農村土地流轉中介組織的培育與發(fā)展問題研究*

王志章 蘭 劍

（西南大學文化與社會發(fā)展學院 重慶 400715）

2008年10月召開的十七屆三中全會確立了“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”的政策。2009年伊始，中共中央國務院在《關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》中又明確提出，要進一步規(guī)范農村土地承包經營權的流轉。在當前土地流轉規(guī)模日益擴大、速度日益加快、流轉對象和利益關系日益多元的形勢下，保持土地流轉的平穩(wěn)發(fā)展就至關重要。要保障土地的高效有序流轉、保障農民的土地流轉權益，就需要建立專門負責土地流轉的中介組織，即“農村土地流轉中介組織”。由此可見，培育和發(fā)展農村土地流轉中介組織已經成為農村發(fā)展的大事，具有重要意義。

何謂“農村土地土地流轉中介組織”？本文從政府與農民、農民與農民的關系上，從社會服務和功能角度上去界定“農村土地流轉中介組織”，即指在社會主義市場經濟條件下，遵循獨立自主、公平公正的原則，憑借特有的專業(yè)化職能，在農村土地流轉中溝通各方關系、協(xié)調各方利益，并保障農村土地高效有序流轉和維護土地流轉當事人利益，而依法成立的社會自律性組織。中介組織是介于政府與企事業(yè)單位、個人之間的起橋梁與紐帶作用的，為經濟社會活動提供服務的非盈利性的自治組織或機構。因此，農村土地流轉組織具有中介組織的基本功能，即發(fā)揮著連接農村集體、農民個人與企業(yè)、政府的橋梁與紐帶作用。

一、培育和發(fā)展農村土地流轉中介組織的必要性分析

隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展，經濟步伐的不斷加快，社會公共事務日益復雜多變，任何事務由政府事必躬親是不現實的。國務院已經明確要求“要把經濟活動社會服務性和相當一部分監(jiān)督性的職能交給中介組織”。［1］現階段，在農村土地流轉中出現很多問題，迫切需要農村土地流轉中介組織的力量來解決，并且剛剛起步的土地流轉中介組織已經顯示其促進土地流轉的積極功能?？偟膩砜?，培育和發(fā)展農村土地流轉中介組織具有很大的必要性。

（一）農村土地流轉中介組織具有“強勁”的專業(yè)化職能

職能是指事物或機構所應有的作用。作為聯(lián)結政府與農民、農民與農民，規(guī)范和推進土地流轉的重要一環(huán)，農村土地流轉中介組織承擔起了政府和企業(yè)所不能承擔的很多職能。浙江省紹興縣的農村土地流轉現象比較普遍，因此，為了規(guī)范土地流轉，其建立了縣、鎮(zhèn)、村三級信托服務體系，縣級為土地信托服務中心，20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立了土地信托服務站，774個村的土地信托服務由村經濟合作社承擔。［2］從全國范圍來看，浙江省紹興的農村土地流轉中介組織建設與運作是比較成功的。因此，結合其建設和運作的有關情況，可以總結出農村土地流轉中介組織的主要職能有：一是土地流轉前的土地使用權供求登記和信息發(fā)布；二是土地流轉中的中介協(xié)調和指導簽證；三是土地流轉后的跟蹤服務和糾紛調處。［3］綜合全國土地流轉中介組織的有關情況，農村土地流轉中介組織除了以上基本職能外，還有很多其他職能：1.充當政府與農民間的橋梁和紐帶作用，聯(lián)系和溝通政府與農民、農民與農民之間的關系。2.搜集并分析市場信息，預測市場供求狀況和價格走勢。3.行使社會監(jiān)督職能，維護正常市場經濟秩序。其本著“獨立自主、客觀公正”的原則，對非法土地交易及不正當的土地流轉等行為進行揭露或舉報，促使有關部門對相關市場主體予以調查并采取相應懲處措施，有效起到監(jiān)督作用，維護正常的土地流轉秩序。［4］因此，具有“強勁”專業(yè)化職能的農村土地流轉中介組織，能夠在農村土地的流轉中彌補政府或企業(yè)的職能缺陷，從而使農村土地高效有序的流轉。

（二）農村土地流轉中出現的問題急需土地流轉中介組織來解決

雖然各地的農村土地流轉正如火如荼的進行著，但是在這當中出現了不少問題，總結起來主要有：1.土地流轉管理滯后，流轉程序不規(guī)范。2.土地流轉規(guī)模小速度慢，市場化水平較低。3.土地流轉程序復雜，缺乏配套服務。4.土地流轉受到不必要不合理的行政干預。政府由于財力物力的有限性，以及管理的局限性，不能很好地解決這些問題。從農村土地流轉中介組織的職能活動來看，可以較好地解決土地流轉中出現的問題。

（三）農村土地流轉中介組織保障土地流轉的規(guī)范化和效益化

土地交易與其它普通商品的交易相比存在很大的差異，其運作程序比較復雜。在土地流轉中，無組織的土地流轉經常會發(fā)生一些矛盾和問題，從而無法保障土地流轉的有序進行，以及土地流轉當事人的權益。然而，正是因為土地流轉中介組織規(guī)范了土地流轉的程序和運作行為，不僅保障土地流轉的規(guī)范化和效率化，而且推動土地流轉機制的健全和土地管理制度的完善，從而有利于推動土地流轉向著合理化、規(guī)范化、高效化的方向發(fā)展。

（四）農村土地流轉中介組織是實現農業(yè)規(guī)模效益的有力保證

農村土地流轉中介組織有利于實現農業(yè)的規(guī)模效益，這主要體現在參與土地流轉的主體上：一方面，土地流轉中介組織把供給土地的單個農戶當作一個整體同需求者談判，扭轉原來單個農戶“單打獨斗”的弱勢地位，土地供給者的統(tǒng)一行動有助于提高交易價格；另一方面，土地流轉中介組織為土地需求者提供較為準確的土地可獲得預期情況，這有助于土地需求者從資金、機械設備等生產資料方面進行較長時間的規(guī)劃和投入，實現生產的規(guī)模效益。同時，土地流轉中介組織是一個有效的信息平臺，它能夠比較全面地獲得市場信息，并通過分析這些市場信息來預測市場供求狀況和價格走勢，從而引導農民以市場為導向調整生產結構，實現農業(yè)生產的規(guī)模效益。

（五）農村土地流轉中介組織是各方利益的協(xié)調者和農民權益的維護者

土地流動一般都會涉及到土地所有權主體、承包權主體和使用權主體等多方面的利益，而這利益主體的相互關系是相當復雜的。農村土地流轉中介組織本著“公平、公正”的原則，行使土地測量評級、土地估價、土地信用、土地交易、土地合同管理以及法律咨詢的功能，從而在規(guī)范化和法制化的基礎上，對土地流轉所產生的利益，進行有效協(xié)調、合理分配。同時，在土地流轉中由于農戶勢單力薄，在面對市場經營時處于弱勢地位；而農村土地流轉中介組織了解農民的需求，掌握農民的意向，［5］代表著農民的利益。因此，一方面農村土地流轉中介組織通過分配、交換、協(xié)調等環(huán)節(jié)的鏈接，降低中間交易成本，提高農戶經營的效益；另一方面，農民通過土地流轉中介組織參與市場經濟活動，參與市場“談判”，在土地流轉的談判中獲得更大的定價權，從而獲取最大的利益。

二、當前我國農村土地流轉中介組織發(fā)展中的主要問題分析

農村土地流轉中介組織雖然取得了較快的發(fā)展，但是，由于受到各種主客觀因素的影響，也存在許多缺陷和不足，在發(fā)展中出現了不少問題。

（一）農村土地流轉中介組織難以滿足實際需要

隨著土地流轉在全國范圍內的推行，土地流轉的市場和規(guī)模越來越大，土地流轉的速度越來越快，但是土地流轉中介組織的增長卻明顯滯后。除了在一部分地區(qū)發(fā)展較快之外，如遼寧省葫蘆島市已經建立土地流轉中介服務組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達53％，為鄉(xiāng)村提供服務的土地流轉面積達85％。全國很多地區(qū)土地流轉中介組織發(fā)展的相當緩慢，甚至根本就沒有產生。重慶市現轄40個行政區(qū)縣1259個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到2008年為止僅僅在20個區(qū)縣、594個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3338個行政村成立了土地流轉服務站。雖然重慶市土地流轉中介組織的發(fā)展取得不小的成績，但總的來說還是發(fā)展緩慢，覆蓋率比較低，無法滿足和適用土地流轉的實際需要。

（二）農村土地流轉中介組織的建設和運作不合理

現階段成立的農村土地流轉中介組織形式多種多樣，有農民自發(fā)組織起來的，有在政府的領導下組建的。但是，由于各種原因，多數土地流轉中介組織并沒有按照市場經濟的要求建設和運作。這主要表現為結構不合理，聯(lián)結力不夠緊密，輻射范圍也不廣，導致其整體功能還沒有完全發(fā)揮出來；在運作上缺乏科學管理與監(jiān)督機制，存在許多形式主義。在這樣的情況下，農村土地流轉中介組織不能滿足土地流轉市場的客觀需要，沒能更好地起到連結農民和市場的作用，不能更好地保障農民的合法利益，致使一些農民對農村中介組織的發(fā)展熱情不高，這勢必將影響土地流轉市場的正常發(fā)育和發(fā)展。

（三）農村土地流轉中介組織的法律法規(guī)處于空白

我國政府頒布了很多農業(yè)方面的法規(guī)，一些法規(guī)對農村中介組織的經營行為有所規(guī)范和引導。但是，到目前為止，全國還沒有對農村土地流轉中介組織的培育和發(fā)展進行總體考慮和統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏權威的國家級農村土地流轉中介組織主管和協(xié)調部門，有關土地流轉中介組織的法律、法規(guī)也還未建立，致使農村土地流轉中介組織的法律處于空白期。雖然在有的地方，農村土地流轉中介組織很早就產生了，但并未引起政府的足夠重視，政府沒有制定一部專門針對農村土地流轉中介組織的立法。同時，農村土地流轉中介組織由于缺乏必要的法律保障，往往尋求政府或其他社會力量的保護時，而出現“保護無門”的現象。［6］

（四）農村土地流轉中介組織易受不必要的行政干預

就像土地流轉一樣，由于各種原因土地流轉中介組織也同樣受到政府不必要的行政干預。目前興起的土地流轉中介組織，多數是政府部門主導的外生型組織，其運作的方式帶有明顯的行政色彩。相比之下，由農民個體主導的內生型土地流轉中介組織則甚少。由于行政因素的影響，在實踐中按照市場經濟法則來運作的土地流轉中介組織并不多。在具體的工作中，行政因素介入過多，采用行政手段來干預農村土地流轉中介組織的運作，這嚴重影響了其正常功能的發(fā)揮，對其今后的發(fā)展將產生很不利的影響。

三、積極培育和發(fā)展農村土地流轉中介組織的政策建議

為了穩(wěn)妥地推進農村土地高效有序流轉，積極地培育和發(fā)展農村土地流轉中介組織迫在眉睫。

（一）農村土地流轉中介組織培育和發(fā)展的指導思想

1.正確認識農村土地流轉中介組織的本質

在土地流轉中產生的農村土地流轉中介組織，要使其在未來快速健康地發(fā)展起來，首先就必須正確認識其本質。總的來說，農村土地流轉中介組織是集服務、責任、法制、獨立性于一身的中介服務組織。首先，由于中介組織以其擁有的智力、知識和信息，為社會主體提供服務。［7］因此，農村土地流轉中介組織是為農民和政府服務的。一方面它是農民土地流轉權益的維護者，由于農民是弱勢群體，當他們進行土地流轉的時候，迫切需要土地流轉中介組織來維護他們的權益；另一方面在保障農民利益的前提下為政府服務。其次，農村土地流轉中介組織是依法成立、依法行事，對社會、政府、農民負責任的組織。再次，農村土地流轉中介組織是獨立運作的組織，它不是政府的附屬部門，不受任何部門的干預。因此，農村土地流轉中介組織是一個依照法律法規(guī)建立的、職能完善、權責明晰、獨立運作的中介服務組織。［8］

2.政府要在農村土地流轉中介組織中扮演合適的角色

由于我國農村土地流轉中介組織尚處于初步發(fā)展階段，政府在其培育、運作和發(fā)展的過程中起著舉足輕重的作用。因此，政府在管理土地流轉中介組織時，要根據我國現有的農村土地流轉中介組織的培育和發(fā)展狀況，充分利用有限的資源來審視、構建二者的關系，合理確立角色。首先，政府通過法律法規(guī)和行政手段，依法對土地流轉中介組織的行為進行有效的規(guī)范、引導和監(jiān)督。其次，現階段的農村土地流轉中介組織自治能力較弱，政府應從實際出發(fā)，對其進行統(tǒng)一規(guī)劃，促使其走上良性發(fā)展的道路。再次，土地流轉中介組織作為農村經濟發(fā)展中日益壯大的一支新軍，其發(fā)展符合“三個有利于”的標準，政府應為其發(fā)展提供全方位的服務。最后，政府應嚴格本著“依法、自愿、有償”的原則，由市場、農民去決定是否進行土地流轉，而不能通過政府主導的方式進行，［9］應盡可能地避免對土地流轉中介組織進行畸形的行政干預。

3.正確處理好農村土地流轉中介組織與政府、農民之間的關系

首先，農村土地流轉中介組織與政府之間的關系應該是協(xié)調互動的關系。一方面，土地流轉中介組織的活動要在政府的宏觀經濟政策指導下進行，同時土地流轉中介組織又要成為政府對土地流轉實行管理的依靠力量。另一方面，當土地流轉中介組織的決策或農民的權益與政府意志發(fā)生矛盾甚至對抗時，應有一個解決的途徑和措施。其次，正確處理土地流轉中介組織與農民之間的關系。第一、土地流轉中介組織要堅持為農民服務的宗旨，維護農民的土地流轉利益；第二、協(xié)調和解決農民與農民之間的土地流轉糾紛和矛盾，充當調節(jié)者和裁判員；第三、土地流轉中介組織與農民之間的關系應該是平等互利的，即平等的服務與被服務的關系，其根據規(guī)定收取一定的服務報酬。

4.因地制宜地發(fā)展模式多樣化的農村土地流轉中介組織

由于我國各地的自然、經濟和社會條件不同，土地流轉中介組織的培育和發(fā)展也就不可能采用統(tǒng)一模式，因此，必須根據我國的現實和各地的實際情況，按照因地制宜、形式多樣、循序漸進的原則，形成以一種或幾種模式為主、其它多種模式協(xié)調發(fā)展的格局。在具體操作時，可以結合當地的具體情況，只要對農村土地流轉有幫助，對農業(yè)現代化有幫助，對農民增收有幫助，就可以大膽地試驗和發(fā)展各種模式。

（二）從環(huán)境和機制建設方面促進農村土地流轉中介組織的培育和發(fā)展

1.建立健全農村土地流轉中介組織的法律法規(guī)

在法律建設方面，需要實現農村土地流轉中介組織組建、運營、管理的法制化。第一、用法律形式明確農村土地流轉中介組織的性質、宗旨和地位，組織形式、經費來源、權利與義務等。通過立法，規(guī)范土地流轉中介組織的經營方式、服務名稱以及設立條件、審批程序和運行機制等。第二、要依法盡快制定土地流轉中介組織的章程和監(jiān)督管理制度，逐步制定和形成系統(tǒng)、配套的不同層次的法律法規(guī)體系，［10］逐步將土地流轉中介組織的發(fā)展納入法制化軌道。第三、設置能適應土地流轉中介組織健康發(fā)展的監(jiān)管機構和執(zhí)法機構，使土地流轉中介組織在開展各項業(yè)務經營活動時真正做到有法可依，違法必究。基于我國農村土地流轉中介組織處于初步發(fā)展階段，以及我國農村發(fā)展的特點，迫切需要加強對土地流轉中介組織的規(guī)范管理，促進其健康發(fā)展。［11］筆者建議政府盡早研究制定《農村土地流轉中介組織法》及《農村土地流轉協(xié)會條例》等相關法律法規(guī)。

2.加強對土地流轉中介組織運行機制和誠信機制的建設

建立完善的運行機制對土地流轉中介組織的發(fā)展至關重要，目前建立起來的農村土地流轉中介組織運營機制不夠健全、組織化程度較低、運作不規(guī)范。政府應根據實際情況對其加強微觀性管理和指導，對其經營權限、業(yè)務范圍、內部結構和自治規(guī)程等做出必要的規(guī)定。同時，也可以參照和引入一些現代企業(yè)的經營管理方式，將其辦成產權清晰、政企分開、權責明確、管理科學的中介組織。另外，依據實際情況規(guī)范土地流轉中介組織的行規(guī)、行約，使其誠信自律具體化，建立完善的誠信機制體系。探索建立行業(yè)信用檔案，開展信用等級評定，使土地流轉中介組織的誠信逐步走向制度化。

3.加強和完善農村土地流轉中介組織的自身建設

加強農村土地流轉中介組織自身建設的目的是：從根本上提高服務的整體水平。因此，農村土地流轉中介組織的發(fā)展應該走自我完善、自我發(fā)展的道路，可以從以下方面來完善和發(fā)展：第一、加強土地流轉中介組織的行業(yè)自律。行業(yè)自律是規(guī)范土地流轉中介組織的核心環(huán)節(jié)，政府監(jiān)管機構對土地流轉中介組織的監(jiān)督管理，應在加強監(jiān)管行業(yè)自律上下功夫。第二、提高土地流轉中介組織的整體素質。一方面是提高工作人員的素質，提高其思想覺悟和業(yè)務素質，增強其法制觀念和責任意識；另一方面是要依法對土地流轉中介組織及其從業(yè)人員進行相對嚴格的資格審查和執(zhí)業(yè)登記。第三、規(guī)范土地流轉中介組織的內部結構，強化自我管理。只有這樣，土地流轉中介組織才能真正做到自主經營、自我發(fā)展、自我約束，才能在社會上樹立起公平公正的形象。第四、規(guī)范服務收費問題。［12］由于土地流轉中介組織的特殊性，其在保證自身正常運作的前提下，適當的收取服務費即可。第五、正確處理好與服務對象的關系。農村土地流轉中介組織要堅持為農民服務的宗旨，維護農民的土地流轉利益，其與農民是平等的服務與被服務的關系，根據規(guī)定收取一定的服務報酬。并且協(xié)調和解決農民與農民之間的土地流轉糾紛和矛盾，充當調節(jié)者和裁判員。

（三）實現政府職能轉變，從“一手抓”到放權背景下的扶持與引導

1.放權——提高認識，充分發(fā)揮農村土地流轉中介組織的職能

由于當前農村土地流轉中介組織誕生不久，規(guī)模較小，以及專業(yè)化程度、知名度不高，社會各界對它在土地流轉中的地位和作用認識不足。因此，一方面土地流轉中介組織要加強宣傳，在公眾面前塑造良好的組織形象，使民眾充分認識到自身巨大的作用。另一方面，政府要充分發(fā)揮農村土地流轉中介組織的職能：正確定位土地流轉中介組織在整個農村土地流轉中的職能，應該注意層次性，以及服務對象的選擇性，并且要與其他形式的組織相互協(xié)調和配合。在此基礎上，農村土地流轉中介組織需要逐漸強化自身的職能。我國現有的農村土地流轉中介組織的功能極其有限，所起的作用也是非常有限。因此，當前急需解決的問題是要結合政府職能轉變的進程，主動放權，將現有一些由政府承擔的土地流轉職能逐步轉移給農村土地流轉中介組織。

2.扶持——保持獨立自主，政府加強扶持

市場經濟是法制經濟，土地流轉中介組織依法成立，并在法律范圍內獨立開展活動，不受政府的任何行政干預。所以，政府要從法律的角度明確農村土地流轉中介組織與政府在相關領域的各自權利和義務，政府部門不得對土地流轉中介組織的業(yè)務活動橫加干涉，也不要賦予其特權，堅決割斷政府機構與土地流轉中介組織的行政隸屬關系和經濟利益關系。在保證土地流轉中介組織獨立運作的前提下，政府應通過制定優(yōu)惠和扶持政策，為土地流轉中介組織開展業(yè)務活動提供有力的政策依據和咨詢服務。根據農村土地流轉的要求，在法律范圍內，盡量降低土地流轉中介組織的設立條件，制定其發(fā)展的整體規(guī)劃和必要的優(yōu)惠政策，從財政收入中撥出一定的經費，支持農村土地流轉中介組織的活動。但是，在政府的扶持下，土地流轉中介組織必須努力增強自身的競爭力和生命力。

3.引導——抓好試點示范工作，總結推廣成功經驗

可以說，現階段對農村土地流轉中介組織的培育與發(fā)展是“摸著石頭過河”，因此對于土地流轉中介組織的培育和發(fā)展，政府要加強引導。政府在引導農村土地流轉中介組織培育和發(fā)展時，認真吸取各地的經驗教訓，通過實驗示范，總結推廣成功經驗。先抓典型，開展試點示范，然后在鞏固試點成果和總結經驗的基礎上，再逐步推廣。［13］通過典型示范、總結推廣，既使廣大農民親自體驗土地流轉中介組織的好處，從而調動更多的農民參與的積極性，也使政府部門領導在實踐中掌握如何指導土地流轉中介組織培育和發(fā)展的經驗，然后再去指導實踐。同時，各地的農村土地流轉中介組織應定時進行經驗交流，相互溝通，相互學習。

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