鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)考核問題淺析

王 蕊

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院,河南鄭州 450001)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)考核問題淺析

王 蕊

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院,河南鄭州 450001)

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,實現(xiàn)公共服務(wù)均等化,既是廣大農(nóng)村群眾的愿望,也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的基本責(zé)任。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能,落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的責(zé)任,需從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核的目標(biāo)出發(fā),依據(jù)責(zé)任目標(biāo)考核的原則,確定責(zé)任目標(biāo)考核的內(nèi)容,通過提出目標(biāo)考核的具體要求,落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的責(zé)任。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;公共服務(wù);考核目標(biāo);目標(biāo)要求

基本公共服務(wù)均等化,既是公民的基本權(quán)利,也是政府的基本責(zé)任。合理界定其權(quán)責(zé),是建設(shè)公共服務(wù)型政府的一項重要任務(wù)。我們應(yīng)從基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)出發(fā),確定科學(xué)合理的考核與要求,形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制,增強(qiáng)監(jiān)督考核的合力和實效。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)的考核

1.公共服務(wù)的政府績效?？冃У奶岢?要服從整個政府部門圍繞人民群眾利益運轉(zhuǎn)的理念。在實際工作中設(shè)立的部門有其法定的目標(biāo),達(dá)到這一目標(biāo)是評估其績效的最可行的維度,所以目標(biāo)的確立通常始于對每個政府部門法定的首要使命或責(zé)任的界定,再把這些法定義務(wù)轉(zhuǎn)化成要完成的、具有可操作性的具體的目標(biāo)或任務(wù)。政府部門的績效目標(biāo)常常具有政治性,其行為的有效性以其政治成就來衡量,而不是市場來衡量,如何把這些政治性、多變性、高度綜合性的法定目標(biāo)轉(zhuǎn)化成具體的、可操作的目標(biāo)就比較困難。政府部門績效目標(biāo)的確定還是個利益的博弈過程,各利益團(tuán)體,從部門外部的壓力集團(tuán),到內(nèi)部壓力集團(tuán)都有著不同的取向目標(biāo)和考慮側(cè)重點。要取得內(nèi)部工作人員的共識與認(rèn)同,難點在于綜合協(xié)調(diào)、平衡、滿足這些不同的利益需求?？冃繕?biāo)以定量和定性兩種方式表達(dá)。確立績效目標(biāo)和設(shè)置績效標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)的?？冃гu估系統(tǒng)不僅需要處理好目標(biāo)轉(zhuǎn)換問題,理順某一特定目標(biāo)與部門目標(biāo)之間的依存關(guān)系,而且需要把個人努力的目標(biāo)方向有效歸于組織前進(jìn)的軌道。個人目標(biāo)并不總是和組織目標(biāo)一致,有時價值理念會相互沖突,其取決于是否把績效考核看成是一個學(xué)習(xí)的過程,而不是把它看作一個指導(dǎo)和控制的程序。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)的考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核的目標(biāo)是通過考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門在進(jìn)行政府管理過程中所取得的成績與所存在的不足,以提出以后的改進(jìn)方向并最終建立高績效的政府組織。政府績效考核目標(biāo)的確立決定了考核的主要內(nèi)容。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核的目的主要分為兩方面:第一,加強(qiáng)對國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,以人民對政府工作是否滿意作為檢驗的標(biāo)準(zhǔn)。必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為有準(zhǔn)確客觀的行為評估,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。第二,改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為與業(yè)績。通過考核,找出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門運行中的缺陷與不足?？己说哪康膹母旧蟻碚f是為進(jìn)一步加強(qiáng)和改善管理,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)質(zhì)量。政府行為難免有缺陷與不足,針對缺陷,首要的是革除弊病,創(chuàng)新制度,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估報告作為改善政府部門工作的指南。績效考核,要落實到是否為人民群眾服務(wù),是否服務(wù)于政府內(nèi)部管理控制、提高績效之中,因此,需要有一系列特定原則加以指引。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)考核的原則

原則就是對社會行動的規(guī)范性安排,目的在于促使社會行動的有效性。依據(jù)特定原則,指導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)改革與發(fā)展,順利實現(xiàn)責(zé)任目標(biāo)。

1.合法合理、循序漸進(jìn)的原則。按照依法治國基本方略的要求,地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能尤其是基本職能必須有法有據(jù),防止和避免在配置地方政府職能時的隨意性。合理性原則要因地制宜,職能配置必須考慮結(jié)構(gòu)和功能合理性的結(jié)合與統(tǒng)一,一旦制度設(shè)立,政府要有足夠的財政實力來保障長期的供給,責(zé)任的承擔(dān)是一個由少到多、由粗到細(xì)漸進(jìn)的過程,它必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。對政府責(zé)任界定及公共服務(wù)制度的建立應(yīng)遵循客觀規(guī)律。

2.公眾參與、市場取向的原則。在農(nóng)村公共服務(wù)過程中,應(yīng)將政府主導(dǎo)、社會互助、個人責(zé)任有機(jī)結(jié)合,建立政府、社會、個人責(zé)任與義務(wù)相平衡的公共服務(wù)責(zé)任機(jī)制。另外,要賦予公眾對基本公共服務(wù)的選擇權(quán),建立供給與需求有機(jī)結(jié)合的表達(dá)機(jī)制。市場取向是指在市場能夠起作用的資源配置及利益調(diào)節(jié)領(lǐng)域中,政府不要介入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)把職能真正轉(zhuǎn)變到生產(chǎn)以及提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來;對于私人產(chǎn)品的提供,政府應(yīng)還權(quán)于市場。

3.轄區(qū)責(zé)任、責(zé)任追究制的原則。公共服務(wù)種類較多,不同的公共服務(wù)所具有的“外溢性”大小不一樣,各級政府部門在提供基本公共服務(wù)中所負(fù)有的責(zé)任不同,應(yīng)該根據(jù)基本公共服務(wù)“外溢性”的大小和自身特點,實事求是,因地制宜,區(qū)別對待,在各級政府之間劃分責(zé)任,并以法規(guī)形式予以確定,使其對轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)責(zé)任明確,并在此基礎(chǔ)上保障其提供基本公共服務(wù)的能力,實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

4.注重效率、權(quán)責(zé)一致的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級政府組織,直接面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民,是社會轉(zhuǎn)型期的城鄉(xiāng)結(jié)合部和各種矛盾的“緩沖區(qū)”。在職能的界定上,要通盤考慮,統(tǒng)籌兼顧。第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限、職責(zé)要具備較強(qiáng)的操作性和實用性;第二,機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)分工應(yīng)當(dāng)精簡、高效;第三,要建立相應(yīng)的保障機(jī)制,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職能的同時,不會對農(nóng)民產(chǎn)生額外負(fù)擔(dān)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)考核的內(nèi)容

根據(jù)績效考核的目標(biāo)要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核及評估的內(nèi)容包括以下四方面:

1.公共服務(wù)的工作態(tài)度。態(tài)度是個人的能力、意愿、想法、價值觀等在工作中的外在表現(xiàn),主要包括三方面:第一,工作滿意度。對自己的工作所抱有的滿足與否的態(tài)度,是對工作喜歡或不喜歡的情感或情緒體驗,工作滿意度高的員工一般持積極的態(tài)度。第二,工作投入度。指在工作中深入的程度、所花費的時間和精力的多少以及把工作視為整個工作的核心部分的程度。第三,對組織的忠誠度。指認(rèn)同組織,并愿意繼續(xù)積極參與其中的程度,可從是否敬業(yè)、勤奮、忠誠、進(jìn)取這四方面進(jìn)行衡量。

2.公共服務(wù)的行政效能。行政效能是行政主體道德、行政管理能力及所產(chǎn)生效益的綜合,強(qiáng)調(diào)的是道德、能力、效益三者的有機(jī)統(tǒng)一。它是從以下幾個方面的原則來進(jìn)行的:第一,以改進(jìn)工作為目的;第二,公開、公平、公正;第三,效率與準(zhǔn)確性相均衡;第四,改進(jìn)工作與查處違法違紀(jì)相結(jié)合;第五,定量評估與定性考核相結(jié)合等。

3.公共服務(wù)的崗位業(yè)績。崗位業(yè)績評估就是以崗位為對象所進(jìn)行的業(yè)績評估,事實上也就是員工業(yè)績評估。政府績效評估的理論框架主要表現(xiàn)為政府部門為社會經(jīng)濟(jì)活動提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。在數(shù)量上,表現(xiàn)為盡可能滿足社會對政府管理服務(wù)規(guī)模的需要;在質(zhì)量上,表現(xiàn)為盡量提供優(yōu)質(zhì)水平服務(wù),具有高效率的辦事能力。具體方法是制定業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)、記錄業(yè)績和評價業(yè)績;實行雙向溝通;讓員工提出問題,并允許充分解釋。

4.公共服務(wù)的成本評估。公共服務(wù)的成本評估是指政府管理行為所占用和耗費的資源及其程度,包括以下三點:第一,公共服務(wù)在供給時同私人產(chǎn)品一樣需要成本,政府通過稅收來籌集資金,運用這些資金來提供公共服務(wù)。第二,公共服務(wù)的種類和規(guī)模并非一成不變,它們在很大程度上決定了政府的規(guī)模以及稅收的數(shù)量?，F(xiàn)代政府的公共服務(wù)種類異常龐雜,規(guī)模巨大,這直接導(dǎo)致了政府自身的擴(kuò)大。第三,政府必須提供多種不同類型的公共服務(wù),其中最主要的有國防、司法、教育、醫(yī)療、突發(fā)事件救濟(jì)、農(nóng)業(yè)補貼等。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)考核的實施

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目標(biāo)考核要求?？己艘笾饕幸韵路矫?第一,生產(chǎn)保障,包括提供水利灌溉、道路運輸、電力供應(yīng)等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品。第二,教育保障,包括協(xié)助教育部門普及九年義務(wù)教育,提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)。第三,醫(yī)療保障,包括農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療手段的完善和提高,農(nóng)村醫(yī)療保險制度的建立和落實。第四,養(yǎng)老保障,包括福利院、敬老院的建設(shè),農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的推行。第五,生活保障,包括建設(shè)鄉(xiāng)村社會各種生活基礎(chǔ)設(shè)施,建立農(nóng)村特困戶的救助制度和救助體系。第六,生育保障,為控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量提供各種優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2.部門目標(biāo)考核機(jī)制。落實部門和人員責(zé)任,建立基本公共服務(wù)分工和問責(zé)機(jī)制,建立績效跟蹤反饋制度。它要求做到以下兩點:第一,財政績效評價部門要承擔(dān)起主抓基本公共服務(wù)均等化績效評價跟蹤反饋的工作,把各項指標(biāo)落實到各個具體的業(yè)務(wù)部門。第二,制定具體的問責(zé)操作程序。基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)并不是單靠財政一家就能完成,財政必須得到政府相關(guān)部門的協(xié)作才能順利實現(xiàn)。政府部門要在財政績效評價的基礎(chǔ)上制定具體的問責(zé)操作程序,要將基本公共服務(wù)評價指標(biāo)列入干部的政績考核體系,將提供基本公共服務(wù)的責(zé)任具體落實到人,真正形成一種政府牽頭,各部門齊抓共管,責(zé)職分明的基本公共服務(wù)績效評價考核體系。

3.崗位目標(biāo)考核環(huán)節(jié)。在政府部門內(nèi)部的委托受托關(guān)系體系中,崗位屬于最基層的地位,崗位人員負(fù)責(zé)操持本崗位范圍內(nèi)的一切事務(wù)。它在政府總目標(biāo)的實現(xiàn)過程中發(fā)揮著重要作用。其具體考核環(huán)節(jié)是:第一,在直接量化考核與定性分析間接量化考核相結(jié)合的基礎(chǔ)上,建立考核評價指標(biāo)體系。具體的考核指標(biāo)體系可用“單一結(jié)構(gòu),多種要素,兩個層次”來概括。所謂單一結(jié)構(gòu),指考核指標(biāo)體系是以“德、能、勤、績”結(jié)構(gòu)作為母項;多種要素指每一母項分別由多個評價要素組成,以此作為子項;兩個層次指考核指標(biāo)體系由單位考核辦法規(guī)定的原則性量化指標(biāo)與各部門考核細(xì)則規(guī)定的更加詳細(xì)具體的量化指標(biāo)這兩個層次有機(jī)組合而成。另外,我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門類別、規(guī)模、實際工作基礎(chǔ)的差別,決定了考核指標(biāo)體系和載體形式既不可能是一個模式,更不會一成不變,應(yīng)當(dāng)隨著改革的深人和考核工作條件的不斷改善而不斷地完善和改進(jìn)。第二,年終考核與日?？己讼嘟Y(jié)合,重點強(qiáng)化日常考核的探索與實踐。具體日常考核工作的展開是分步進(jìn)行的,一是組織領(lǐng)導(dǎo)落實。各部門均有領(lǐng)導(dǎo)和工作人員專門負(fù)責(zé)日常考核工作,設(shè)專崗落實日?？己斯芾?。二是考核內(nèi)容明確。各部門細(xì)則對工作人員都要有明確的細(xì)分要求和記載。三是管理制度落實。采取部門月報表的形式,由人事處專人匯總后,與個人當(dāng)月工資和津貼直接掛鉤。在穩(wěn)妥有序的年終考核中,除了個人述職外,部門公布每個成員各月份的日?？己朔e累情況是重要的程序。在此基礎(chǔ)上,依部門大小展開有組織的部門領(lǐng)導(dǎo)評價和群眾評議。然后按預(yù)先確定好的權(quán)重和細(xì)分標(biāo)準(zhǔn),分別計算每個考評對象的綜合評價積分,依此確定考核等次。年終考核結(jié)果能夠比較客觀、全面、真實地反映每個工作人員的年度履職情況,從而使考核結(jié)果具有了說服力和支持諸項人事管理工作的利用價值。

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[責(zé)任編輯 王亞偉 ]

D035

A

1671-6701(2010)04-0047-02

2010-06-01

鄭州市哲學(xué)社會科學(xué)重點課題 (項目編號:200903)階段性成果

王 蕊 (1986-),女,河南新鄉(xiāng)人,鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。