精明增長理論及其對我國城市發(fā)展的啟示

吳宏軍

(中共鄭州市委黨校社會培訓(xùn)中心，河南鄭州450042)

精明增長理論及其對我國城市發(fā)展的啟示

吳宏軍

(中共鄭州市委黨校社會培訓(xùn)中心，河南鄭州450042)

“精明增長”是20世紀(jì)90年代末誕生于美國規(guī)劃界的概念，是一種在提高土地利用效率的基礎(chǔ)上控制城市無序擴(kuò)張、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，提高人們生活質(zhì)量的緊湊式城市發(fā)展模式。精明增長理論以其先進(jìn)的理念和大膽的實踐，對我國的城市發(fā)展具有一定的啟示。

精明增長;城市;發(fā)展;啟示

一、精明增長理論的內(nèi)涵

“精明增長”是20世紀(jì)90年代末誕生于美國規(guī)劃界的概念，是一種在提高土地利用效率的基礎(chǔ)上控制城市無序擴(kuò)張，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，提高人們生活質(zhì)量的緊湊式城市發(fā)展模式。雖然精明增長的理念已被廣泛接受，但是精明增長至今尚未形成統(tǒng)一而明確的定義，不同的環(huán)境組織、政府機(jī)構(gòu)以及不同研究方向的學(xué)者和實業(yè)界人士都是基于各自特定的任務(wù)和目標(biāo)，對精明增長的內(nèi)涵作出了不同的界定，其中包括《世界英語詞匯百科全書》、美國國家資源保護(hù)協(xié)會、美國環(huán)境保護(hù)署、美國住房和城市發(fā)展局、美國農(nóng)業(yè)部、美國規(guī)劃協(xié)會、美國精明增長聯(lián)盟、美國住房營建聯(lián)盟對“精明增長”的界定。而最具代表性的是美國精明增長聯(lián)盟對精明增長理論的闡釋，即要營造宜居的鄰里，其應(yīng)當(dāng)是安全、方便、有吸引力且其價格可被承受;要擁有更好的可達(dá)性、更少的交通量，因此強(qiáng)調(diào)土地綜合利用、集約發(fā)展，并提供多種交通選擇，以解決交通堵塞問題，減少環(huán)境污染，節(jié)約能源;要促進(jìn)城市、郊區(qū)和城鎮(zhèn)的繁榮，提倡發(fā)展重點應(yīng)在已有的建成區(qū)，以節(jié)省在交通、學(xué)校、圖書館和其他公共服務(wù)設(shè)施方面的投資，并保護(hù)有吸引力的建筑物、歷史街區(qū)和文化名勝;要收益共享，消除收入和種族造成的隔離，使所有居民成為繁榮的受惠者;要降低開發(fā)成本和稅收，充分利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，減少對汽車的依賴，節(jié)省投資以用于其他項目;要保留開敞空間。

二、精明增長理論的實踐策略

2003年，美國精明增長網(wǎng)站發(fā)表的研究報告中，針對不同的環(huán)境組織、政府機(jī)構(gòu)等對精明增長的內(nèi)涵作出的界定進(jìn)行了分析，就一些關(guān)鍵因素進(jìn)行了歸納，總結(jié)出精明增長理論的10項實踐策略。

1．混合式多功能的土地利用。土地的混合利用是取得更好居住環(huán)境的關(guān)鍵因素，通過土地混合利用可以為公共交通提供穩(wěn)定的客源，能夠減少人們不必要的出行需求，創(chuàng)造適合多種活動的道路空間，可以提供更多的稅收和經(jīng)濟(jì)收益，同時可以吸引不同種族和收入層次的人來此居住。

2．設(shè)計緊湊的住宅。占用更少的土地，為保護(hù)開敞空間提供更大的余地，住宅占用更小的基地將促使住宅增加層數(shù)，建立體停車設(shè)施等，這樣就可能有更多的土地用于開敞空間的建設(shè)。

3．提供多種選擇的住宅。為各種收入水平的人提供符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的住宅是任何精明增長策略中的重要組成部分，高質(zhì)量的住宅不僅是一個社區(qū)基本的組成部分，更重要的，這也是影響交通方式、公共服務(wù)設(shè)施、能源消耗的重要因素。通過提供多種層次的住宅選擇可以減少對于小汽車的依賴，而且可以提高能源使用效率。就業(yè)和居住的平衡將為支撐一個公交車站和商業(yè)服務(wù)中心提供基礎(chǔ)，并且能夠在同一個社區(qū)包容不同收入水平的人，消除日益明顯的社會階層的分隔。

4．創(chuàng)造適合步行的社區(qū)。主要包括兩個方面:一方面各種公共設(shè)施位于安全便捷的步行可及范圍之內(nèi)(如商店、學(xué)校、交通站點、休閑娛樂場所等)，另一方面應(yīng)該使步行成為可能，這就要為步行者提供相應(yīng)的設(shè)施以及土地混合使用、緊湊布局，在街道設(shè)計中平等地考慮步行者、騎自行車者、公共交通使用者和使用小汽車的人的需求。

5．豐富社區(qū)自身特色，提高吸引力，創(chuàng)造鮮明的場所特點。利用自然和人工的邊界或地標(biāo)來創(chuàng)造社區(qū)的標(biāo)志，建筑應(yīng)該體現(xiàn)地方特點而且能夠經(jīng)歷時間考驗，為創(chuàng)造城市風(fēng)貌作出貢獻(xiàn)。

6．保護(hù)開敞空間、農(nóng)田和自然景觀以及重要的環(huán)境區(qū)域。開敞空間對于保證精明增長策略的實施至關(guān)重要，一方面為人們提供游憩、接觸自然的機(jī)會和場所，另一方面促進(jìn)在建成區(qū)或已有的社區(qū)之中進(jìn)行新的開發(fā)，為其他生物(動植物)的生存創(chuàng)造與人類平等的機(jī)會。

7．注重對既有社區(qū)的改建和對既有設(shè)施的利用，實現(xiàn)更平衡的區(qū)域發(fā)展。將新的開發(fā)需求導(dǎo)向既有的區(qū)域?qū)τ诒Ｗo(hù)城市邊緣地帶和開敞空間至關(guān)重要，而且在既有區(qū)域內(nèi)開發(fā)能夠提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，投資將更有效率，社區(qū)的發(fā)展也會增加稅收來源。由于成本相對低廉，城市邊緣地區(qū)的開發(fā)需求十分旺盛，這就需要在規(guī)劃控制和引導(dǎo)上鼓勵既有地區(qū)內(nèi)部的重新開發(fā)(如填充式開發(fā)等)。

8．提供多種選擇的交通方式。為人們在住宅、購物和社區(qū)形式以及交通方式上提供多種選擇是精明增長的核心目的。精明增長并不排除小汽車交通，而是鼓勵其他交通方式與小汽車交通相結(jié)合。

9．提高城市增長的可預(yù)知性、公平性和成本收益。保證項目收益吸引投資商、銀行和建造商參與開發(fā)，這部分收益很大程度上受到政府部門提供的市政基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)管理條例以及公平的競爭環(huán)境的影響。

10．鼓勵社區(qū)組織和相關(guān)利益主體參與發(fā)展決策。鼓勵多種階層的人們居住在同一個社區(qū)，必須同時平等地考慮各個團(tuán)體的要求，也會為精明增長帶來更多的關(guān)注和支持。

三、精明增長理論對我國城市發(fā)展的啟示

應(yīng)該說，精明增長理論是城市發(fā)展模式中很有參考價值的一個設(shè)想，它并不是要限制城市的發(fā)展，而是恢復(fù)城市建成區(qū)環(huán)境的生機(jī)活力。精明增長理論的先進(jìn)理念和大膽實踐，對我國的城市發(fā)展具有一定的啟示。

1．精明增長理論之“精明”所在。精明增長理論的對象是城鄉(xiāng)政府?！熬髟鲩L”就是城鄉(xiāng)政府在基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)管理的決策中，以最低的基礎(chǔ)設(shè)施成本去創(chuàng)造最高的土地開發(fā)效益。要達(dá)到這樣的目的，就應(yīng)該對土地進(jìn)行“最高最好用途”的開發(fā)，尤其是達(dá)到最高的使用密度。之所以在城鄉(xiāng)發(fā)展中這種土地利用方式就是“精明”，主要有以下幾種原因:第一，最高的土地使用密度可以創(chuàng)造最高的房地產(chǎn)價值，而最高的房地產(chǎn)價值又可以創(chuàng)造最高的房地產(chǎn)稅收，因此，對于城鄉(xiāng)政府來說，這種土地利用方式是“精明”的(即以相對固定的成本獲取最高的稅收)。第二，最高的土地使用密度可以使房地產(chǎn)開發(fā)商賺取更多的收入，因此，對于房地產(chǎn)開發(fā)商來說，這種土地利用方式是“精明”的(當(dāng)然要假定這是不超過市場所能接受的密度)。第三，最高的土地使用密度可以增加最多的高層建筑面積，因而單位建筑面積的平均價錢就會降低，這樣一來，消費者如果購買相同的建筑面積就可以少花錢，或者是用同樣的貨幣購買較多的建筑面積，因此，對于消費者來說，這種土地利用方式是“精明”的。第四，最高的土地使用密度可以匯集最多的經(jīng)濟(jì)元素，激發(fā)各產(chǎn)業(yè)、各部門、各行業(yè)的活力，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，對于整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，這種土地利用方式是“精明”的。第五，最高的土地使用密度可以匯集最多的社會元素，吸引政府部門或其派出機(jī)構(gòu)的進(jìn)駐，建立相關(guān)社會團(tuán)體組織以及開展各項社會活動，因此，對于整個社會發(fā)展來說，這種土地利用方式是“精明”的。第六，最高的土地使用密度做到了地盡其用，提高了土地使用效率，節(jié)約了土地資源，因此，從保護(hù)國土資源來說，這種土地利用方式是“精明”的。

2．在我國目前及今后城市發(fā)展中應(yīng)采取的實踐策略。縱觀我國城市發(fā)展的歷程，對于城市發(fā)展的管理一直是在朦朧的和頻繁改變的狀態(tài)下進(jìn)行的，而缺乏完整的理論基礎(chǔ)和邏輯構(gòu)架，精明增長在一定程度上提供了一種有計劃、節(jié)約資源式的城市發(fā)展模式。我們借鑒精明增長理論的理念，汲取精明增長實踐的教訓(xùn)，對于豐富我國城市發(fā)展的思路，改變我國傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式，建設(shè)“資源節(jié)約、環(huán)境友好”型城市有著重要的借鑒意義。第一，發(fā)揮政府的職能作用，強(qiáng)化政府對城市用地增長和土地利用的管理。城市的建設(shè)和發(fā)展是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要較強(qiáng)的支撐體系，而這種支撐體系更多地依賴于城市政府的能力建設(shè)。美國是以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的國家，政府在城市發(fā)展中的作用較小，而誕生于美國的精明增長理論，要求政府在城市發(fā)展中要發(fā)揮監(jiān)督作用，克服利益集團(tuán)在城市發(fā)展中謀求私利而不顧整體利益的傾向，這是美國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展在城市建設(shè)領(lǐng)域中的嘗試。而我國的城市發(fā)展一直以來都是政府主導(dǎo)的，我們借鑒精明增長的理念，明確政府責(zé)任，要求政府用科學(xué)發(fā)展觀和科學(xué)的政績觀來指導(dǎo)城市的建設(shè)和發(fā)展。規(guī)劃部門要制定科學(xué)合理的規(guī)劃，做到既要滿足當(dāng)前城市發(fā)展的合理用地要求，又要切實保護(hù)土地資源尤其是耕地資源。城市政府要把節(jié)約和合理利用土地資源的基本原則貫徹于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的始終，為了城市的可持續(xù)發(fā)展，每個城市都應(yīng)該“留有余地”，不宜把可建設(shè)用地在近一、兩代人甚至一、兩屆政府手里開發(fā)完。要從城市建設(shè)和發(fā)展的實際出發(fā)，制定切實可行的土地收購和征用計劃，嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模。第二，建立城市用地預(yù)警制度，對城市的無序擴(kuò)張實行有效地管控。根據(jù)當(dāng)前我國城市用地的狀況，應(yīng)考慮設(shè)立城市用地預(yù)警制度。其原因就在于土地資源的不可移動性和不可替代性。人們對能源的危機(jī)和水資源的危機(jī)已經(jīng)有所警覺，建立了相應(yīng)的預(yù)警制度，而土地資源危機(jī)更應(yīng)引起重視。因為能源不夠可以進(jìn)口，水資源不夠可以進(jìn)行區(qū)域調(diào)配，而土地資源的不可移動性決定了土地資源是不能進(jìn)口、不能進(jìn)行區(qū)域調(diào)配的。石油不夠可以用太陽能、核能等替代能源，淡水不夠可以將海水淡化，而土地資源是沒有替代品的，離開土地的支撐，一切物體都將是空中樓閣。土地資源的不可移動性和不可替代性決定了土地資源具有極其珍貴的特質(zhì)，因而可以自然災(zāi)害的預(yù)警制度，建立城市用地預(yù)警制度。根據(jù)我國的國情，城市用地預(yù)警指標(biāo)至少應(yīng)包括兩條，一是可建設(shè)用地能夠支撐城市發(fā)展的年限，二是能夠保證糧食安全的可耕地被占用的狀況。城市用地預(yù)警的等級至少應(yīng)分為兩級，一般級別為黃色警報，嚴(yán)重級別為紅色警報。第三，建立集約用地制度，提高城市土地的利用效率。為了加強(qiáng)土地的集約化經(jīng)營，必須建立和完善以規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)控制為前提，以政策約束激勵為導(dǎo)向，以評價、監(jiān)管、考核為保障，以市場配置為基礎(chǔ)的節(jié)約、集約用地制度，有效促進(jìn)城市布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而做到保護(hù)有限耕地、占用較少建設(shè)用地、土地利用效率高的土地集約化經(jīng)營。具體可以采取以下措施:一是適當(dāng)控制建設(shè)用地供應(yīng)量，加大舊城改造力度，完善經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房政策，并在稅費政策方面予以傾斜，以引導(dǎo)土地利用方向;二是基于環(huán)保要求，設(shè)計疏密相間、高低錯落、功能齊全的建筑布局，提高建筑容積率;三是對城市建成區(qū)內(nèi)的閑置土地，可由地方政府及時收回，作為土地儲備或安排其他用途;四是對城市建成區(qū)內(nèi)底層、低密度建筑及舊房屋進(jìn)行改造，完善配套設(shè)施，提高建筑容積率和居住人口密度;五是對舊城區(qū)內(nèi)不適宜發(fā)展的項目要逐步用適宜發(fā)展的新項目進(jìn)行土地置換，并以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)為主;六是完善投資項目評價體系，提高準(zhǔn)入門檻，提高土地利用效率;七是進(jìn)一步細(xì)化土地所有權(quán)、使用權(quán)，以增強(qiáng)土地權(quán)利人依法保護(hù)自身權(quán)益的能力，遏制濫占土地現(xiàn)象的發(fā)生。第四，提高城市土地的混合利用程度，提升城市人居環(huán)境質(zhì)量。按照城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)，城市總用地是由居住、公共設(shè)施、工業(yè)、倉儲、對外交通、道路廣場、市政公用設(shè)施、綠地、特殊用地、水域及其他用地所構(gòu)成。實施土地適度混合利用，從內(nèi)容上講，就是指在所規(guī)劃的城市街區(qū)、社區(qū)范圍內(nèi)，打破土地使用性質(zhì)單一、條塊分割、自成體系的僵化模式，形成適度的功能交叉、穿插、互補，實現(xiàn)功能之間有機(jī)互動，在一個特定的街區(qū)、社區(qū)，把工作、商業(yè)、教育、醫(yī)療、銀行、郵政以及娛樂、休憩、居住生活等多種資源有機(jī)地融合在一起。這種集工作、居住、服務(wù)一體化的功能交叉互動是一種節(jié)約資源、效益共生的發(fā)展模式，有利于增強(qiáng)城市各相關(guān)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，使居住地與工作場所之間的距離盡可能接近，住宅和就業(yè)崗位均衡分布，進(jìn)而減少“鐘擺式交通”引發(fā)的能耗和污染，使交通設(shè)施的占用面積大大減少，有利于改善生態(tài)環(huán)境，提高整個城市的人居環(huán)境質(zhì)量。因此，在實際的城市規(guī)劃與建設(shè)中，應(yīng)借鑒精明增長理論，在城市設(shè)計和經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對公共空間和公共服務(wù)設(shè)施的配置，提高土地的混合利用程度。

第五，優(yōu)先發(fā)展公共交通，實現(xiàn)各種出行方式的銜接整合。交通是城市發(fā)展必不可少的要素之一，而交通的發(fā)展又需要占用大量的土地，國外城市蔓延式發(fā)展的前車之鑒告訴我們，小汽車保有量的增長和大規(guī)模道路設(shè)施建設(shè)共同發(fā)生作用是導(dǎo)致城市蔓延式發(fā)展的主要原因。我國的國情要求我國的城市空間擴(kuò)展不應(yīng)采取道路擴(kuò)張拉動的模式，必須將城市的外延擴(kuò)展與大運量公共交通體系聯(lián)系起來。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，不僅是緩解城市交通擁堵的有效措施，也是改善城市人居環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求。結(jié)合國外城市建設(shè)的成功經(jīng)驗，我們應(yīng)重點發(fā)展可滿足分散出行的公共交通系統(tǒng)(包括公共汽車、電車、出租汽車、軌道交通等)，充分發(fā)揮公共交通運輸量大、能效高、占用停車面積少的優(yōu)勢，通過合理設(shè)計公共交通站點，修建和完善自行車道和步行道，鼓勵人們更多地使用公共交通工具，通過適當(dāng)提高小汽車的使用成本，以抑制潛在的小汽車交通需求，從而減少小汽車的使用，緩解城市交通擁擠的現(xiàn)象。同時，可以考慮建立立體的交通體系，依托布局緊密的核心商業(yè)區(qū)建立空中走廊，在人流量較大的交通路段，可采取地下步行交通通道或修建過街天橋，減少地面步行和車行的沖突。要通過路網(wǎng)與公共交通系統(tǒng)的規(guī)劃，將居住中心、就業(yè)中心、商業(yè)服務(wù)中心、公共文化活動中心有機(jī)地聯(lián)系起來，進(jìn)一步完善公交分級、公交優(yōu)先、公交樞紐、停車轉(zhuǎn)乘及換乘銜接系統(tǒng)，確實把高度發(fā)展的公共交通系統(tǒng)作為城市發(fā)展的重要組成部分。

［1］蔡小波．“精明增長”及其對我國城市規(guī)劃管理的啟示［J］．熱帶地理，2010，(1)．

［2］胡兆量．建設(shè)緊湊型城市，設(shè)立城市土地預(yù)警制［J］．城市問題，2005，(6)．

［責(zé)任編輯 楊國營］

F061．1

A

1671－6701(2010)06－0031－03

2010－10－17

吳宏軍(1963－)，男，河南鄭州人，本科，中共鄭州市委黨校社會培訓(xùn)中心副主任，副教授。