國有獨資公司與公眾持股公司治理機制比較分析

萇景洲

(國家開發(fā)銀行,北京100000)

隨著國有企業(yè)改革的逐步深化,大型國有獨資企業(yè)的改革已成為人們?nèi)找骊P(guān)注的一個焦點。然而,是打破現(xiàn)有國有獨資產(chǎn)權(quán)制度,建立新的產(chǎn)權(quán)約束機制及公司治理機制,還是在保持國有獨資產(chǎn)權(quán)制度的前提下完善公司治理機制,人們對這一涉及國有獨資企業(yè)改革方向問題的認識并不一致,甚至存在較大分歧或?qū)α?。本文擬從國有獨資公司與公眾持股公司的治理機制對比分析出發(fā),談一點對大型國有獨資企業(yè)改革方向的認識。

一、不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的公司治理機制特點

所謂公司治理機制,實質(zhì)上是在公司產(chǎn)權(quán)——所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的前提下,為降低公司所有者與經(jīng)營者之間的委托代理成本,提高公司的整體運營效率,維護公司所有者合法權(quán)益,實現(xiàn)利益相關(guān)者利益均衡而設(shè)計的一種管理制度,是一種公司權(quán)力配置與運用上的制衡機制。根據(jù)當(dāng)代公司治理理論研究,一個完善而有效的公司治理機制不僅包括公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及約束,而且還包括來自公司外部的市場約束與社會監(jiān)管等。前者主要是通過公司內(nèi)部股東大會、董事會、經(jīng)營管理層等組織的機構(gòu)設(shè)置,以及通過合理配置上述機構(gòu)主體之間的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù),以實現(xiàn)公司內(nèi)部的權(quán)力制衡和經(jīng)營管理者的行為規(guī)范化;后者主要借助于資本市場的運作、公司間的兼并收購、相關(guān)利益者的壓力以及政府監(jiān)管當(dāng)局的直接干預(yù)等,以形成一種對公司內(nèi)部控制權(quán)的外部市場選擇壓力。而在上述整個治理結(jié)構(gòu)中,公司董事會作為公司的經(jīng)營決策機構(gòu),則又是整個公司治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力核心及有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵?？梢哉f,無論是股東權(quán)利的行使、股東意志的體現(xiàn)、公司經(jīng)理人(CEO)的選擇、監(jiān)督與激勵,還是公司發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)營決策的制定,都取決于公司董事會的合理構(gòu)成與有效運作。不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下公司治理機制所表現(xiàn)出的差異及特點,主要集中在公司董事會的組成及其成員的產(chǎn)生方式上。從當(dāng)代公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型看,公司(主要是大型公司)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)大體上存在“國有獨資”、“大股東控股”和“公眾持股”三種模式。大股東控股公司的治理機制屬于“管理型治理機制”,即公司股權(quán)集中于少數(shù)大股東手中,股東大會是實實在在的最高權(quán)力機構(gòu)并發(fā)揮著最終的裁決功能,公司董事會成員尤其是董事長一般由大股東直接推薦或擔(dān)任。雖然一些公司也引入了獨立董事制度,甚至選舉職工作為公司董事會成員[1],但董事會成員主要由公司股東擔(dān)任。在大股東控股公司中,公司所有者可以通過股東大會投票、委派董事等方式直接體現(xiàn)自己的權(quán)利意志,并通過董事會間接控制公司經(jīng)營者,公司與公司董事會一般掌控在大股東手中。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究,日本、德國等國的大公司多屬于這類由大股東控股的“管理型治理機制”公司[2]。

國有獨資公司(主要指大型國有獨資公司,以下同),形式上國家獨有、屬于“管理型治理機制”模式,但公司股權(quán)屬于全體國民,只是由政府代為管理和操作。而且從現(xiàn)實看,國有獨資公司一般不設(shè)股東大會(也無法建立股東大會),主要由股東代表——政府出資機構(gòu)及其公務(wù)人員代行股東權(quán)力;如果建立有董事會,公司董事會成員一般也由國有股代表——政府部門直接推薦和最終任命,公司董事會成員完全由那些與公司沒有任何財產(chǎn)關(guān)系的人士(既可以是政府公務(wù)人員,也可以是社會知名人士)擔(dān)任。在國有獨資公司中,不僅所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對分離,而且所有權(quán)本身——全體國民的所有權(quán)也交由其代表——政府行使,屬于一種典型的所有權(quán)“雙重委托代理”關(guān)系。所有者對公司經(jīng)營基本上不發(fā)揮任何的直接約束作用,只能通過其代表——政府間接地表達自己的意愿。這類公司國內(nèi)、國外都有,而且多分布于比較特殊的經(jīng)營領(lǐng)域,如郵政、電網(wǎng)、交通等[3]。

公眾持股公司,從各國的實踐看,多是些股權(quán)高度分散的上市公司,一般被稱之為“市場型治理機制”公司。即由于股東數(shù)量眾多,股權(quán)高度分散,公眾持股公司的股東一般沒有能力也沒有動力直接參與公司的管理,公司治理更多地是依賴外部力量,主要是借助于獨立董事制度,借助于發(fā)達的資本市場,通過公開監(jiān)督、兼并、收購等方式來改進公司的經(jīng)營與管理。公司中雖然設(shè)有股東大會,但往往流于形式,對改進公司治理,如董事會成員的選擇、CEO的任命等,基本上不發(fā)揮什么實質(zhì)性作用,公司董事會成員往往由公司高級管理人員和與公司沒有任何財產(chǎn)關(guān)系的獨立董事組成,其選任基本上脫離了公司股東的直接制約與影響。也就是說,基于非財產(chǎn)和非經(jīng)濟利益約束的獨立董事制度、基于發(fā)達資本市場中的外部公司控制權(quán)爭奪約束等,共同構(gòu)成了公眾持股公司治理機制的典型特征。這類公司主要以英國、美國等國的公眾持股公司為代表[4]。

雖然不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的公司治理機制表現(xiàn)出一定的差異及不同特點,但若從公司治理機制的內(nèi)在功能看,以下幾大功能的有效發(fā)揮,應(yīng)是當(dāng)代市場經(jīng)濟條件下公司治理機制成功運作的重要表現(xiàn),同時也是判斷公司治理結(jié)構(gòu)框架是否合理的關(guān)鍵性標(biāo)志。一是保證公司能按照法定的程序選擇出適合本公司的經(jīng)營管理層(主要是公司董事會成員、CEO等)。二是實現(xiàn)公司內(nèi)部權(quán)力的合理配置與制衡。主要是通過對股東會、董事會、經(jīng)營管理層、監(jiān)事會等機構(gòu)的權(quán)責(zé)利進行明確分工,在公司的經(jīng)營決策與實施方面形成有效的權(quán)力制衡。三是對經(jīng)營管理層的經(jīng)營管理行為進行有效的績效考評與獎懲,使經(jīng)營管理層在追求自身利益最大化的同時,盡可能符合公司所有者的意愿,以實現(xiàn)公司利益的最大化。

二、對國有獨資公司與公眾持股公司治理機制的比較分析

雖然“國有獨資”和“公眾持股”是兩種截然不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式,但若從治理機制發(fā)揮作用的機理看,國有獨資公司與公眾持股公司似乎并沒有什么本質(zhì)上的區(qū)別。

1.兩者的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)都屬于高度社會化的財產(chǎn)所有形式。即兩者都形成于“私人獨資”、“大股東控股型”之后,是生產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)高度社會化的產(chǎn)物;只是國有獨資公司的股權(quán)高度集中于政府,公眾持股公司股權(quán)高度分散于社會。而國有股權(quán)高度集中于政府,其實是一種更廣泛的公眾持股形式,在代表公眾利益方面,國有獨資與公眾持股并沒有本質(zhì)上的區(qū)別,區(qū)別的只是社會化的程度不同:前者代表的是全體國民,后者代表的是部分社會公眾。

2.兩者的股東大會都“形同虛設(shè)”。公司股東(無論是國有獨資公司的全體國民,還是公眾持股公司的小股東)一般都無法通過股東大會直接表達自己的意愿,并行使最終的裁決權(quán)力,一切都需要通過代理人——國有獨資公司是政府委派的公務(wù)人員,公眾持股公司是選出的獨立董事等——間接地行使相應(yīng)的權(quán)利與職能,由此形成對公司經(jīng)營管理層的權(quán)利約束與行為控制。而且,由于兩者都缺少所有者的直接監(jiān)督約束,無論是國有獨資公司還是公眾持股公司都存在比較突出的“內(nèi)部人控制”問題。

3.兩者的董事會成員都由公司的非財產(chǎn)所有者——非股東擔(dān)任。國有獨資公司的董事會成員可能由政府委派并由政府公務(wù)人員擔(dān)任,公眾持股公司的董事會成員一般通過特殊的選擇機制由商界經(jīng)營管理人才或社會賢達擔(dān)任。同時兩類公司的經(jīng)營者(CEO等),也主要由上述性質(zhì)的董事會選擇、聘任。其中,在公眾持股公司中,為解決因所有者約束無力或“缺位”而造成的內(nèi)部人控制問題,有效保護公司股東及其他利益相關(guān)主體的合法權(quán)益,發(fā)達國家普遍引入了獨立董事制度,并在法律上對獨立董事的選任程序、獨立董事資格及其責(zé)、權(quán)、利等作出了明確規(guī)定,希望外部董事為維護其聲譽而能對經(jīng)營管理層進行有效監(jiān)督。比如,國外公眾持股公司的董事會中獨立董事一般占較大比重,甚至以獨立董事為主,在公司董事會內(nèi)部,一般都設(shè)立有以獨立董事為主或全部是由獨立董事組成的提名委員會、薪酬委員會和審計委員會,公司董事成員一般由董事會的提名委員會提名,或由公司經(jīng)營者推薦,然后由現(xiàn)任董事會成員選舉確認。也就是說,在公眾持股公司的運作中,起核心作用的基本上是那些與公司并沒有財產(chǎn)權(quán)關(guān)系的“獨立董事”及由公司內(nèi)部高管兼任的執(zhí)行董事,整個高管的產(chǎn)生過程更類似于一種政府或公眾部門的民主選舉制度。

4.公眾持股公司獨立董事與國有企業(yè)管理者的行為方式非常相近。按照各國的法律規(guī)定,獨立董事主要是那些與公司沒有任何財產(chǎn)及商業(yè)利益關(guān)系的、主要依據(jù)法律參與公司內(nèi)部管理的社會專業(yè)人士,其收益除少量的報酬外主要體現(xiàn)為公司經(jīng)營成功帶給他的精神享受及心理滿足。相應(yīng)地,獨立董事的行為方式主要受制于個人名譽地位、職業(yè)道德和法律責(zé)任的約束,即在法律賦予他們監(jiān)督與管理權(quán)限與責(zé)任的情況下,為維護其自身名譽,獨立董事往往會站在客觀公正的立場上利用法律賦予的權(quán)力對大股東或經(jīng)營管理層進行監(jiān)督管理,從而達到公司內(nèi)部權(quán)利上的制衡。這樣,若從獨立董事的行為方式和動機上看,獨立董事在經(jīng)濟上完全處于一種典型的激勵與約束、責(zé)任與利益不對稱的狀態(tài)中,其行為方式與國有獨資公司中由政府委派的經(jīng)營管理人員沒有什么本質(zhì)上的區(qū)別,從某種意義上講,也許不如國有企業(yè)中由政府選任的經(jīng)營管理人員。因為獨立董事往往都是兼職,能投入到公司的精力畢竟有限,而政府委派的經(jīng)營管理人員基本上都是專職,在對董事會成員的選擇與管理上,在股東代表行使權(quán)利上,國有獨資公司往往會比股權(quán)高度分散的公眾持股公司更有效率(當(dāng)然前提是國有獨資公司的治理機制必須規(guī)范)。不僅如此,公眾持股公司的獨立董事制度也并非是一種十全十美的設(shè)計。國外公司高級管理層的收入水平與公司實際經(jīng)營狀況脫節(jié)的現(xiàn)象日益明顯,近年來越來越多的公司管理丑聞,如美國安然公司、世紀通訊公司等造假破產(chǎn)案,以及一些學(xué)者對董事會制度的實證研究等,都證明了這一點。如果認為國有獨資公司的治理機制存在著一定的缺陷,公眾持股公司的獨立董事制度也同樣存在類似的缺陷或不足;但這些缺陷或不足并不能成為否定上述制度的根本理由。

總之,無論從公司治理的結(jié)構(gòu)——公司產(chǎn)權(quán)、股東會、董事會的設(shè)置看,還是從公司治理機制的運作過程——董事會發(fā)揮作用的機理看,國有獨資公司和公眾持股公司的治理機制都是一種非常相近的公司治理模式——都屬于典型的“所有者缺位”和“多重委托代理治理機制”。當(dāng)然,公眾持股公司與國有獨資公司在其他方面也存在著一些較大的差異。一是資金的募集上。公眾持股公司是一種開放式的股權(quán)結(jié)構(gòu),完全可以根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要向社會籌措所需要股本金,國有獨資公司只能由政府財政撥款或政府發(fā)債。二是國有獨資的國有股東代表——政府更容易形成不規(guī)范的干預(yù)(不過這可以通過制度來加以規(guī)范)。三是國有獨資公司因無法上市,不能建立內(nèi)部期權(quán)激勵機制,形成內(nèi)部期權(quán)和外部資本市場對公司管理層的有力約束。如果說公眾持股公司與國有獨資公司相比有什么優(yōu)勢,融資與期權(quán)激勵、資本市場約束優(yōu)勢應(yīng)是最突出的兩點;但在改進公司經(jīng)營效率、提高管理水平等方面,治理規(guī)范化的國有獨資公司與公眾持股公司并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。

三、對我國國有獨資企業(yè)改革方向的認識

既然大型國有獨資公司的治理機制與公眾持股公司基本相同,那么為提高國有獨資企業(yè)的經(jīng)營管理效率而改進其治理機制,似乎與國有獨資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革之間并沒有必然的因果關(guān)系?；蛘哒f,雖然公眾持股公司是當(dāng)代大型企業(yè)的普遍選擇,但由于大型國有獨資公司與公眾持股公司的治理機制非常相近,僅從改善公司治理的角度看,是堅持“國有獨資”還是轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮姵止伞?并沒有質(zhì)上的差異,很難說公眾持股就是一種比國有獨資更合理、更有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。原則上講,在國有獨資的前提下,通過借鑒公眾持股公司的治理機制及國際經(jīng)驗,通過引入規(guī)范而嚴格的董事會、職業(yè)經(jīng)理人、信息公開披露等制度,同樣可以建立起類似于公眾持股公司的治理機制,只是國有獨資公司的融資功能、內(nèi)部激勵機制不如公眾持股公司靈活便利而已。僅為完善治理機制、提高效率而將歷史形成的大型國有獨資公司轉(zhuǎn)變?yōu)楣姵止晒?并沒有什么實質(zhì)上的改進意義,因為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革(或股份制改造)畢竟只是國有企業(yè)改革的形式,而建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度的公司治理機制才是國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容及目標(biāo)。

其實,我國大型國有獨資企業(yè)的經(jīng)營效率之所以往往比較低下,不及國外公眾持股公司,一方面與國有獨資公司治理機制不完善、尚未建立起符合現(xiàn)代公司制度的公司治理結(jié)構(gòu)與機制有關(guān),另一方面也與評價的角度與標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)有關(guān),即僅僅從股東投資回報和經(jīng)濟指標(biāo)的角度來評價國有獨資公司的經(jīng)營行為及業(yè)績,而國有獨資公司作為政府擁有的國有企業(yè),除了從事正常的業(yè)務(wù)經(jīng)營外,一般都承擔(dān)了相應(yīng)的社會職能,如維持社會就業(yè)與社會穩(wěn)定,服從政府的宏觀調(diào)控需要,承擔(dān)政府委派的政策性任務(wù)等(這是其他非國有獨資公司所沒有的),其經(jīng)營產(chǎn)出還表現(xiàn)為較強的社會效益。從技術(shù)上講,裁減員工、撤并機構(gòu)、增加國有獨資公司的盈利并不難,但若從國情、政治、社會的角度看則遠非這么簡單,在很多情況下國有獨資企業(yè)的經(jīng)營效率低下并不能成為其改革的主要動因。因此,對大型國有獨資企業(yè)而言,是維持國有獨資、選擇大股東控制型還是選擇社會公眾持股型,不僅要考慮完善公司治理機制的需要,同時還應(yīng)看國家所處的經(jīng)濟、政治環(huán)境、法律制度體系,以及經(jīng)濟社會對企業(yè)功能的內(nèi)在要求?？紤]到人口眾多,經(jīng)濟、自然及社會狀況極為復(fù)雜仍將是我國最為突出的基本國情,在今后相當(dāng)一段時期內(nèi),我國不僅面臨著體制轉(zhuǎn)軌所帶來的種種不確定性,同時還需要“在經(jīng)濟發(fā)展中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”,經(jīng)濟與社會發(fā)展對政府及公共部門的宏觀調(diào)控及政策性服務(wù)需求仍會十分強烈,那么,從我國在若干重要領(lǐng)域已形成一批實力雄厚且技術(shù)裝備先進的大型國有獨資企業(yè)這一現(xiàn)實出發(fā),在保留其國有獨資、使其能執(zhí)行必要的政府政策及意圖的前提下,通過建立新的公司治理機制以不斷改善其經(jīng)營管理狀況,似乎應(yīng)是一種更為現(xiàn)實可行的選擇。當(dāng)然,前提是這些國有獨資(或國有控股)企業(yè)的數(shù)量不能太多,占行業(yè)的比重不能過大,而且應(yīng)是行業(yè)中具有一定特殊地位的大型企業(yè)。

[1] [3]何家成.公司治理結(jié)構(gòu)、機制與效率——治理案例的國際比較[M].北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2004.

[2] [4]李維安等.公司治理[M].天津:南開大學(xué)出版社,2001.