農(nóng)民工子女受教育權(quán)平等的政府責(zé)任

楊聰敏

（寧波天一職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 寧波 315100）

農(nóng)民工子女受教育權(quán)平等的政府責(zé)任

楊聰敏

（寧波天一職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 寧波 315100）

受教育權(quán)既是人的基本權(quán)利，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。教育的普遍化不但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮的基礎(chǔ)，而且有利于縮小人們的收入差距和發(fā)展差距。由于我國(guó)的教育體制不能適應(yīng)人口的社會(huì)流動(dòng)，因而存在著農(nóng)民工子女上學(xué)難、失學(xué)率高、教學(xué)環(huán)境差等受教育權(quán)缺失情況，需要國(guó)家和政府從保障公民權(quán)利平等出發(fā)，承擔(dān)其教育管理責(zé)任，經(jīng)費(fèi)支持責(zé)任，社會(huì)服務(wù)責(zé)任。

農(nóng)民工子女；受教育權(quán)；政府責(zé)任

教育是人的發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，人們接受教育的時(shí)間越長(zhǎng)，其綜合文化素質(zhì)和所從事的職業(yè)層次也相對(duì)較高。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女來(lái)說(shuō)，提高基本文化素質(zhì)關(guān)鍵在于他們能夠接受平等的義務(wù)教育。由于現(xiàn)有的我國(guó)教育體制并不適應(yīng)流動(dòng)人口的教育情況，農(nóng)民工子女在城市因其戶籍仍在農(nóng)村，所以不能享受與城里人子女一樣的教育。這種教育不公平情況既有歷史的原因，也有體制的原因，所以探討農(nóng)民工子女受教育權(quán)缺失情況，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正，保障人的發(fā)展權(quán)具有重要意義。

一、農(nóng)民工子女義務(wù)教育現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代，隨著農(nóng)民工及其子女的大量進(jìn)城，農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題隨之提上政府議事日程。1996年，國(guó)家教委發(fā)布《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法(試行)》，1998年，國(guó)家教委、公安部聯(lián)合發(fā)布《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》。這兩個(gè)文件的宗旨均在于規(guī)約義務(wù)教育階段兒童少年的入學(xué)行為，強(qiáng)調(diào)保證義務(wù)教育的實(shí)施。對(duì)流動(dòng)人口子女接受教育要求以戶籍所在地為主，如果在流入地接受教育，須繳納借讀費(fèi)用，并允許為城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年舉辦學(xué)?；蚪虒W(xué)班，但不得以營(yíng)利為目的，不得亂收費(fèi)、亂攤派。2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出了“要重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問(wèn)題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”。2003年，國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》和轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，要求保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，要求流入地政府采取多種形式，接收農(nóng)民工子女在當(dāng)?shù)氐娜罩乒k中小學(xué)入學(xué)，在入學(xué)條件等方面與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，不得違反國(guó)家規(guī)定亂收費(fèi)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生要酌情減免費(fèi)用。2005年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，再次要求認(rèn)真解決農(nóng)民工子女上學(xué)問(wèn)題。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》指出其子女上學(xué)是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益需要解決的突出問(wèn)題之一。同年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》將“保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育”，作為堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)教育公平的重要舉措。新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》也規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件?！?/p>

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前有近2000多萬(wàn)名流動(dòng)兒童隨農(nóng)民工父母進(jìn)入城市。2005年，全國(guó)流動(dòng)人口約1.5億，17歲以下隨父母流動(dòng)的子女約2000萬(wàn)，留守在農(nóng)村的子女有5000多萬(wàn)。

在國(guó)家的重視下，農(nóng)民工子女的義務(wù)教育總體改善較快，但也存在著不少問(wèn)題。

（一）上學(xué)難

第一，進(jìn)城農(nóng)民工子女入學(xué)需要提供相關(guān)的證明文件，主要有：身份證、居住證、職業(yè)證明(勞動(dòng)合同)、獨(dú)生子女證明、學(xué)籍證明或借讀證明等。大多數(shù)城市確定必需的有五證，即：其父母的身份證明、經(jīng)商或務(wù)工證明（提供工商執(zhí)照或勞動(dòng)合同）、暫住證（包括租房協(xié)議）、孩子在戶口所在地沒(méi)有監(jiān)護(hù)條件的證明、轉(zhuǎn)學(xué)證。有些城市甚至需要六證七證，甚至十證，有的還規(guī)定需要家長(zhǎng)“無(wú)犯罪記錄證明”、勞動(dòng)合同、養(yǎng)老保險(xiǎn)證明。如此繁多的“關(guān)口”使農(nóng)民工子女接受免費(fèi)義務(wù)教育成為口號(hào)。第二，農(nóng)民工目前的經(jīng)濟(jì)收入難以應(yīng)對(duì)高昂的借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工子女在城市讀書，一年學(xué)費(fèi)平均支出2450元，占這些家庭總收入的 19.78%。許多農(nóng)民工孩子想上好一點(diǎn)的學(xué)校需繳納一定的借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等。林林總總的收費(fèi)項(xiàng)目使農(nóng)民工子女上學(xué)難上加難。

（二）失學(xué)率高

農(nóng)民工子女的失學(xué)問(wèn)題一直比較嚴(yán)重。按照《義務(wù)教育法》的要求，年滿6周歲的兒童應(yīng)該及時(shí)入學(xué)接受義務(wù)教育，根據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查資料，流動(dòng)兒童中的在學(xué)者占全部流動(dòng)兒童的90.7%，一直未上學(xué)者占6.85%，失學(xué)者占2.45%。流動(dòng)子女中，達(dá)到上學(xué)年齡而不能及時(shí)入學(xué)的現(xiàn)象十分突出?！爸袊?guó)九城市流動(dòng)兒童狀況調(diào)查”的抽樣結(jié)果顯示，家長(zhǎng)的流動(dòng)不同程度的延誤了兒童的學(xué)業(yè)，近半數(shù)流動(dòng)兒童不能適齡入學(xué)，在學(xué)流動(dòng)兒童超齡現(xiàn)象較多，有46.9%的6周歲兒童不能適時(shí)入學(xué)，9周歲、10周歲讀小學(xué)一年級(jí)的占19.7%和4.6%，13周歲、14周歲還在小學(xué)就讀的占適齡流動(dòng)兒童的31%和10%。教育階段流動(dòng)兒童率為9.3%，其中未上學(xué)的占6.9%,輟學(xué)的占2.5%。據(jù)此推算，教育階段流動(dòng)兒童失學(xué)人數(shù)達(dá)180多萬(wàn)人，教育階段進(jìn)城農(nóng)民工子女失學(xué)人數(shù)將近60萬(wàn)人。另外，農(nóng)民工整天忙于生計(jì)，無(wú)法顧及子女的學(xué)習(xí)。還有些父母認(rèn)為讀書無(wú)用不如多賺錢實(shí)惠，于是讓自己未成年的子女成為自己生意的幫手。有些流動(dòng)子女由于經(jīng)濟(jì)原因，如學(xué)費(fèi)高難以承受，或者父母經(jīng)常流動(dòng)，不得已中斷學(xué)業(yè)。

（三）學(xué)習(xí)條件較差

進(jìn)城農(nóng)民工子女主要通過(guò)兩種途徑上學(xué)：公立學(xué)校和民工子弟學(xué)校。農(nóng)民工子女進(jìn)入公立學(xué)校由于收費(fèi)較高，除少數(shù)收入較好的農(nóng)民工家庭外，大多數(shù)農(nóng)民工子女無(wú)法進(jìn)入公立學(xué)校。即使能進(jìn)入公立學(xué)校，也在教學(xué)管理上存在著對(duì)農(nóng)民工子女的歧視。由于公立學(xué)校對(duì)借讀生的考試成績(jī)不計(jì)入教師的教學(xué)考評(píng)中，借讀生學(xué)習(xí)成績(jī)的好壞與教師的教學(xué)業(yè)績(jī)和利益相關(guān)不大，因而教師對(duì)借讀生的學(xué)習(xí)不夠重視。目前，大多數(shù)農(nóng)民工子女都進(jìn)入民工子弟學(xué)校學(xué)習(xí)，民工子弟學(xué)校一般辦學(xué)環(huán)境較差，學(xué)校多選在比較偏僻、隱蔽的地點(diǎn)辦學(xué)，交通不便，衛(wèi)生條件差；校舍簡(jiǎn)陋，安全隱患多，不少是廢棄的廠房、倉(cāng)庫(kù)，以及民房、菜棚、危房等。教學(xué)設(shè)施和教學(xué)設(shè)備嚴(yán)重缺乏，教學(xué)質(zhì)量低，教師多是臨時(shí)聘用，整體素質(zhì)不高。

（四）居住環(huán)境簡(jiǎn)陋

雖然進(jìn)城農(nóng)民工比在家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)有較高收入，但城市的生活消費(fèi)也比農(nóng)村高，他們當(dāng)中大多數(shù)人的生活水平還是無(wú)法和城里人相比，絕對(duì)水平仍然偏低，在城市中生活較為艱難。為了省錢他們大多會(huì)選擇廉價(jià)的出租屋居住。這些出租房條件相當(dāng)簡(jiǎn)陋，有些甚至是危房，在這樣的環(huán)境下生活顯然是不利于孩子成長(zhǎng)的。

（五）社會(huì)融入難

農(nóng)民工子女出身于農(nóng)村，在農(nóng)村渡過(guò)了幼年期，形成了基本的行為習(xí)慣，進(jìn)城后與城市孩了在生活習(xí)慣，言談舉止、文明衛(wèi)生、思想觀念等有很大差別，這就導(dǎo)致一些城市孩子對(duì)他們表現(xiàn)出歧視和排斥，難以與城市的孩子融合一起，農(nóng)民工子女無(wú)法在新環(huán)境中得到認(rèn)可和接受。同時(shí)在公立學(xué)校上學(xué)的流動(dòng)子女由于幼兒教育，家庭文化熏陶、經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位等差距，使他們常常受到城市兒童的不認(rèn)同。

（六）人格、心理發(fā)展不完整

兒童時(shí)期是人的心理和人格發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，由于缺乏家庭的親情關(guān)懷，有些農(nóng)民工子女出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的心理障礙：一是性格不開(kāi)朗，不愿與人交流；二是自暴自棄，不求上進(jìn)；三是心理上感到寂寞空虛，產(chǎn)生盲目的反抗或逆反心理，不服管教；四是少數(shù)子女因父母長(zhǎng)期忙于工作產(chǎn)生情感隔離。因而在文化知識(shí)、思想品德、性格情操、生存能力、身心健康各方面的培養(yǎng)和教育都受到嚴(yán)重影響。

(七)城市教育資源不足

當(dāng)前，農(nóng)民工子女群體規(guī)模龐大，并且數(shù)量呈逐年上升的趨勢(shì)。教育資源不足與進(jìn)城農(nóng)民工子女入學(xué)要求之間的矛盾日益突出。2000－2005年，在上海接受義務(wù)教育的流動(dòng)人口子女由26.30萬(wàn)人增加到38.18萬(wàn)人，五年間增加11.88萬(wàn)，平均每年增加約2.37萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)速度達(dá)7.74%。根據(jù)寧波市統(tǒng)計(jì)，2006年全市中小學(xué)校共接納農(nóng)民工子女人數(shù)為19.3萬(wàn)人，2007年為21.4萬(wàn)人，增加2萬(wàn)人。2008年為24.2萬(wàn)人，年均增幅達(dá)10%左右。杭州、蘇州接收的農(nóng)民工子女上學(xué)的增幅也基本相同。從供給方面看，雖然各級(jí)政府部門為解決農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題作了很多努力，比如提高公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女就學(xué)的能力。但地方教育資源還是趕不上外來(lái)生源的快速增加。隨著農(nóng)民工子女的日益增多，接收農(nóng)民工子女的公辦學(xué)校能力飽和。城市中的農(nóng)民工子弟學(xué)校的資源因經(jīng)費(fèi)和師資限制也很難在短期內(nèi)有較快地發(fā)展。

二、受教育權(quán)平等是保證農(nóng)民工子女得到良好教育的重要前提

適齡兒童接受相應(yīng)的學(xué)校教育是兒童的基本權(quán)利，同時(shí)保證適齡兒童接受相應(yīng)的學(xué)校教育也是家庭、學(xué)校乃至全社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。然而，現(xiàn)行建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的教育管理體制制約著農(nóng)民工子女受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)民工子女的義務(wù)教育處于邊緣化狀態(tài)。

（一）受教育權(quán)是人的基本權(quán)利

受教育權(quán)不但是一項(xiàng)人的基本權(quán)利，而且在一定意義上也是其他基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提。在現(xiàn)代社會(huì)，“教育是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的前提條件?！惫竦亩喾N政治權(quán)利，如言論自由、集會(huì)和結(jié)社自由、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等獲得的使用有賴于最低限度的教育，其中包括一定的識(shí)字率。同樣，許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，如選擇工作的權(quán)利、同工同酬的權(quán)利、組織工會(huì)的權(quán)利、參與文化生活的權(quán)利、享受科學(xué)進(jìn)步帶來(lái)的利益以及根據(jù)能力接受高等教育的權(quán)利等，只有在接受了最低水平的教育之后，才能真正實(shí)現(xiàn)，可見(jiàn)教育對(duì)個(gè)人具有重大的利益與價(jià)值。受教育權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，為人的自我實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。接受基本教育是公民獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自己生活，實(shí)現(xiàn)其所擁有的各種權(quán)利的重要條件，當(dāng)一個(gè)公民根本就不了解什么是法律上的權(quán)利平等，所有法律上權(quán)利平等的設(shè)定，都只能是空中樓閣。只有在公民具備實(shí)現(xiàn)平等的能力，在他遭受不平等的待遇時(shí)能夠?yàn)槠降榷範(fàn)帟r(shí)，才有可能享有真正的平等，所以說(shuō)受教育權(quán)是公民其他權(quán)利平等的基礎(chǔ)。

（二）教育的普遍化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮的基礎(chǔ)

一個(gè)國(guó)家的綜合勞動(dòng)生產(chǎn)力是由國(guó)民的文化素質(zhì)決定的，國(guó)民的總體文化程度越高，其創(chuàng)造的產(chǎn)品和附加值就越高。反之也一樣。人們?cè)絹?lái)越清醒地認(rèn)識(shí)到“包括大學(xué)的科學(xué)研究在內(nèi)的教育，多年來(lái)對(duì)我們的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力和社會(huì)福利的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)?！a(chǎn)力的這種巨大變化，使教育的收益率在此期間(1990-1995年)超過(guò)了物質(zhì)資本的收益率，與這種收益率差異相應(yīng)的是，以教育為主要組成部分的人力資本存量的增長(zhǎng)，一直高于物質(zhì)資本存量的增長(zhǎng)。”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中后期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是人力資本推動(dòng)的，國(guó)民的教育程度起著重要作用。根據(jù)2004年的調(diào)查，經(jīng)合組織國(guó)家成年人口教育程度平均為11.8年。在17個(gè)國(guó)家的典型畢業(yè)年齡人口中，高中畢業(yè)生的比例超過(guò)70%。在丹麥、德國(guó)、日本、挪威、波蘭和瑞士，畢業(yè)生比例等于或超過(guò)90%。所有經(jīng)合組織國(guó)家完成高中教育的人口比例均在上升，而且有些國(guó)家上升迅速。在三分之二的國(guó)家中最年輕一代人中這個(gè)比例達(dá)到70%－95%。在現(xiàn)代化生產(chǎn)過(guò)程中，企業(yè)家、工程師和工人都是必不可少的，但是，一個(gè)優(yōu)秀的企業(yè)家和一個(gè)普通工人的作用是不一樣的，一個(gè)熟練的技術(shù)工人和一個(gè)簡(jiǎn)單的勞動(dòng)力創(chuàng)造的財(cái)富也是不一樣的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，即使沒(méi)有增加勞動(dòng)力的數(shù)量，只是提高了勞動(dòng)力的知識(shí)、技能、素質(zhì)、學(xué)習(xí)能力和信息加工能力，也一樣可以增加產(chǎn)出。提高勞動(dòng)力素質(zhì)已是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功的決定性條件。根據(jù)2009年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，全國(guó)6歲及6歲以上人口中接受高中教育的人口的比例為13.69%，大專及以上文化水平的占6.7%。這一水平不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家的人口素質(zhì)，而美國(guó)在1994年大學(xué)文化水平的已占總?cè)丝诘?6.5%，這也是造成我國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下的主要原因。

（三）教育平等是縮小人們的收入差距和發(fā)展差距的前提

所謂“教育平等指人們不受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位和民族、種族、信仰及性別差異的限制，在法律上都享有同等受教育的權(quán)利。”一般來(lái)說(shuō)，人們的經(jīng)濟(jì)收入是由人的受教育年限的多寡所決定的，具有較高文化水平的人，能從事較復(fù)雜的勞動(dòng)，得到較高的勞動(dòng)報(bào)酬。目前農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入低下的原因之一與農(nóng)民工總體的文化水平不高有關(guān)。因而對(duì)農(nóng)民工子女實(shí)行普遍的義務(wù)教育，也成為提高新生代農(nóng)民工收入的重要因素。從人的總體發(fā)展來(lái)看，有較高文化水平的人更能實(shí)現(xiàn)向上的社會(huì)流動(dòng)，而較低文化水平的人很難做到這一點(diǎn)，只能在原有的生活圈打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，有些甚至下滑為貧困的被救濟(jì)群體，說(shuō)明教育對(duì)人的發(fā)展具有基礎(chǔ)性的作用。因而，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女的受教育權(quán)平等，是現(xiàn)代民主社會(huì)最基本的要求。我們要在承認(rèn)人的天賦能力差異的前提下真正實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)平等、過(guò)程平等和結(jié)果平等，使所有的人都獲得接受較好教育的機(jī)會(huì)，加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育民主化的步伐。

三、農(nóng)民工子女義務(wù)教育權(quán)實(shí)現(xiàn)中的政府責(zé)任

農(nóng)民工子女教育問(wèn)題既是進(jìn)城農(nóng)民工最為關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。也是影響社會(huì)融合的重要因素。農(nóng)民工子女作為“新一代移民”，是未來(lái)市民化的主體，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，他們能否順利地實(shí)現(xiàn)市民化，融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，在很大程度上取決于現(xiàn)在所接受的教育狀況。因此，農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題需要得到國(guó)家政策的有力支持。農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育存在的問(wèn)題表面上看是城市政府、公辦學(xué)校對(duì)流動(dòng)兒童的不接納，實(shí)際上是我國(guó)義務(wù)教育階段實(shí)行的是“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”即基礎(chǔ)教育由縣、鄉(xiāng)財(cái)政管理的教育體制問(wèn)題。由于義務(wù)教育階段經(jīng)費(fèi)主要由各級(jí)地方政府負(fù)擔(dān)，農(nóng)民工子女因?yàn)闆](méi)有流入地的戶口，無(wú)法享受由流入地政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)。因此，要解決農(nóng)民工子女教育的問(wèn)題，必須對(duì)現(xiàn)行的教育體制進(jìn)行反思和調(diào)整。應(yīng)以教育體制創(chuàng)新為主要突破口，并配之以其他相關(guān)的政策，特別是要取得城市政府的積極支持，來(lái)改變農(nóng)民工子女的教育現(xiàn)狀。從制度法律上保障農(nóng)民工子女受教育權(quán)平等，在經(jīng)濟(jì)上對(duì)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民工給予資助，在社會(huì)輿論上形成關(guān)注農(nóng)民工子女教育的良好氛圍，從而保證社會(huì)主義公平教育的實(shí)現(xiàn)。

（一）政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的公共責(zé)任

所謂義務(wù)教育，既是每個(gè)公民享受的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，也是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)。從義務(wù)教育的強(qiáng)制性和免費(fèi)性特征看，政府有權(quán)強(qiáng)制每一個(gè)適齡兒童入學(xué)接受義務(wù)教育，并應(yīng)為義務(wù)教育承擔(dān)免費(fèi)的責(zé)任。政府是公共物品的提供者已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的共識(shí)，教育作為公共產(chǎn)品的屬性已經(jīng)毋庸置疑，對(duì)這類純公共產(chǎn)品性質(zhì)的義務(wù)教育應(yīng)有政府承擔(dān)責(zé)任。流入地政府需要清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民工為當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)創(chuàng)造了利潤(rùn)，為財(cái)政創(chuàng)造了稅收，理應(yīng)享受政府的公共支出，為農(nóng)民工子女提供教育是社會(huì)公平、共享原則需要，絕不能用任何附加限制條件來(lái)選擇向一部分提供，而不向另一部分提供。政府部門提高思想認(rèn)識(shí)是解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的重要前提。義務(wù)教育是提高公民素質(zhì)、培養(yǎng)各種人才的基礎(chǔ)性工程，直接關(guān)系到國(guó)家、民族的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，需要政府和社會(huì)各界的共同關(guān)注。但是，我們對(duì)規(guī)約的義務(wù)教育的責(zé)任并不是很明確，或是即使有義務(wù)教育的責(zé)任所在，也不能真正承擔(dān)起職責(zé)來(lái)，因?yàn)榈胤秸呢?cái)力有限。所以，在農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問(wèn)題上，中央政府要承擔(dān)起主要責(zé)任。

（二）農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)實(shí)行流入地政府與中央政府的“雙主體模式”

既然中央政府應(yīng)為農(nóng)民工子女的義務(wù)教育承擔(dān)主要責(zé)任，就必須對(duì)農(nóng)民工子女的義務(wù)教育進(jìn)行經(jīng)費(fèi)投入?，F(xiàn)行的分級(jí)管理、地方負(fù)責(zé)的財(cái)政體制在過(guò)去人口流動(dòng)很少的情況下是一種比較有效的體制，但是隨著流動(dòng)人口的增多，大量農(nóng)民工進(jìn)城，原有的體制的弊端日益凸顯。因此，必須轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，加大中央政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的投入。教育部門集中掌握的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中，要安排出相應(yīng)比例專門用于流動(dòng)兒童義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，按照各地接收流動(dòng)兒童的多少進(jìn)行分配。當(dāng)然，由于現(xiàn)有的財(cái)政收入分配體制尚未改革，中央政府完全承擔(dān)起所有的經(jīng)費(fèi)投入財(cái)政上有困難，還需要流入地政府的給予扶持，即實(shí)行流入地為主中央政府為輔的“雙主體模式”。城市政府在財(cái)政預(yù)算、教育經(jīng)費(fèi)的安排上要把農(nóng)民工子女考慮在內(nèi)。經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題得到解決后，公辦學(xué)校接受農(nóng)民工子女入學(xué)的積極性就會(huì)提高，同時(shí)也可避免公辦學(xué)校因經(jīng)費(fèi)所限對(duì)農(nóng)民工子女入學(xué)進(jìn)行高額收費(fèi)的現(xiàn)象。

（三）公辦學(xué)校應(yīng)成為接受農(nóng)民工子女入學(xué)的主體

公辦學(xué)校是接受兒童義務(wù)教育的主渠道，應(yīng)承擔(dān)起對(duì)農(nóng)民工子女進(jìn)行義務(wù)教育的責(zé)任。隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，城市人口的出生率大幅下降，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)部分城市陸續(xù)出現(xiàn)了中小學(xué)校生源減少的現(xiàn)象，近年來(lái)情況更為明顯，很多中小學(xué)校難以招收到足夠的學(xué)生?？梢灶A(yù)計(jì)，計(jì)劃生育政策的實(shí)施對(duì)城市戶籍人口生源的影響在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在，而這一問(wèn)題的出現(xiàn)正好有利于公辦學(xué)校吸納農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育，特別是大城市的公辦學(xué)校要加大這一工作的力度。根據(jù)現(xiàn)有學(xué)者的調(diào)查資料，中等城市和小城市公立學(xué)校分別吸收了流動(dòng)兒童的86%和94%。大城市公立學(xué)校的吸收比例只有77%。不僅如此，城市公辦學(xué)校還可適當(dāng)擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，以增加農(nóng)民工子女的就學(xué)容量。為促使農(nóng)民工子女更好地進(jìn)入公辦學(xué)校學(xué)習(xí)，政府在加強(qiáng)流動(dòng)人口管理的同時(shí)，要放寬農(nóng)民工子女的入學(xué)條件，簡(jiǎn)化、取消各種繁瑣的就學(xué)手續(xù)，以保證他們能夠得到及時(shí)的教育。

（四）規(guī)范和支持民工子弟學(xué)校的發(fā)展

由于農(nóng)民工進(jìn)城數(shù)量的日益增多，其隨帶子女也不斷增加，現(xiàn)有的城市教育資源難以完全適應(yīng)，開(kāi)辦民工子弟學(xué)校是一個(gè)重要的措施。民工子女學(xué)校靈活辦學(xué)、收費(fèi)低廉，適應(yīng)農(nóng)民工子女特點(diǎn)，在今后一段時(shí)期仍將是接納農(nóng)民工子女入學(xué)的重要渠道。但是，這類學(xué)校辦學(xué)條件和環(huán)境較差，教育質(zhì)量不高，管理不規(guī)范。在政府管理與規(guī)范的前提下給予政策支持和資金支持，讓民工子女學(xué)校在解決進(jìn)城農(nóng)民工子女的義務(wù)教育方面發(fā)揮作用。第一，明確肯定民工子弟學(xué)校的合法身份，扶持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人創(chuàng)辦民工子弟學(xué)校，并從政策、資金、物力等方面予以支持，為這類學(xué)校創(chuàng)造教學(xué)條件，以提高教育水平與質(zhì)量。第二，通過(guò)行政、法律手段對(duì)民工子弟學(xué)校進(jìn)行管理和監(jiān)督，引導(dǎo)學(xué)校的規(guī)范經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)禁以贏利為目的辦學(xué)，以保證辦學(xué)質(zhì)量，確保農(nóng)民工子女受到良好的義務(wù)教育。

四、寧波市保障農(nóng)民工子女義務(wù)教育的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

寧波市各級(jí)黨委、政府非常重視外來(lái)農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題，先后出臺(tái)了一些政策性文件，對(duì)解決外來(lái)農(nóng)民工子女讀書難、改善外來(lái)農(nóng)民工子女學(xué)校辦學(xué)條件、規(guī)范外來(lái)農(nóng)民工子女學(xué)校辦學(xué)行為起到了很好的作用。從2000年以來(lái)，我市農(nóng)民工子女以平均每年2萬(wàn)余人的速度迅速增長(zhǎng)；從區(qū)域分布看，鄞州、慈溪、余姚就讀流動(dòng)人口子女最多，約占到全市的50%；農(nóng)民工子女在城鄉(xiāng)結(jié)合部和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)（街道）明顯集中，象山、江北、海曙、江東等4個(gè)縣、區(qū)和大榭開(kāi)發(fā)區(qū)的公辦學(xué)校接納比例都超過(guò)了70%?？梢哉f(shuō)，在寧波的農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利基本得到了保障。目前存在的問(wèn)題主要是：一是由于農(nóng)民工經(jīng)常變換職業(yè)，其子女經(jīng)常隨著工作的變換而遷移，因而也造成其子女就學(xué)環(huán)境的不斷變化。寧波市最近三年民工子女學(xué)校學(xué)生平均每年流動(dòng)率(當(dāng)年流失或轉(zhuǎn)出學(xué)生占學(xué)生總數(shù)的比例)10%以上的學(xué)校占89.19%，特別是民工子女學(xué)校學(xué)生平均每年流動(dòng)率 20%以上的學(xué)校高達(dá)59.73%。學(xué)生流動(dòng)性大造成了學(xué)校學(xué)籍管理上的困難，也影響義務(wù)教育的質(zhì)量。二是隨父母由農(nóng)村到城市的農(nóng)民工子女，獨(dú)特的經(jīng)歷使他們更為敏感、心理更脆弱。據(jù)調(diào)查，53.4%的農(nóng)民工子女表示以后不愿意再回到農(nóng)村；同時(shí)他們又深刻感受到與城市孩子的差別，感受到不平等和受歧視。如果不能得到及時(shí)教育疏導(dǎo)，就會(huì)產(chǎn)生一系列心理問(wèn)題，如被自卑感、被歧視感等負(fù)面情緒所困擾，乃至出現(xiàn)行為偏差，發(fā)展到極端甚至?xí)c社會(huì)對(duì)立對(duì)抗。三是民工子女學(xué)校的校際間辦學(xué)條件、教學(xué)管理水平差異很大，有些學(xué)校甚至未取得相應(yīng)的辦學(xué)資格，在辦學(xué)條件、教育管理和教師水平上和公辦學(xué)校存在著較大的差距。

（一）建立農(nóng)民工子女就學(xué)保障機(jī)制，切實(shí)履行政府義務(wù)教育責(zé)任

在黨和政府的重視下，寧波各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和教育工作者“兩個(gè)為主”的意識(shí)逐年增強(qiáng)，解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育的認(rèn)識(shí)不斷提高。通過(guò)公辦中小學(xué)挖潛，創(chuàng)辦公辦農(nóng)民工子女學(xué)校，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦農(nóng)民工子女學(xué)校等途徑，形成以公辦學(xué)校接納為主，農(nóng)民工子女學(xué)校就學(xué)為輔的格局，確保每一個(gè)流動(dòng)適齡兒童、少年都能在流入地接受義務(wù)教育，使國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)城務(wù)工流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育“兩個(gè)為主”的精神切實(shí)得到落實(shí)。從2000年起，市教育局相繼出臺(tái)了《寧波市外來(lái)民工子女學(xué)校管理暫行辦法》、《寧波市外來(lái)民工子女學(xué)校管理若干規(guī)定》等規(guī)范性文件，把民工子女學(xué)校引入規(guī)范化辦學(xué)和管理的軌道。一些縣區(qū)政府也頒布了相應(yīng)政策措施，如《鄞州區(qū)流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，北侖區(qū)的《關(guān)于對(duì)區(qū)流動(dòng)適齡兒童少年實(shí)施義務(wù)教育的若干意見(jiàn)》等，使外來(lái)民工子女的義務(wù)教育有法可依，促使教育走上正規(guī)。

（二）政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的管理和扶持，保證辦學(xué)質(zhì)量和效益

寧波各縣(市)、區(qū)教育部門把民工子女學(xué)校教育教學(xué)業(yè)務(wù)納入到當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育統(tǒng)一管理范圍，實(shí)行規(guī)范化的統(tǒng)一管理。如慈溪市探索出“政府主辦、教委承辦、骨干公派、民校運(yùn)作”的“鎮(zhèn)辦民營(yíng)”辦學(xué)模式，對(duì)通過(guò)評(píng)估的民工子女學(xué)校給予不同等次的獎(jiǎng)勵(lì)。勤州區(qū)采取了“校長(zhǎng)公派、教師外聘、民辦運(yùn)作”模式，北侖、鎮(zhèn)海及市老三區(qū)教育行政部門公派校長(zhǎng)或支教骨干教師，學(xué)校財(cái)務(wù)進(jìn)入教育部門設(shè)立的專戶，實(shí)行收支兩條線監(jiān)管，建立辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度等措施，加強(qiáng)了對(duì)學(xué)校管理，促進(jìn)學(xué)校逐步提高辦學(xué)質(zhì)量。為農(nóng)民工子女創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)條件，對(duì)民工子女學(xué)校實(shí)行設(shè)施設(shè)備和經(jīng)費(fèi)資助。如江北區(qū)教育局規(guī)定，民工子女學(xué)校新購(gòu)置電腦、圖書等設(shè)施、設(shè)備，區(qū)教育局給予50%的補(bǔ)助；鎮(zhèn)海區(qū)、北侖區(qū)規(guī)定，民工子女學(xué)校購(gòu)置貴重的教學(xué)設(shè)施設(shè)備，區(qū)教育局給予30%的補(bǔ)助。另外，各縣（市）、區(qū)將學(xué)校布局調(diào)整后騰出的公辦學(xué)校校舍，無(wú)償或適當(dāng)有償交付給舉辦者使用，用來(lái)舉辦民工子女學(xué)校，將公辦學(xué)校調(diào)整出的教育教學(xué)設(shè)備無(wú)償捐贈(zèng)給民工子女學(xué)校。近三年來(lái)，全市共資助民工子女學(xué)校課桌椅14124套，資助教學(xué)儀器設(shè)備價(jià)值944萬(wàn)元。全市各地還出臺(tái)多項(xiàng)政策，給予民工子女學(xué)校直接的經(jīng)費(fèi)資助。近三年各級(jí)財(cái)政給予民工子女學(xué)校直接的經(jīng)費(fèi)資助達(dá)到4865萬(wàn)元，而且資助金額逐年遞增。

（三）建立政府資助和社會(huì)贊助的外來(lái)務(wù)工人員困難子女入學(xué)的救助機(jī)制

各級(jí)政府撥專款或通過(guò)慈善協(xié)會(huì)資助等形式，幫助外來(lái)農(nóng)民工中家庭困難子女的就學(xué)。市級(jí)財(cái)政從2000年起每年撥出20萬(wàn)元，用于支持老三區(qū)民工子女學(xué)校中困難家庭的學(xué)生就學(xué)。鄞州區(qū)對(duì)就讀5年以上的農(nóng)民工子女，給予小學(xué)生每人每年300元、初中生每人每年500元的補(bǔ)助。余姚市對(duì)符合一定條件的，在經(jīng)批準(zhǔn)的民工子女學(xué)校就讀的學(xué)生，每生每學(xué)期資助100元。由慈溪市教育局、團(tuán)市委發(fā)起，由金輪陽(yáng)光置業(yè)有限公司等3家單位共同捐資60萬(wàn)元設(shè)立民工子女“助學(xué)基金”。奉化市也在2005年由寧波富羅迷公司出資，建立了專門用于民工子女學(xué)校的“富羅迷”獎(jiǎng)學(xué)金。從2005年起，市慈善總會(huì)每年出資50多萬(wàn)元，進(jìn)行幫困助學(xué)，2005年，全市有1000名學(xué)生得到助學(xué)救助，2006年資助名額達(dá)到1200名。2006年全市補(bǔ)助民工子女學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生經(jīng)費(fèi)達(dá)到521萬(wàn)元。寧波市還充分發(fā)揮群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位、個(gè)人等社會(huì)各界作用，積極開(kāi)展“希望工程”、“慈善助學(xué)”、“萬(wàn)人助學(xué)”等助學(xué)活動(dòng)，使寧波的農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作得以順利進(jìn)行。

（四）提高民工子女學(xué)校教師的待遇水平

寧波市絕大部分縣（市）區(qū)建立了民工子女學(xué)校教師工資和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助制度。鎮(zhèn)海區(qū)規(guī)定，民工子女學(xué)校為具有教師資格證書的教師繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，由區(qū)財(cái)政全額補(bǔ)助。北侖區(qū)每年對(duì)民辦的民工子女學(xué)校教師進(jìn)行考核，根據(jù)考核等級(jí)，分別給予獎(jiǎng)勵(lì)5000元、3000元、2000元（獲獎(jiǎng)比例控制在教師總數(shù)的80%以內(nèi)），給民工子女學(xué)校增加全額撥款的事業(yè)編制教師8名，使長(zhǎng)期在民辦的民工子女學(xué)校任教的優(yōu)秀教師享受公辦教師同等待遇。江北區(qū)規(guī)定，對(duì)民辦的民工子女學(xué)校中具有教師資格、依法簽訂勞動(dòng)合同、并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)的聘用教師，每年給予不少于2400元的補(bǔ)助，并酌情逐年增加，對(duì)具有專業(yè)技術(shù)職務(wù)的教師按規(guī)定繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)學(xué)校承擔(dān)部分，給予二分之一的補(bǔ)助。

目前，寧波市民工子女學(xué)校建設(shè)正朝著浙江省標(biāo)準(zhǔn)化義務(wù)教育學(xué)校目標(biāo)發(fā)展。截至2008年9月，在寧波市接受義務(wù)教育的外來(lái)農(nóng)民工子女達(dá)到24.22萬(wàn)人，占全市義務(wù)教育段學(xué)生總數(shù)的三分之一，其中在公辦學(xué)校就讀15.67萬(wàn)人，占就讀學(xué)生總數(shù)的64.7%。目前，凡符合條件的農(nóng)民工子女，均享受了免除雜費(fèi)、課本費(fèi)、作業(yè)本費(fèi)待遇。2008學(xué)年，全市外來(lái)農(nóng)民工子女三項(xiàng)免費(fèi)總額達(dá)1億元以上。農(nóng)民工子女享受義務(wù)教育的權(quán)利在寧波市得到了較好的保障。

（責(zé)任編輯 錢亞仙）

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1008-4479（2010）04-0042-06

2010-05-12

“農(nóng)民工子女受教育權(quán)平等的政府責(zé)任研究”，寧波市教育科學(xué)規(guī)劃課題（編號(hào)：YGH152）。

楊聰敏，寧波天一職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，主要從事政治社會(huì)學(xué)研究。