期噪音區(qū)75分貝以上1672戶農(nóng)戶、52.19平方米的降噪處理工程順利完成。杭州灣出海碼頭抓緊規(guī)劃,投資3400萬元的2000噸級(jí)臨江試驗(yàn)性碼頭開工建設(shè),力爭(zhēng)今年建成運(yùn)營。三是突出園區(qū)配套建設(shè)。江東工業(yè)園區(qū)已累計(jì)投入建設(shè)資金40.99億元,首期11.29平方公里基本建成;臨江工業(yè)園區(qū)累計(jì)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)30多億元,建成道路50公里;前進(jìn)工業(yè)園區(qū)累計(jì)投入建設(shè)資金26億元,5.35平方公里啟動(dòng)區(qū)塊路網(wǎng)框架基本形成。500千伏蕭東變、“五縱五橫一環(huán)”供水管網(wǎng)和污水輸送系統(tǒng)、日供水30萬噸的江東水廠一期和臨江污水處理廠二期工程加快推進(jìn)。

(四)產(chǎn)業(yè)集聚效果明顯

積極開展產(chǎn)業(yè)招商,先后與中國兵器集團(tuán)、中國航空工業(yè)集團(tuán)、南車集團(tuán)、廣汽集團(tuán)、中國重汽集團(tuán)等進(jìn)行對(duì)接,著力招引世界500強(qiáng)企業(yè)、央企和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)入駐。目前,四大區(qū)塊已累計(jì)引進(jìn)項(xiàng)目178個(gè),總投資652億元,實(shí)際利用外資6.38億美元,合同外資18.19億美元。通過招商引資,大江東已形成了鮮明的產(chǎn)業(yè)特色,集聚了總投資20億元的吉奧汽車、總投資36億元的青年汽車、東風(fēng)裕隆汽車、吉利汽車全球研發(fā)中心和杭州依維柯、菲亞特、廣汽集團(tuán)合作投資30億元的雙離合器變速箱等一大批汽車整車及零部件產(chǎn)業(yè),萬向電動(dòng)汽車及太陽能電池、總投資5億元的光宇新能源汽車等一批新能源汽車產(chǎn)業(yè),世界500強(qiáng)ABB公司、投資18億元的東風(fēng)電器集團(tuán)風(fēng)能及潮汐發(fā)電機(jī)組、投資20億元的三一重工高壓大流量液壓件等一大批先進(jìn)制造業(yè),總投資20億元的浙江品森科技、一期總投資10億元的移動(dòng)TD產(chǎn)業(yè)園、總投資2000萬美元的樂榮有量鋰電池等一大批信息網(wǎng)絡(luò)、新能源產(chǎn)業(yè),娃哈哈集團(tuán)營銷中心、順豐速運(yùn)中國航空快件運(yùn)輸中心、總投資1億美元的杭州春天奧特萊斯購物中心等一大批現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

(五)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快

深入實(shí)施以大項(xiàng)目帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)型、大升級(jí)的發(fā)展戰(zhàn)略,江東、臨江工業(yè)園區(qū)已累計(jì)建成投產(chǎn)企業(yè)75家,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的平臺(tái)作用進(jìn)一步提出。目前,大江東新城在建產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目91個(gè),總投資達(dá)304億元。今年以來,江東工業(yè)園區(qū)有銀石機(jī)械、雷迪克汽車等16個(gè)項(xiàng)目開工建設(shè),芬萊生物、素爾機(jī)械等12個(gè)項(xiàng)目竣工投產(chǎn),在建和擬建項(xiàng)目74個(gè),實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)銷售產(chǎn)值227.48億元。臨江工業(yè)園完成工業(yè)性投入28.1億元,實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)銷售產(chǎn)值86.4億元,20余家臺(tái)灣汽車零部件企業(yè)入駐“臺(tái)灣工業(yè)園”,在建企業(yè)40家?？崭劢?jīng)濟(jì)區(qū)完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資11.18億元,增長(zhǎng)51.9%。前進(jìn)工業(yè)園區(qū)臺(tái)灣電子等6個(gè)總投資3.5億美元外資項(xiàng)目和眾泰汽車等4個(gè)總投資48億元內(nèi)資項(xiàng)目加快推進(jìn)。

二、發(fā)展中遇到的主要難題

(一)關(guān)于體制機(jī)制問題

1.每月一次的例會(huì)制度,難以高效解決“四統(tǒng)”面臨的繁重決策難題。目前,大江東新城開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組建立了每月一次的例會(huì)制度,對(duì)大江東新城“三城一區(qū)”實(shí)行“四統(tǒng)四分”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。每月一次的例會(huì)制度及時(shí)解決了一些重要問題,但相對(duì)于需要通過“四統(tǒng)”承擔(dān)的大量調(diào)研、疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)和破解的工作難題就顯得力度不足,一些諸如招商引資低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、城街招商思路相悖、新城社會(huì)職能缺位、鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)明顯、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展錯(cuò)位不夠、體制機(jī)制難題較多等問題,還來不及進(jìn)行深入細(xì)致的研究和盡早決策。這是因?yàn)?一方面承擔(dān)大江東新城開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)重任的蕭山區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人,本身還肩負(fù)著城區(qū)全面建設(shè)的重要職責(zé)和繁重工作;另一方面,新城建設(shè)“四統(tǒng)”面臨很多具有較強(qiáng)綜合因素和需要深入調(diào)研、充分論證的難題,這在大江東新城啟動(dòng)期和成型期尤其突出。

2.目前“城”與“街”的關(guān)系難以適應(yīng)“以城帶街”的管理模式。一是新城“能力”的培育和提升問題。相對(duì)于成熟的街道(特別是撤鎮(zhèn)設(shè)街的靖江、南陽、河莊、義蓬、新灣等街道),“城”的各方面自身建設(shè)(包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和對(duì)轄區(qū)內(nèi)工作的熟悉程度)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠;再加上街道的考核主體主要是區(qū)委、區(qū)政府,所以目前階段以“城”帶“街”比較難,此問題在江東和空港新城尤為突出。二是“以城帶街”管理模式下新城和街道的職能銜接問題。蕭委【2009】20號(hào)文對(duì)新城和街道的職責(zé)作了明確規(guī)定,但在實(shí)踐中存在“城”“街”之間的職能交叉、相互埋怨現(xiàn)象。問題的核心是街道的經(jīng)濟(jì)職能怎樣定位和新城公共管理職能怎樣強(qiáng)化。三是“以城帶街”的管理模式下街道的財(cái)政管理體制問題。在“以城帶街”的管理模式下處理好“城”“街”關(guān)系的根本之舉,是盡快制定和完善街道的財(cái)政管理體制(特別是“一城多街”、街道原來經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的空港新城和江東新城),包括與之相關(guān)的街道存量項(xiàng)目如何處理、10%的留用地使用如何和新城規(guī)劃相協(xié)調(diào)等都需要盡快明確。四是交叉任職的效能問題。目前管委會(huì)副主任兼任街道書記,與街道書記兼任管委會(huì)委員,權(quán)限和作為差別較大。“一城多街”與“一城一街”交叉任職的效果也反映不一。

3.政策性、體制性障礙制約了“辦事不出園區(qū)”的實(shí)現(xiàn)。據(jù)新城各園區(qū)反映,目前所有審批事實(shí)上都還在園區(qū)外面,辦事較難,基本上“事事都得出園區(qū)”,甚至需要區(qū)委常委、園區(qū)主任出面和具體辦事人員“協(xié)商”。由于園區(qū)希望突破上級(jí)有關(guān)規(guī)定,把四個(gè)分局的職能、牌子交給自己,建立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);而有關(guān)部門強(qiáng)調(diào),建立分局要有完整的辦公場(chǎng)地、成建制在園區(qū)單獨(dú)設(shè)置,使這項(xiàng)工作拖延下來。另外一種方案是在整個(gè)大江東建立統(tǒng)一的四部門審批,但這種建議多數(shù)人認(rèn)為沒有必要,感覺和設(shè)在原蕭山區(qū)的四部門沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

4.前進(jìn)工業(yè)園區(qū)的行政關(guān)系不順嚴(yán)重影響工作效率。前進(jìn)工業(yè)園區(qū)的行政關(guān)系隸屬杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),屬于市本級(jí)區(qū)塊。這種行政關(guān)系,直接影響大江東新城領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室“四統(tǒng)”要求的落實(shí),影響研究協(xié)調(diào)新城建設(shè)重大政策重大事項(xiàng)時(shí)的效率。此外,前進(jìn)工業(yè)園區(qū)“指揮部”只是個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu),沒有管委會(huì)體制的正式機(jī)構(gòu),干部發(fā)展、招商引資、對(duì)外合作都遇到一些政策和法律上的難題。

(二)關(guān)于要素制約問題

1.土地要素制約。由于國家嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量,每年分配到大江東新城的新增建設(shè)用地指標(biāo)有限,很難滿足新城的發(fā)展用地需求。同時(shí),大江東新城基本農(nóng)田保護(hù)率高,耕地面積占區(qū)域總面積70%以上,用地空間和耕地占補(bǔ)平衡的壓力很大。從新增建設(shè)用地指標(biāo)看,每年大概在6000-7000畝,在“十二五”期間,每年的用地量將達(dá)到10000畝左右,新增建設(shè)用地指標(biāo)缺口每年5000畝,靠蕭山區(qū)切塊指標(biāo)難以滿足需求。從耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)看,蕭山的耕地后備資源已十分匱乏,大量的基礎(chǔ)設(shè)施特別是鐵路、高速公路等占用了大量耕地資源,給杭州和蕭山占補(bǔ)平衡帶來了巨大壓力,目前向省內(nèi)各地購買指標(biāo)也已十分困難。

2.資金要素制約。按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致”和“資金自求平衡”原則,江東新城管委會(huì)、臨江管委會(huì)、空港管委會(huì)實(shí)行單獨(dú)結(jié)算的財(cái)政管理體制和“自我籌資、自我建設(shè)、自我經(jīng)營、自我還貸”的運(yùn)作模式。在大江東新城建設(shè)的前期(啟動(dòng)期和成型期),各種基礎(chǔ)配套設(shè)施需要大量的投入,企業(yè)稅收還不多,新增地方財(cái)政收入有限,銀行還貸壓力很大,土地和環(huán)境投資大,加上征地拆遷費(fèi)用的上升,資金緊張成為普遍問題。特別是沒有原有開發(fā)區(qū)做后盾的臨江和空港新城,資金矛盾更加突出。

3.人才要素制約。新城建設(shè)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn),從單純的發(fā)展工業(yè)園區(qū)到建設(shè)工業(yè)新城,發(fā)展理念發(fā)生了根本的變化,各種矛盾和難題紛至沓來,這對(duì)新城建設(shè)的人才儲(chǔ)備提出了更高要求。目前“三城一區(qū)”的干部配備基本上是原開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ),不僅數(shù)量相對(duì)不足,而且需要提升眼界和能力以適應(yīng)需要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,由于新城目前的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處在啟動(dòng)階段,城市功能很不健全,無法吸引更多人才投身新城工作。

(三)關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題

目前主要存在以下三個(gè)問題:一是實(shí)現(xiàn)招商引資、產(chǎn)業(yè)布局和轉(zhuǎn)型升級(jí)的良性互動(dòng)難。從產(chǎn)業(yè)集聚情況看,存在同類產(chǎn)品企業(yè)在空間上的簡(jiǎn)單集聚,屬于產(chǎn)業(yè)集群的初級(jí)階段;從行業(yè)地位看,還有一些企業(yè)屬于生產(chǎn)加工基地,附加值不高;從行業(yè)發(fā)展空間看,一些企業(yè)規(guī)模總量不大、產(chǎn)業(yè)鏈不長(zhǎng),核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng);從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐面看,還未形成完善的規(guī)劃和政策支撐體系。二是產(chǎn)業(yè)布局推動(dòng)“三城一區(qū)”的報(bào)團(tuán)發(fā)展和錯(cuò)位發(fā)展難。內(nèi)部無序、低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象依然存在,特別是同一產(chǎn)業(yè)(甚至同一項(xiàng)目)跨“三城一區(qū)”的發(fā)展問題,如汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是空港新城產(chǎn)業(yè)規(guī)劃“落地”難。由于空港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有其與一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同的特殊規(guī)律,加之在現(xiàn)階段,空港新城由于產(chǎn)業(yè)定位、地理位置(機(jī)場(chǎng)限高)、建園較晚、街道比較成熟等因素的存在,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制創(chuàng)新的難題相對(duì)更多。

(四)關(guān)于整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展問題

一是區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題。目前存在新城規(guī)劃體系中的各種規(guī)劃與原杭州、蕭山規(guī)劃的沖突問題以及新城內(nèi)各主體規(guī)劃間的進(jìn)一步協(xié)調(diào)問題。二是規(guī)劃內(nèi)容統(tǒng)籌和落實(shí)問題。娛樂設(shè)施太少,電影院、網(wǎng)吧等適合年輕人需要的消費(fèi)平臺(tái)缺乏,教育、醫(yī)療、購物等基本城市功能欠缺,說明在重視外在環(huán)境、綠化建設(shè)“大投入”的同時(shí),有針對(duì)性地加快一些基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè),已經(jīng)刻不容緩。三是“三城一區(qū)”的社會(huì)發(fā)展職能相對(duì)弱質(zhì)問題。目前“三城一區(qū)”主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上,但社會(huì)發(fā)展職能相對(duì)較弱,新城全面發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)還沒有真正列入重要議事日程。

三、推進(jìn)大江東新城建設(shè)的幾點(diǎn)建議

(一)進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,打響“大江東”品牌

適時(shí)推出成立大江東新城管委會(huì)的可能性方案,探索新城管委會(huì)和蕭山區(qū)委區(qū)政府交叉任職、專人負(fù)責(zé)“三城一區(qū)”日常工作的新體制,以強(qiáng)化和提高“四統(tǒng)”的力度和效率;適時(shí)為“大江東新城”掛牌,高調(diào)宣傳大江東新城品牌,提升“大平臺(tái)”集聚效應(yīng),新城內(nèi)四個(gè)主體對(duì)外統(tǒng)一使用“大江東新城”名稱,充分利用大江東新城的區(qū)位條件、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、形象設(shè)計(jì)和招商平臺(tái),實(shí)現(xiàn)“大江東新城”品牌的共樹共享。從未來看,借鑒國內(nèi)外新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),在運(yùn)作的體制機(jī)制方面,特別強(qiáng)調(diào)“較高層次的協(xié)調(diào)”和“大政府的作用”,通過體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新,更多地發(fā)揮杭州市政府的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

(二)進(jìn)一步創(chuàng)新投融資體制,確保大江東新城建設(shè)資金的需求,實(shí)現(xiàn)“資金自求平衡”的目標(biāo)

一是在江東新城、臨江新城、空港新城分別組建公司承擔(dān)建設(shè)和融資任務(wù)的基礎(chǔ)上,條件成熟時(shí)可考慮成立大江東投資公司,在大江東新城的層面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)解決資金問題。二是根據(jù)發(fā)展條件和可能,積極研究建立“新城建設(shè)基金”和“新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”的可行性及實(shí)施方案,為促進(jìn)建設(shè)基金和產(chǎn)業(yè)基金參與新城新城重大項(xiàng)目建設(shè)提供條件。三是根據(jù)新城建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新情況,積極探索新城開發(fā)建設(shè)公司推行股份制以及尋求上市融資的可行性及有效途徑。同時(shí),通過銀行貸款、政府補(bǔ)助、土地置換、存量資產(chǎn)調(diào)整以及發(fā)行建設(shè)債權(quán)等多種途徑,籌集建設(shè)資金和進(jìn)行市場(chǎng)融資。四是研究制定和完善鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的優(yōu)惠政策及規(guī)定,積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(三)進(jìn)一步明確街道的經(jīng)濟(jì)職能,創(chuàng)新街道考核體制,完善“以城帶街”的管理體制

一是街道的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)局限在生活性服務(wù)業(yè),這樣既可以發(fā)揮街道情況熟悉的優(yōu)勢(shì),又可以增加街道發(fā)展后勁,保護(hù)街道干部的積極性。二是在適度淡化街道經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的同時(shí),街道干部的收入要參照?qǐng)@區(qū)干部收入打一個(gè)系數(shù),以保證淡化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、加大社會(huì)管理和工作熱情不減三個(gè)目標(biāo)同時(shí)實(shí)現(xiàn)。三是建立區(qū)政府和新城的雙重考核制度,在三年左右的過渡期,對(duì)街道的考核應(yīng)由區(qū)政府和新城進(jìn)行雙重考核,以保護(hù)街道和新城兩個(gè)積極性。四是專題研究和制定街道財(cái)政體制。在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榻值篮?相應(yīng)的財(cái)政體制要進(jìn)行改變,處理好街道的存量項(xiàng)目,處理好10%留用地使用與新城規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題。

(四)進(jìn)一步完善交叉任職制度

由于臨江、前進(jìn)新城都是先有園區(qū)后有街道,加上行政地域轄區(qū)內(nèi)都只有一個(gè)街道,相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)管委會(huì)和街道的高度統(tǒng)一,可以創(chuàng)造條件模仿寧圍、四季城的模式,實(shí)現(xiàn)管委會(huì)和街道最大程度的交叉任職,以實(shí)現(xiàn)職能覆蓋,權(quán)責(zé)到位。空港和江東兩個(gè)新城由于人口眾、街道多,城、街交叉任職只能是部分干部,但要注意在厘清新城和街道職能的前提下,不斷強(qiáng)化和宣傳街道在新城領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)管理職能,解決好工作機(jī)制和手段問題。

(五)進(jìn)一步強(qiáng)化人才保障

一是建立掛職干部制度,使大江東新城成為掛職干部的實(shí)踐基地。既能推進(jìn)大江東新城的建設(shè),又可以帶動(dòng)新城原有干部素質(zhì)的提高。二是增加新城的干部配置,特別是相關(guān)專業(yè)人才。根據(jù)新城的發(fā)展需要,選派各種專業(yè)干部到新城工作,同時(shí)建立與一般干部不同的新城干部培訓(xùn)制度。三是加快研究制定人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用和服務(wù)政策,加大人才引進(jìn)培養(yǎng)力度,全面推進(jìn)企業(yè)技術(shù)中心、研發(fā)中心、博士后科研工作站和公共創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè),不斷優(yōu)化人才創(chuàng)業(yè)環(huán)境,努力打造高素質(zhì)人才集聚區(qū)。

(六)積極探索“互補(bǔ)合作”的要素配置機(jī)制

探索建立“互補(bǔ)合作”的要素配置機(jī)制,包括新城內(nèi)各主體之間和新城與外界兩個(gè)層面的要素配置機(jī)制。對(duì)新城內(nèi)各類用地指標(biāo)、環(huán)境容量指標(biāo)等在實(shí)行單列的基礎(chǔ)上,由新城領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行調(diào)劑、平衡。積極支持新城各主體之間以及與新城外有關(guān)地區(qū)和單位建立土地、金融、人才等互補(bǔ)合作機(jī)制。

(七)高度重視空港新城和前進(jìn)園區(qū)發(fā)展難題的研究

針對(duì)空港新城發(fā)展中出現(xiàn)的特殊難題,結(jié)合“十二五”的發(fā)展,深入研究高起點(diǎn)規(guī)劃大江東新城背景下的空港、出海碼頭、大江東經(jīng)濟(jì)“腹地”所能產(chǎn)生的催化作用十分必要。此外,要盡快理順前進(jìn)工業(yè)園區(qū)的行政隸屬關(guān)系,盡早給前進(jìn)工業(yè)園區(qū)指揮部授予“前進(jìn)新城管委會(huì)”行政職能和相應(yīng)行政級(jí)別,研究出臺(tái)保證其更大程度融入大江東新城的體制安排,促使其與“三城”在同等條件下積極快速發(fā)展。

(八)積極探索新城開發(fā)建設(shè)的新模式

在未來的一段時(shí)間里,需要新城的決策者和建設(shè)者不斷深化認(rèn)識(shí)和研究解決以下問題。

1.新城建設(shè)的本質(zhì)問題。從社會(huì)角度來看,新城建設(shè)實(shí)際是在重重社會(huì)矛盾中間尋求一條突圍之路。工業(yè)化、城市化以來,每當(dāng)人類群體中間發(fā)生沖突時(shí)一定會(huì)出現(xiàn)建設(shè)新城的主張和實(shí)踐,表面看這是一種物質(zhì)間的新建,是空間問題,實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)的突圍,背后就是社會(huì)問題。今天中國城市化已經(jīng)進(jìn)入了加速階段,新城建設(shè)必須符合社會(huì)變遷的規(guī)律性和復(fù)雜性。

2.新城開發(fā)建設(shè)的主體問題。在新城建設(shè)的歷史上主要有以英國為代表的政府主導(dǎo)型和以美國為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)型兩種,我國的新城建設(shè)目前基本上都是以政府主導(dǎo)型為主。我們可以大膽地創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)大江東新城開發(fā)建設(shè)主體從初期政府主導(dǎo)逐步過渡到政府與市場(chǎng)相結(jié)合共同開發(fā)建設(shè)的目標(biāo)。

3.新城城市環(huán)境觀念的更新問題。新的城市環(huán)境觀念,不僅表現(xiàn)在物質(zhì)形體上,而且體現(xiàn)在創(chuàng)造健康的社會(huì)環(huán)境、穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)以及良好的社會(huì)結(jié)構(gòu)和宜人的生活氛圍等,包括生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和物質(zhì)環(huán)境三個(gè)方面。這些都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了功能主義的狹隘的環(huán)境觀念。同時(shí),宏觀上,要重視新城合理環(huán)境容量的研究,微觀上,把城市設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)看作是物質(zhì)環(huán)境設(shè)計(jì)的過程,追求“建筑—城市—自然”的統(tǒng)一,達(dá)到城市物質(zhì)環(huán)境的連續(xù)、完整與和諧。

4.對(duì)新城規(guī)劃性質(zhì)與方法進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)問題?；趯?duì)城市結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展過程認(rèn)識(shí)的不斷深化,基于多種學(xué)科對(duì)傳統(tǒng)城市規(guī)劃的滲入,通過不斷的實(shí)踐,對(duì)新城規(guī)劃的性質(zhì)以及方法有了新的認(rèn)識(shí)。主要是否定了把城市規(guī)劃看作是城市終極狀態(tài)的理想藍(lán)圖的觀念,而是把城市發(fā)展視作一種延續(xù)不斷的過程。規(guī)劃是引導(dǎo)這種合理過程、有序發(fā)展的手段;規(guī)劃方法則反映了對(duì)規(guī)劃性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。

5.新城的生態(tài)建設(shè)問題。大江東新城從生態(tài)環(huán)境角度來說是杭州的寶地,擁有大量的濕地資源、獨(dú)特的海塘地貌、宜人的濱海氣候等珍貴的生態(tài)自然本底與豐富的生物多樣性。因此從建設(shè)之初大江東新城應(yīng)著力專題研究新城的生態(tài)特點(diǎn)(瀕江臨海,具有典型海岸帶地域系統(tǒng)特點(diǎn);耕地、果園為主,具有典型的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn);濕地面積較大,生物多樣性高等),高度重視大江東新城開發(fā)建設(shè)中生態(tài)學(xué)問題(土地利用規(guī)劃調(diào)整與結(jié)構(gòu)性生態(tài)框架的改變;是“生態(tài)保護(hù)殼”還是“森林盔甲”;是生態(tài)走廊還是生態(tài)阻隔;是生態(tài)功能還是生態(tài)負(fù)擔(dān)等等)。

6.建立并完善新城建設(shè)的政策保障體系問題。新城建設(shè)有著濃厚的社會(huì)意義和明確的政策目標(biāo),新城建設(shè)應(yīng)以公共政策來指導(dǎo)和協(xié)調(diào)實(shí)施過程,在相關(guān)的法制框架下,針對(duì)新城建設(shè)過程中的具體問題,組織并指導(dǎo)相關(guān)部門研究和制定新城開發(fā)的各項(xiàng)專項(xiàng)政策,包括人口、產(chǎn)業(yè)、土地、投資、稅收等各個(gè)方面的目標(biāo)、原則、內(nèi)容和實(shí)施措施。同時(shí),要建立健全信息化服務(wù)體系,及時(shí)收集、發(fā)布相關(guān)信息,增加政府辦公和各類信息的透明度。

7.巨型城市帶(城市群)與城市網(wǎng)絡(luò)給大江東帶來的影響問題。隨著中國的綜合國力不斷增長(zhǎng),長(zhǎng)三角巨型城市帶有望成為世界上最有活力的城市帶,城市網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)日益明顯。大江東要在城市網(wǎng)絡(luò)中體現(xiàn)特點(diǎn),發(fā)揮功能和作用,加速共同市場(chǎng)的開發(fā),鼓勵(lì)教育、科技交流,增加公眾的相互聯(lián)系,促進(jìn)交叉投資,以實(shí)現(xiàn)共同的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

(責(zé)任編輯:段昆侖)

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C912.81

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1243(2010)06-0086-05

*作者:童章成,中共杭州市委黨校工商管理教研部副教授,郵編:310024