制度控權(quán)視閾下的黨內(nèi)監(jiān)督體系
——以機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督職能的發(fā)揮為例

王海峰

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300191）

制度控權(quán)視閾下的黨內(nèi)監(jiān)督體系
——以機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督職能的發(fā)揮為例

王海峰

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300191）

基于權(quán)力濫用的可能性，控權(quán)論提供多元化的控權(quán)方式，以保證權(quán)力的有效運(yùn)行，其中制度控權(quán)在諸種控權(quán)方式中最為有效，但控權(quán)不僅僅著眼于對(duì)權(quán)力的控制，而且應(yīng)關(guān)注權(quán)力所具備的建設(shè)性功能，即對(duì)權(quán)力的積極引導(dǎo)也能成為控權(quán)的一種有效方式。機(jī)關(guān)黨組織的相對(duì)“弱”地位使其行使監(jiān)督權(quán)受到制約。機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督職能的發(fā)揮必須具有完備的制度體系。除獨(dú)立的權(quán)力體系、網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)體系、人才體系外，民主也是一種監(jiān)督力。黨內(nèi)民主制度的完善，有助于機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督職能的發(fā)揮。

機(jī)關(guān)黨組織；監(jiān)督職能；制度體系；存在問題；完善對(duì)策

黨政機(jī)關(guān)是既承擔(dān)著承上啟下，保證政令暢通，維護(hù)全黨工作大局的責(zé)任，又擔(dān)負(fù)著根據(jù)全局的要求和本地區(qū)、本部門的實(shí)際，謀劃和推進(jìn)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重任。國家權(quán)力的運(yùn)行，作用的發(fā)揮，責(zé)任的履行，實(shí)際上主要是由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中占有很大比例的黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部直接承擔(dān)的。如何加強(qiáng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，是機(jī)關(guān)黨組織面臨的一個(gè)重大課題。制度控權(quán)是機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督職能發(fā)揮的重要手段。制度體系的完備與否，對(duì)監(jiān)督的效果有著至關(guān)重要的影響。

一、制度體系在機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能中的重要作用

制度建設(shè)是一項(xiàng)具有根本性和長期性的重要工作，因?yàn)橹贫葘?duì)權(quán)力的制約，是控權(quán)的不二法則，制度是決定因素。黨的一系列制度賦予了機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督職能地位，為機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督作用的發(fā)揮提供了重要制度保證。

1、黨的一系列制度賦予了機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督職能。我們黨歷來高度重視機(jī)關(guān)黨組織在黨內(nèi)發(fā)揮的監(jiān)督作用，黨章規(guī)定：“各級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)中黨的基層組織，協(xié)助行政負(fù)責(zé)人完成任務(wù)，改進(jìn)工作，對(duì)包括行政負(fù)責(zé)人在內(nèi)的每個(gè)黨員進(jìn)行監(jiān)督，不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作?！奔袋h章賦予機(jī)關(guān)黨組織“監(jiān)督”的職能。1998年，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》規(guī)定，機(jī)關(guān)黨組織對(duì)黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的主要內(nèi)容和方法，是對(duì)機(jī)關(guān)黨組織實(shí)施監(jiān)督的具體化。黨的十六屆四中全會(huì)提出：“機(jī)關(guān)黨組織要嚴(yán)格組織生活，加強(qiáng)對(duì)黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的教育和監(jiān)督。”黨的十七大對(duì)全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程作出了總體部署，對(duì)機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮職能作用提出了新的要求。黨的十七屆四中全會(huì)指出：“把服務(wù)中心、建設(shè)隊(duì)伍貫穿機(jī)關(guān)黨組織活動(dòng)始終，發(fā)揮黨組織在完成本部門各項(xiàng)任務(wù)中的協(xié)助和監(jiān)督作用?！庇纱丝梢姡贫荣x予了機(jī)關(guān)黨組織以監(jiān)督職能。

2、黨的制度規(guī)定了機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督的主要任務(wù)、內(nèi)容與方法。黨章規(guī)定了機(jī)關(guān)黨組織的主要職能，一是協(xié)助，二是監(jiān)督。《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》具體規(guī)定了機(jī)關(guān)黨組織的九項(xiàng)主要職責(zé)，進(jìn)一步明確了機(jī)關(guān)黨組織的主要任務(wù)，同時(shí)，也規(guī)定了機(jī)關(guān)黨組織的八項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容與八種監(jiān)督方法，從制度上具體化了機(jī)關(guān)黨組織對(duì)黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。

3、全方位、立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，為機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能提供保障。對(duì)黨員特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，既來自于黨內(nèi)、又來自于黨外，這實(shí)際上是個(gè)多層次、多方位、多渠道的監(jiān)督體系。機(jī)關(guān)黨內(nèi)的各項(xiàng)制度，是機(jī)關(guān)黨組織履行監(jiān)督職能的有效保障。目前，機(jī)關(guān)黨組織普遍建立了學(xué)習(xí)教育制度、黨內(nèi)生活制度；在發(fā)展黨員方面形成了黨員民主議事等制度；在檢查和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部方面形成了“廉政公示”，個(gè)人重大事項(xiàng)和收入申報(bào)等制度。體制內(nèi)存在的黨外監(jiān)督，是機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能的又一制度保證。黨外監(jiān)督主要是群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和民主黨派的監(jiān)督。輿論監(jiān)督在監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部方面起著十分重要的作用。

二、機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能面臨的問題

事實(shí)已充分地證明：沒有以制度為載體的監(jiān)督是沒有秩序的監(jiān)督，沒有以制度為保障的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。目前，機(jī)關(guān)黨組織的工作受到各級(jí)黨委的重視，其監(jiān)督職能也有一定程度的發(fā)揮，但是，也應(yīng)該看到，機(jī)關(guān)黨組織因制度體系的不足，存在著監(jiān)督職能發(fā)揮乏力的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：

1、監(jiān)督缺乏權(quán)威性，導(dǎo)致弱監(jiān)。監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是制約權(quán)力，要實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制衡，就必須賦予監(jiān)督者以必要的監(jiān)督權(quán)。一是從目前機(jī)關(guān)黨組織的地位與權(quán)限來看，部門黨組或行政領(lǐng)導(dǎo)班子與機(jī)關(guān)黨組織在理論上是指導(dǎo)關(guān)系，但在實(shí)際上卻成為事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，機(jī)關(guān)黨組織只能在單位黨組或行政領(lǐng)導(dǎo)下開展活動(dòng)。二是從機(jī)關(guān)黨組織對(duì)黨員的教育管理來看，民主生活會(huì)、民主評(píng)議黨員等項(xiàng)工作的質(zhì)量不高、要求不嚴(yán)，存在表面應(yīng)付、走過場(chǎng)的現(xiàn)象。三是從被監(jiān)督者的地位來看，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”職高權(quán)大，難以監(jiān)督。在一些單位和部門，對(duì)一把手賦權(quán)過重，班子成員和下屬，包括機(jī)關(guān)黨組織不敢、不好對(duì)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督。

2、監(jiān)督體制上的關(guān)系不順，導(dǎo)致監(jiān)督過程的虛監(jiān)。一是從機(jī)關(guān)黨組織書記的配備來看，有三種傾向：（1）機(jī)關(guān)黨組織書記由單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任。（2）機(jī)關(guān)黨組織書記由老弱人士來擔(dān)任。（3）機(jī)關(guān)黨組織書記是由行政領(lǐng)導(dǎo)來決定。這種建構(gòu)也給機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用帶來了一定的難度。二是機(jī)關(guān)黨組織不參與本單位業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，本單位黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也無向黨組織報(bào)告工作的責(zé)任，使機(jī)關(guān)黨組織缺乏有效的監(jiān)督條件和監(jiān)督手段。三是活動(dòng)經(jīng)費(fèi)得不到保障。大多數(shù)單位黨組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)還沒有列入部門行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)費(fèi)緊張已成為制約機(jī)關(guān)黨組織開展活動(dòng)的一個(gè)重要因素。

3、在運(yùn)行機(jī)制上，監(jiān)督工作缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性容易導(dǎo)致漏監(jiān)。監(jiān)督作為一種帶有強(qiáng)制性的活動(dòng)，如果沒有健全的監(jiān)督制度和權(quán)威性的規(guī)定作為保障并規(guī)范監(jiān)督行為，勢(shì)必顯得軟弱無力，難以收到實(shí)效。一是沒有建立互相配套的、具體的、操作性強(qiáng)的監(jiān)督體系。如機(jī)關(guān)黨組織如何監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、監(jiān)督的內(nèi)容、方法、途徑等，還沒有一個(gè)較完整的可操作的條例或規(guī)定。二是在實(shí)際監(jiān)督工作中，屬于行為規(guī)范的“不準(zhǔn)”比較多，而違反“不準(zhǔn)”如何處置的規(guī)定卻很少。三是關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的原則性制度多，而具體性、程序性、可操作性的監(jiān)督制度少。四是對(duì)機(jī)關(guān)黨組織實(shí)施監(jiān)督的內(nèi)容、方法、程序等還沒有明確詳盡的制度規(guī)定，存在著較大的隨意性和盲目性，操作起來無章可循。五是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。事后監(jiān)督多，事前、事中監(jiān)督少，造成監(jiān)督的被動(dòng)和措施的滯后性。

三、完善機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能的對(duì)策

機(jī)關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要有健全的制度來規(guī)范和保障。監(jiān)督的有效實(shí)施，要靠制定和執(zhí)行相關(guān)制度來實(shí)現(xiàn)。機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督職能發(fā)揮的制度體系應(yīng)包括權(quán)力體系、民主制度體系、監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與人才體系等，應(yīng)建構(gòu)黨內(nèi)、黨外，全方位、立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

1、賦予機(jī)關(guān)黨組織更多的監(jiān)督權(quán)限，樹立監(jiān)督的權(quán)威，建立監(jiān)督相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力體系。就監(jiān)督的功能而言，可分軟性監(jiān)督的“權(quán)利監(jiān)督”與硬性監(jiān)督的“權(quán)力監(jiān)督”。目前，就機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督方式而言，機(jī)關(guān)黨組織既沒有對(duì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的直接考察權(quán)，又沒有對(duì)他們的制約權(quán)。從某種意義來說，它只是一種“軟性”監(jiān)督。因此，要加強(qiáng)機(jī)關(guān)的黨內(nèi)監(jiān)督，就必須確保機(jī)關(guān)黨組織的權(quán)力，增強(qiáng)其監(jiān)督的權(quán)威性。一是確保機(jī)關(guān)黨組織對(duì)本機(jī)關(guān)重大問題決策的“參與權(quán)”。機(jī)關(guān)黨組織書記或主持工作的常務(wù)副書記應(yīng)參加或列席本單位領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定重大問題的會(huì)議，這樣，有利于機(jī)關(guān)黨組織做好預(yù)防性監(jiān)督。二是確保機(jī)關(guān)黨組織對(duì)黨員干部任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲的“建議權(quán)”。凡本單位對(duì)包括行政負(fù)責(zé)人在內(nèi)的黨員干部進(jìn)行評(píng)議、考核活動(dòng)，都應(yīng)吸收機(jī)關(guān)黨組織的代表參加；上級(jí)黨組織對(duì)本單位黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核時(shí)，應(yīng)單獨(dú)體現(xiàn)出機(jī)關(guān)黨組織的意見；本單位領(lǐng)導(dǎo)班子在對(duì)黨員干部任免、調(diào)動(dòng)和獎(jiǎng)懲前，應(yīng)征求機(jī)關(guān)黨組織的意見。三是確保機(jī)關(guān)黨組織對(duì)其所屬黨組織負(fù)責(zé)人任免的“審批權(quán)”。本單位黨委或行政領(lǐng)導(dǎo)班子不能任免基層黨總支或黨支部的書記、副書記。四是要確保機(jī)關(guān)黨組織向上級(jí)黨組織的“報(bào)告權(quán)”。機(jī)關(guān)黨組織認(rèn)為有必要時(shí)，可向上級(jí)黨組織報(bào)告本單位黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的情況。

2、拓寬機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督渠道，促進(jìn)監(jiān)督工作的良性循環(huán)，建立健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。只有不斷拓寬監(jiān)督渠道，建立起自上而下、自下而上、縱橫交錯(cuò)、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，才能消除監(jiān)督的“空白區(qū)”和“中間地帶”。一是要加快建設(shè)機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。盡快制訂機(jī)關(guān)黨組織對(duì)黨員、黨員對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)干部相互之間、機(jī)關(guān)上下級(jí)黨組織之間、各組織之間、黨員之間以及黨外群眾對(duì)黨員等方面的監(jiān)督制約機(jī)制，以形成縱向與橫向密切配合的監(jiān)督體系。二是監(jiān)督部門要各司其職，各負(fù)其責(zé)。機(jī)關(guān)黨組織的重點(diǎn)放在對(duì)黨員的教育和管理；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)放在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法；組織人事部門的重點(diǎn)放在管好用好干部。同時(shí)，又要注意互相協(xié)調(diào)，溝通聯(lián)系，強(qiáng)化黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督的整體合力。三是要充分發(fā)揮紀(jì)檢機(jī)關(guān)的牽頭作用。建立以紀(jì)委牽頭、各監(jiān)督部門參加的聯(lián)席會(huì)議制度。同時(shí)，要依靠人民群眾的監(jiān)督，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，實(shí)行政務(wù)公開，增強(qiáng)工作的透明度，特別是對(duì)群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題，如干部任免、福利待遇等；對(duì)有關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督的決定、制度實(shí)行社會(huì)公開；重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，以形成相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的整體效能。

3、努力提高機(jī)關(guān)黨務(wù)干部的素質(zhì)，增強(qiáng)履行監(jiān)督職能的能力。機(jī)關(guān)黨組織及黨務(wù)工作者自身素質(zhì)的增強(qiáng)，是提高監(jiān)督質(zhì)量和效果的重要途徑。一是加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)，把好入口關(guān)。真正把政治強(qiáng)、作風(fēng)硬、素質(zhì)高的干部充實(shí)到黨務(wù)干部隊(duì)伍中來。機(jī)關(guān)黨務(wù)干部要具備進(jìn)行監(jiān)督的專業(yè)知識(shí)。要提高監(jiān)督者的監(jiān)督能力，客觀上要求監(jiān)督者不僅要有較高的政治理論水平和法律知識(shí)，還要有較強(qiáng)的監(jiān)督專業(yè)知識(shí)。各級(jí)機(jī)關(guān)工委要加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)黨務(wù)干部尤其是紀(jì)檢干部監(jiān)督專業(yè)知識(shí)方面的培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)，提高機(jī)關(guān)黨務(wù)工作者的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，造就一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、事業(yè)心強(qiáng)的機(jī)關(guān)黨務(wù)干部隊(duì)伍，不斷提高機(jī)關(guān)黨組織履行監(jiān)督職能的能力。二是提高機(jī)關(guān)黨組織的政治影響力。上級(jí)黨組織應(yīng)支持機(jī)關(guān)黨組織參與組織人事部門做好機(jī)關(guān)干部的考核、民主評(píng)議和選拔任用工作。三是機(jī)關(guān)黨組織書記（或?qū)Ｂ殨洠┯缮霞?jí)工委（或上級(jí)組織）考察審批，增強(qiáng)其工作的相對(duì)獨(dú)立性。四是要建立一個(gè)好的機(jī)關(guān)黨支部班子，特別是要選好支部書記。機(jī)關(guān)黨支部是對(duì)機(jī)關(guān)黨員進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督的直接組織者。機(jī)關(guān)黨組織大量的、經(jīng)常性的工作要靠機(jī)關(guān)黨支部書記去實(shí)施、落實(shí)。因此，機(jī)關(guān)黨支部書記素質(zhì)的高低、責(zé)任心的強(qiáng)弱，直接關(guān)系著機(jī)關(guān)黨組織工作的效力。我們必須把那些具有堅(jiān)強(qiáng)黨性、熱心支部工作，威信高、原則性強(qiáng)的黨員，選拔出來擔(dān)任支部書記。機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)那些兼任支部書記的同志，要盡可能地減輕他們業(yè)務(wù)上、工作上的擔(dān)子和壓力，以便他們能有較多的精力和時(shí)間去思考和組織支部的工作，條件允許的機(jī)關(guān)，最好配置專職書記，以便有專人去抓機(jī)關(guān)黨的工作。

4、完善黨內(nèi)民主制度，健全機(jī)制，建立監(jiān)督的民主制度體系。民主也是一種監(jiān)督方式。黨內(nèi)民主是黨組織力量的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力“軟性”監(jiān)督的重要保障。一方面，要進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主，依靠組織的力量，提高機(jī)關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威。積極推行黨務(wù)公開、政務(wù)公開，不斷提高黨員干部的民主意識(shí)、主人翁意識(shí)和參與意識(shí)，讓機(jī)關(guān)廣大黨員積極參與到黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐活動(dòng)中來；另一方面，要探求科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨的“剛性”監(jiān)督。一是建立和完善機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化。健全制度主要是建立落實(shí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部雙重組織生活會(huì)制度、定期民主評(píng)議黨員領(lǐng)導(dǎo)干部制度、黨員行政負(fù)責(zé)人向黨員大會(huì)報(bào)告工作制度、專職機(jī)關(guān)黨務(wù)干部列席單位重要行政會(huì)議的保障制度和經(jīng)費(fèi)保障制度。二是強(qiáng)化預(yù)防和懲治機(jī)制。要加強(qiáng)事前防范，完善相應(yīng)的預(yù)防機(jī)制；強(qiáng)化事中監(jiān)督，健全權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督機(jī)制；強(qiáng)化事后監(jiān)督機(jī)制和懲罰功能，這是機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用的重要保障。

①楚德江：《新控權(quán)論:構(gòu)建雙重責(zé)任機(jī)制》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009年第1期。

②《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》。

③本書編寫組：《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》（輔導(dǎo)讀本），人民出版社，2009年9月版。

④楚德江：《控權(quán)理論的價(jià)值與缺憾》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2008年第3期。

D262.13

A

1671-2994（2010）02-0087-03

2009-12-22

王海峰（1976- ），男，山西臨縣人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授、博士。研究方向：中國政黨。

*本文系天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)工程項(xiàng)目《關(guān)于黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號(hào)：TJSKGC-GLOg12）的階段性研究成果。

責(zé)任編輯：劉建文