對(duì)基層檢察院設(shè)立案件管理中心的思考

文◎史書義*

對(duì)基層檢察院設(shè)立案件管理中心的思考

文◎史書義*

案件管理中心是檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的案件管理實(shí)踐過(guò)程中，充分認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)案件管理模式的不足后做出的理性選擇，在全面加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)建設(shè)、檢察隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為，提高辦案質(zhì)量、辦案效率等方面都發(fā)揮著重要作用。全國(guó)檢察系統(tǒng)80%為基層檢察院，80%的案件由基層檢察院承辦，因此，加強(qiáng)基層檢察院案件管理，提高案件質(zhì)量，做好案件統(tǒng)計(jì)分析至關(guān)重要。案件管理中心所具有的職能作用，使其成為基層檢察院加強(qiáng)案件管理的必然選擇。但基層檢察院在設(shè)立案件管理中心，推進(jìn)案件管理改革過(guò)程中面臨一定的困難。為有效處理這些困難，保障案件管理中心良好運(yùn)行，發(fā)揮其應(yīng)有效能，筆者在此提出自己的粗淺看法。

一、傳統(tǒng)案件管理模式的不足與案件管理中心的主要職能

（一）傳統(tǒng)案件管理模式的不足

長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)主要以各個(gè)內(nèi)設(shè)執(zhí)法辦案部門為主體對(duì)案件進(jìn)行管理，存在諸多不足之處，主要表現(xiàn)在：

一是內(nèi)部各部門之間的監(jiān)督不足。各個(gè)業(yè)務(wù)部門“相對(duì)獨(dú)立，各自為政”，單獨(dú)收案、各建臺(tái)帳、分別負(fù)責(zé)審查，并以本部門制定的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行自評(píng)、考核，其相互之間的監(jiān)督基本上是以提出相應(yīng)意見(jiàn)或者建議的方式，突出表現(xiàn)為靜態(tài)性、事后性。

二是檢察委員會(huì)的監(jiān)督相對(duì)薄弱?；鶎訖z察院檢察委員會(huì)對(duì)案件的監(jiān)督形式主要是：由各部門上報(bào)需經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定的重大、疑難、復(fù)雜案件，然后由檢察委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)安排召開(kāi)檢察委員會(huì)討論、研究、決定。監(jiān)督行為具有被動(dòng)性，監(jiān)督范圍具有局限性。

三是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督相對(duì)滯后，監(jiān)督的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)或?qū)ο罂赡艽嬖诓粚?shí)現(xiàn)象。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)部門對(duì)口指導(dǎo)、監(jiān)督，主要是通過(guò)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)每月的統(tǒng)計(jì)報(bào)表、重大典型案件專報(bào)、辦案情況定期分析、辦案信息等進(jìn)行書面審查的形式，采用對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)的方式，監(jiān)督相對(duì)滯后。同時(shí)，由于某種原因，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有可能因下級(jí)檢察機(jī)關(guān)上報(bào)不準(zhǔn)確、不全面甚至弄虛作假而不實(shí)，影響了上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。

（二）案件管理中心的提出與主要職能

為加強(qiáng)對(duì)案件的管理，2003年6月最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》之后，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)紛紛結(jié)合自身實(shí)際，從程序控制、質(zhì)量控制等不同方面進(jìn)行案件管理改革與嘗試，案件管理中心便應(yīng)運(yùn)而生。其主要職責(zé)，有的歸結(jié)為“五統(tǒng)一”，有的歸結(jié)為“四統(tǒng)一”，但基本大同小異。主要是統(tǒng)一受理、分流、移送、報(bào)送案件；統(tǒng)一管理、出具法律文書；統(tǒng)一受理和辦理當(dāng)事人、委托律師、相關(guān)單位等對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出具有結(jié)論性決定提出異議的案件；統(tǒng)一對(duì)查封、扣押涉案款、物進(jìn)行管理、處置；統(tǒng)一對(duì)本院執(zhí)法辦案進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估、考核；統(tǒng)一對(duì)檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行情況進(jìn)行綜合分析，總結(jié)辦案運(yùn)行規(guī)律，為檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)提供案件的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)等。以此實(shí)現(xiàn)“集中受理、統(tǒng)一進(jìn)出、流程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督”的案件管理目標(biāo)。

二、基層檢察院設(shè)立案件管理中心所面臨的主要問(wèn)題

基層檢察院在設(shè)立案件管理中心過(guò)程中面臨內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能重整、制度規(guī)范重構(gòu)、加強(qiáng)案件管理中心與各業(yè)務(wù)部門的相互配合及經(jīng)費(fèi)保障等諸多問(wèn)題，其中最突出的矛盾表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

一是案件管理中心對(duì)高素質(zhì)檢察人員的需求與檢察人員相對(duì)缺乏的矛盾。案件管理中心作為對(duì)案件集中、統(tǒng)一管理，對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)行檢查、考評(píng)，監(jiān)督、引導(dǎo)檢察人員規(guī)范執(zhí)法辦案，并為檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)提供案件準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的重要部門，需要配備充足的、高素質(zhì)的、熟練計(jì)算機(jī)操作技能的各方面檢察人員，如此才能保證案件管理中心的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，才能保障其應(yīng)有職能得到充分發(fā)揮。目前，由于檢察人員招考按公務(wù)員序列由各省統(tǒng)一組織，一方面從基層檢察院向上級(jí)申請(qǐng)招考人員到列入全省公務(wù)員招考計(jì)劃、組織實(shí)施招考、人員到位最少需要二年，甚至更長(zhǎng)，招考時(shí)間不確定，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面基層檢察院條件艱苦，檢察人員職級(jí)待遇普遍很低，辦案任務(wù)又重，很多符合條件的大學(xué)畢業(yè)生都不愿報(bào)考基層檢察院，特別是經(jīng)濟(jì)落后、偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層檢察院，時(shí)常出現(xiàn)因報(bào)考人數(shù)不夠，不滿足招考條件而取消招考的現(xiàn)象，使得這些基層檢察院不得不放低條件招考。在這樣的情況下，基層檢察院人員普遍不足，特別是具有辦案資格、高素質(zhì)檢察人員缺乏，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足案件管理中心對(duì)高素質(zhì)人才的需要。

二是案件管理中心對(duì)統(tǒng)一、高效系統(tǒng)軟件的需求與高效、統(tǒng)一的系統(tǒng)軟件缺乏之間的矛盾。案件管理中心是對(duì)案件進(jìn)行現(xiàn)代化管理的一種新機(jī)制，其現(xiàn)代化表現(xiàn)及價(jià)值就是要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公、辦案，通過(guò)數(shù)據(jù)化的形式實(shí)現(xiàn)案件的流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)對(duì)案件的監(jiān)督。但目前，沒(méi)有統(tǒng)一的關(guān)于案件管理的系統(tǒng)軟件，各級(jí)檢察院設(shè)立案件管理中心，并使案件管理中心有效運(yùn)轉(zhuǎn)，都需自己聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行相關(guān)系統(tǒng)軟件的開(kāi)發(fā)。這對(duì)于經(jīng)費(fèi)普遍緊張的基層檢察院來(lái)說(shuō)，是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)，對(duì)于經(jīng)費(fèi)特別緊張的基層檢察院，也許會(huì)因經(jīng)費(fèi)緊張而使這項(xiàng)工作擱置，繼而影響案件管理中心職能的發(fā)揮。同時(shí)，由于各自分別開(kāi)發(fā)案件管理系統(tǒng)軟件，不僅造成資源浪費(fèi)，而且缺乏統(tǒng)一性，不利于上下統(tǒng)一協(xié)調(diào)，甚至可能與檢察系統(tǒng)現(xiàn)在運(yùn)行的案件統(tǒng)計(jì)軟件程序相沖突。

三、對(duì)當(dāng)前基層檢察院設(shè)立案件管理中心的幾點(diǎn)建議

盡管基層檢察院當(dāng)前在設(shè)立案件管理中心過(guò)程中面臨許多問(wèn)題與困難，但這是每一項(xiàng)新機(jī)制運(yùn)行或改革發(fā)展過(guò)程中所必然經(jīng)歷的階段。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有條件下，基層檢察院設(shè)立案件管理中心應(yīng)從以下幾方面著手：

一是運(yùn)行方式上應(yīng)強(qiáng)調(diào)循序漸進(jìn)。由于基層檢察院在人員、經(jīng)費(fèi)、車輛保障等方面的不足，完全按既定的案件管理中心模式、職能一步到位、全面實(shí)行存在一定困難，因此，應(yīng)采取循序漸進(jìn)的方式?？上仍跅l件較好的基層檢察院進(jìn)行試點(diǎn)，摸索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后再進(jìn)行論證，在更多的基層檢察院全面鋪開(kāi)。實(shí)行試點(diǎn)的基層檢察院，也可根據(jù)自己的實(shí)際情況，制定適合自己的一步到位的運(yùn)行模式。如在部分人員或車輛不能保障獨(dú)立的情況下，檢察人員可兼顧多個(gè)職責(zé)或先與其他各業(yè)務(wù)部門共用車輛等。

二是構(gòu)建模式上應(yīng)兼顧個(gè)體差異。各個(gè)基層檢察院由于所處區(qū)域不同，每年所辦理的案件數(shù)量懸殊較大。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的基層檢察院年平均辦案可能上千件，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層檢察院年平均辦理案件可能只有上百件，如果在這些辦案數(shù)量少的基層檢察院也按既定模式設(shè)立案件管理中心，就涉及到是否經(jīng)濟(jì)、人員是否浪費(fèi)的問(wèn)題。因此，基層檢察院設(shè)立案件管理中心，要實(shí)事求是、因地制宜，在案件管理中心設(shè)立宗旨指導(dǎo)范圍內(nèi)，創(chuàng)新發(fā)展適合自己的案件管理中心模式，而不能一刀切，造成資源和人員的浪費(fèi)，或由于案件管理中心的設(shè)立不適合自身特點(diǎn)而不科學(xué)、不可用，最終成為一件擺設(shè)。

三是制度規(guī)范上應(yīng)注重部門之間的協(xié)調(diào)。設(shè)立案件管理中心，是為加強(qiáng)對(duì)全院案件的集中管理，這樣的集中管理是以制度規(guī)范為依托，通過(guò)良好的、科學(xué)的制度規(guī)范保障實(shí)現(xiàn)的。為保障制度的科學(xué)性，在構(gòu)建制度過(guò)程中，要充分考慮案件管理中心的職能及案件流轉(zhuǎn)的實(shí)際樣態(tài)，還要考慮與各業(yè)務(wù)部門的相互配合及與各業(yè)務(wù)部門原有制度的互相銜接，避免重復(fù)，甚至沖突。

四是系統(tǒng)軟件開(kāi)發(fā)上應(yīng)保證統(tǒng)一性。從經(jīng)濟(jì)及高效運(yùn)行的角度，建議最高人民檢察院統(tǒng)一開(kāi)發(fā)適合案件管理中心運(yùn)行的案件管理系統(tǒng)軟件。如條件不成熟，建議至少由各省級(jí)檢察院統(tǒng)一開(kāi)發(fā)符合要求的案件管理系統(tǒng)軟件，這樣不僅有利于上下協(xié)調(diào)，而且從實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)改革發(fā)展目標(biāo)的角度，也是大有益處的。

五是人員素質(zhì)上應(yīng)保持整體先進(jìn)性。案件管理中心是對(duì)外代表檢察機(jī)關(guān)形象的“窗口”部門，同時(shí)也是保障案件質(zhì)量的“防火墻”，是檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)的“高級(jí)參謀與助手”，因此，應(yīng)把政治素養(yǎng)高、業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)的檢察人員配備到案件管理中心，并不斷加強(qiáng)教育、培訓(xùn)，提高檢察人員整體素質(zhì)，這不僅是檢察隊(duì)伍建設(shè)的基本要求，也是提高案件質(zhì)量，保障檢察職能充分發(fā)揮，推動(dòng)檢察工作全面發(fā)展的根本保證。

*山西省長(zhǎng)治市城區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)［046000］