試論村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系的定位與調(diào)適

趙興洲

(中共鄭州市委黨校財務處，河南鄭州450042)

試論村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系的定位與調(diào)適

趙興洲

(中共鄭州市委黨校財務處，河南鄭州450042)

在村民自治的實踐過程中，鄉(xiāng)村關(guān)系一直是一個敏感復雜的問題，既存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位，又存在著村委會的缺位。這種越位和缺位，使得村民自治的實踐效果大打折扣。為保證村民自治健康深入發(fā)展，就必須正視村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系面臨的問題，并分析其成因，把握好鄉(xiāng)村關(guān)系的發(fā)展定位，采取切實有效的措施，科學合理地把鄉(xiāng)村關(guān)系調(diào)適到最佳的狀態(tài)。

村民自治;鄉(xiāng)村關(guān)系;定位與調(diào)適

從第一個村民委員會成立至今，我國的村民自治已經(jīng)走過了30年的歷程。30年來，村民自治在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。然而，隨著村民自治的廣泛推行和深入發(fā)展，鄉(xiāng)村關(guān)系在一些地方并不是越來越和諧，而是越來越緊張，有的地方甚至出現(xiàn)了對抗和沖突。因此，科學合理地定位村民自治下的鄉(xiāng)村關(guān)系，并使之相互適應，就越發(fā)顯得重要。

一、村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系面臨的問題及成因

1．村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系面臨的主要問題。在實行村民自治之前，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系是一種行政隸屬關(guān)系。村級組織無論是解放初期的村政府，還是人民公社時期的生產(chǎn)大隊，乃至后來許多翻牌式的村公所及村委會，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向下延伸、對農(nóng)村基層社會進行嚴格控制的一級政權(quán)或準政權(quán)組織，是國家機器的自上而下的最基礎(chǔ)的組成部分。在真正的村民自治下，鄉(xiāng)村關(guān)系應該是一種民主合作的關(guān)系。村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。然而，現(xiàn)實生活中鄉(xiāng)村關(guān)系往往不很明確，面臨著不少問題亟待解決，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位和村委會的普遍缺位是最主要的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)主要集中在對村委會人事權(quán)、財務權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的不當干預上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的各個環(huán)節(jié);而村委會的缺位則主要表現(xiàn)在行政化濃厚和自主性缺乏。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干預村委會選舉。為了達到控制或支配村委會的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會組成人員候選人的提名、競選和投票的各個選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民委員會選舉，有的地方甚至以“選能人”、“配雙強”為借口想方設(shè)法使自己看中的候選人當選。如果不能達到目的，則以各種理由否定村委會選舉結(jié)果，甚至取消村委會直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級財務管理。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級財務，維護群眾利益，加強村級財務管理、監(jiān)督為名，強制推行“村帳鄉(xiāng)管”和“村財鄉(xiāng)理”，干涉乃至控制村級財務管理，最終達到間接支配村委會的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過控制村級經(jīng)濟活動，擴張鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，試圖重新確立傳統(tǒng)的行政支配型鄉(xiāng)村關(guān)系。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級政府下達的社會經(jīng)濟發(fā)展計劃，便以政府文件向各村強行分解任務，簽訂經(jīng)濟發(fā)展計劃責任書或者通過行政命令強制村委會和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達到什么樣的指標要求，干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，并美其名曰“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”、“發(fā)展多種經(jīng)營”、“促進農(nóng)民增收”等。第四，村委會行政化濃厚和自主性缺乏。目前，村委會普遍存在著行政化的現(xiàn)象——行政職能越來越嚴重地“侵蝕”著自身的“自治”功能，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬辦事機構(gòu)或一級政權(quán)組織。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導，還是村委會成員，基本上自覺或不自覺地將村委會視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)，大多數(shù)村委會仍然沒有或不能從行政化中擺脫出來，其主要精力基本上還是糾纏于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交給的行政事務之中，而沒有專注于村級的“自我管理、自我教育、自我服務”等自治活動中。

2．村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系面臨問題的成因。村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系所面臨的以上問題，其成因主要有三個方面:第一，鄉(xiāng)村之間傳統(tǒng)體制根深蒂固，難以改變。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村體制中，村委會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)，按照法律規(guī)定和國家機器運轉(zhuǎn)的需要，自覺完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的各項政治、經(jīng)濟、社會管理和綜合治理等行政任務，并在實際操作中無意中形成了一種自上而下的壓力，保持了一種歷史的慣性。在這種體制壓力下，村委會只有疲于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)交給的行政工作任務，幾乎不可能開展村民自治活動。第二，村委會所扮演角色沖突，難以適從。村民自治條件下，村委會本身的功能在法律上也與其制度性質(zhì)(即基層群眾性自治組織)有矛盾。現(xiàn)行的村委會組織法賦予了村委會相當程度的行政職能，村委會名義上雖然不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬機構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作乃至黨和政府在農(nóng)村的各項方針、政策最終都要通過村委會等村級組織去完成和貫徹落實。實際上，村委會扮演著村民“當家人”和政府“代理人”的雙重角色。由于雙重角色的權(quán)力來源及其權(quán)能的不同，不可避免地導致村委會角色和身份的沖突。這種沖突，實質(zhì)上是“鄉(xiāng)政村治”關(guān)系沖突的一種具體表現(xiàn)。鄉(xiāng)村之間的體制性權(quán)力與功能性權(quán)力的錯位及其邊界不清，勢必形成行政化鄉(xiāng)村關(guān)系的格局。第三，村委會本身自主性嚴重不足，難以作為。在村內(nèi)，農(nóng)村黨的基層組織是村級各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心，要求村委會在村級黨組織的領(lǐng)導下開展村民自治活動;而村級黨組織直接接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導。由于農(nóng)村黨組織的這一性質(zhì)，使村民自治的制度空間和實際功能都受到不同程度的限制。因此，村民自治在一個村莊范圍內(nèi)的制度空間是十分有限的——它必須在村支部的領(lǐng)導下進行活動，如此有限的自治空間，又怎么敢奢望村委會不去接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政支配呢?

二、村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系的發(fā)展定位

1．鄉(xiāng)村關(guān)系將從行政支配型向民主合作型轉(zhuǎn)變。隨著村委會直接選舉的推廣和普及，村民的民主意識和村委會的自主性將得到進一步增強，大多數(shù)的鄉(xiāng)村關(guān)系將會變得越來越相對協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠依法指導、支持和幫助村委會開展村民自治工作，村委會也能夠積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各項農(nóng)村工作，鄉(xiāng)村之間將建立起一種比較平等的民主合作關(guān)系。

2．鄉(xiāng)村關(guān)系將從直接控制向間接控制轉(zhuǎn)變。我國《村委會組織法》明文規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，鄉(xiāng)對村的關(guān)系僅限于指導、支持和幫助。但在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項工作和社會經(jīng)濟發(fā)展任務，又必須依靠村委會等村級組織去完成，特別是社會治安綜合治理、計劃生育政策的貫徹落實以及各種經(jīng)濟社會發(fā)展計劃的實現(xiàn)，如果離開了村委會的配合和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無法單獨去完成，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能直接與千家萬戶的農(nóng)民直接打交道。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不“控制”村委會，而按照《村委會組織法》鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又不能直接控制村委會。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能是通過村級黨組織來間接控制村委會。因為村級黨組織是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的直接領(lǐng)導下開展工作的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府可以憑借“服從黨的領(lǐng)導”將村委會置于村級黨組織的領(lǐng)導之下，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村級黨組織對村委會的間接控制。

3．鄉(xiāng)村關(guān)系將從硬性支配向軟性支配轉(zhuǎn)變。在硬性支配關(guān)系中，村往往依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則將村視為自己的下屬機構(gòu)，以強迫命令的方式隨意干涉村級事務或任免村級干部;在軟性支配關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自己控制的政治、經(jīng)濟和社會資源引導村委會服從自己的命令。一般來說，除了個別的超級村(如山東的南山村、江蘇的華西村、河南的劉莊村等)以外，相對而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都擁有政治、經(jīng)濟或社會等方面的資源優(yōu)勢。在村民自治條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以運用手中的各種資源，通過利益誘導激勵機制，使村莊自愿服從它的支配。而為了得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的支持和幫助，村莊往往會犧牲或讓渡自己的一部分自治權(quán)，以換取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持往往以村莊一定的服從為條件。在那些社會經(jīng)濟比較落后的地方，村委會總是千方百計地想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那里得到更多的財力支援;在社會經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，雖然經(jīng)濟上的支持無足輕重，但是村委會仍然離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治、社會、信息乃至文化等方面的幫助。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治條件下仍然可以軟性支配村委會。

4．村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越權(quán)行為將從消極抵制向依法抗爭轉(zhuǎn)變。在村民自治之前，對于來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的明顯越權(quán)行為，村委會很少有違抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“旨意”的情況，明知是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負擔不合理、處理不合法，也只能忍氣吞聲、委曲求全，至多是消極拖延、被動應付。隨著村委會組織法的廣泛實施和逐步完善，村級的自主性在明顯地增長，村委會的合法性和權(quán)力都將建立在民主選舉的基礎(chǔ)之上，不再源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授予，對于來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的明顯越權(quán)行為，村委會則更多地會援引法律維護自己的合法權(quán)益，甚至利用法律武器與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的越權(quán)行為進行抗爭，從而由消極抵制轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪範帯?/p>

三、科學合理地調(diào)適鄉(xiāng)村關(guān)系

目前，鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適應該從鄉(xiāng)、村兩個方面同時進行，將鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適視為“鄉(xiāng)政”與“村治”的一種雙重改造過程。與此同時，要搞好村委會真正直選后的相關(guān)配套法律法規(guī)的立法工作，充實村委會的自主權(quán)力，并對基層黨組織和基層政權(quán)進行適當變革，以適應新時期鄉(xiāng)村關(guān)系的需要。

1．在修訂完善《村委會組織法》的基礎(chǔ)上，制定《村民自治法》。我國的《村委會組織法》為村民自治提供了必要的法律依據(jù)，但是已經(jīng)不能適應和滿足新形勢下村民自治發(fā)展的實際需要，必須進一步修訂和完善，并在此基礎(chǔ)上制定《村民自治法》，以使村民自治能夠名正言順，真正有法可依?！洞迕褡灾畏ā罚龅絻?nèi)容豐富，便于操作;要進一步明確和完善選舉程序，對選民登記、設(shè)置流動票箱、委托投票進行統(tǒng)一規(guī)定，對村委會候選人設(shè)定明確的資格條件;要在保證民主選舉的同時，對民主決策、民主管理、民主監(jiān)督也要提出具體要求;要對村民自治的各個環(huán)節(jié)，生產(chǎn)和生活的各個方面都作出明確規(guī)定，從而保證村民自治真正走上法制的軌道。

2．進一步提升村委會的自主性，有效擴大村民自治權(quán)力。當前的村民自治，由于制度空間的限制，很難發(fā)揮其應有的作用，從而在一定程度上削弱了村委會在村民自治中的自主性，更談不上在現(xiàn)實中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立平等的民主合作關(guān)系。要改變這種狀況，就必須實行完整意義的村民自治，進一步提升村委會的自主性，有效擴大村民自治權(quán)力，真正讓其權(quán)力看得見、摸得著、用得上。在一個村莊范圍內(nèi)，村民自己獨立管理自己的各項事務，任何組織都不得干預村級事務，村委會與村級黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自都能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，依法行使自己的職權(quán)。

3．調(diào)整農(nóng)村基層組織形式，整合村級兩委的管理權(quán)。要對村級黨組織進行適應性變革或主動性調(diào)整，整合村莊自治的權(quán)威資源。第一，實行“兩委一體化”。在村級組織建設(shè)中，盡力實行村書記與村主任“一肩挑”，村級支兩委的其他成員交叉任職，基本做到“兩塊牌子，一套人馬”，從而有效地解決村級黨組織與村委會的矛盾和沖突。在村委會選舉時，鼓勵村書記競選村主任，一旦村書記當選村委會主任就實行兩職“一肩挑”;如果村書記落選而當選的村主任是黨員，則將村主任調(diào)整為村書記，實行兩職“一肩挑”;若村主任不是黨員，則可暫時由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派干部兼任代理村書記，并及時將具備黨員條件的村主任培養(yǎng)成黨員并適時擔任村書記，實行兩職“一肩挑”。第二，弱化村級黨組織的行政職能。村級黨組織主要從政治、思想上對村委會進行指導，使其在黨的路線、方針和政策下開展自治活動。凡屬村級社區(qū)本身事務均由村委會自我決策和自我管理，黨組織不能隨意干涉村委員會的工作，這樣才有利于增強村委會的自主性，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立平等的民主合作關(guān)系。

4．推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，自覺適應基層民主發(fā)展需要。第一，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行民主改革。根據(jù)“國家的權(quán)力來源于人民”的憲法原則，鄉(xiāng)政由人民直接或間接授權(quán)組建而成，并要受到人民的切實監(jiān)督，為此就有必要擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府三套班子按照憲法精神，自覺履行法定職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要加強政治領(lǐng)導，搞好組織建設(shè)，從行政事務中脫身;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要搞好社會管理，維護社會穩(wěn)定，增進區(qū)域福祉;人大獨立行使監(jiān)督職能，提升監(jiān)督制衡權(quán)，督促政府依法行政。第二，盡量弱化村委會的行政職能。村委會是農(nóng)民的自治性組織，不能過多地承擔非自治性的政府行政工作，要把鄉(xiāng)村干部從計劃生育、治安防范、征地拆遷等行政性事務中解脫出來，使其更多地專注于村級的民主化治理。第三，切實搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴格按照中央要求，從人民群眾普通關(guān)心和涉及群眾切身利益的實際問題入手，對群眾反映強烈的問題，容易出現(xiàn)不公平、不公正甚至產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)以及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大問題及時向廣大群眾公開，自覺接受群眾監(jiān)督。

［責任編輯 楊國營］

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2010－10－07

趙興洲(1963－)，男，河南新密人，研究生，中共鄭州市委黨校財務處處長，副教授。