鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”：原因、危害與治理

張勤汲君

(南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211816)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”：原因、危害與治理

張勤汲君

(南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211816)

當(dāng)前我國一些地方的基層政權(quán)正在進(jìn)入“空心化”狀態(tài)，這種基層社會(huì)的治理危機(jī)正在侵蝕和動(dòng)搖我國社會(huì)的根基。本文在闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”狀態(tài)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)出現(xiàn)“空心化”的原因，進(jìn)而論述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”的危害，最后就治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”提出了路徑選擇。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)；空心化；治理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本身雖然在中國歷史上不同時(shí)代存在過，但是在傳統(tǒng)中國成熟的國家治理體系中一直是作為一個(gè)社會(huì)自治組織協(xié)助國家政權(quán)管理鄉(xiāng)村事務(wù)而不是作為一級(jí)獨(dú)立的國家政權(quán)存在的。在晚清、民國開啟的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)中，國家政權(quán)力量向基層社會(huì)滲透的主要組織載體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸獲得了自身牢固的法律與政治基礎(chǔ)，并隨著新中國國家建設(shè)的展開得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國國家政權(quán)的基礎(chǔ)，肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)的重任，是溝通國家和農(nóng)村基層的橋梁，對(duì)當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的開展有著巨大的推動(dòng)作用。

改革開放三十多年以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的逐步成長(zhǎng)導(dǎo)致中國社會(huì)發(fā)生了巨大的變化并帶來了一系列的國家制度變遷，這些制度變遷尤其是村民自治制度和全面取消農(nóng)業(yè)稅的實(shí)施直接沖擊了作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主體地位，使得我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)十分滯后，職能無法發(fā)揮，以致一些地方的基層政權(quán)正在進(jìn)入“空心化”狀態(tài)。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”，是指基層政權(quán)的權(quán)力受到現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制的制約，失去了很多經(jīng)濟(jì)政治自主權(quán)，不能充分的行使自己的各方面的職能，履行作為基層政府的職責(zé)。目前我國學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”的研究還不很深入，只是泛泛而談，缺乏理論深度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”狀態(tài)的嚴(yán)重危害還沒有充分認(rèn)識(shí)到，對(duì)這一狀態(tài)的產(chǎn)生原因還沒有充分闡述，更缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”進(jìn)行善治的上乘之作。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)出現(xiàn)“空心化”的原因

（一）縣鄉(xiāng)行政體制的失范

在縣級(jí)政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的激勵(lì)與監(jiān)督方式上，以行政壓力型體制為導(dǎo)向。這種上級(jí)對(duì)下級(jí)的壓力型體制是行政體系內(nèi)的一種命令式控制機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨的行政壓力主要來自兩個(gè)方面：一是縣級(jí)政府作為“塊”的行政壓力；二是上級(jí)政府各職能部門“條”的壓力。而脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實(shí)際行政能力的行政壓力很容易造成下級(jí)行政行為的失范，造成華而不實(shí)的政績(jī)擴(kuò)張沖動(dòng)，也不能實(shí)現(xiàn)真正富有成效的監(jiān)督。在責(zé)任導(dǎo)向方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)形成了主要對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人的任免調(diào)配權(quán)主要集中在縣委和組織部門手中，選舉流于形式。這種由上而下的地方權(quán)威授予體制造成了地方權(quán)威與本地區(qū)社會(huì)利益聯(lián)系結(jié)構(gòu)的斷裂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)因而具有盲目服從上級(jí)決定，脫離本地實(shí)際管轄本地事務(wù)的“自主性”,具有擺脫國家和社會(huì)監(jiān)督的“獨(dú)立”地位。[1]

（二）現(xiàn)有財(cái)政體制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)被肢解

在縣鄉(xiāng)財(cái)政體制上，按權(quán)力大小和層級(jí)高低分配財(cái)政收入和劃分支出。當(dāng)前的國稅、地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督、土管等重要部門都已經(jīng)被上收，1994年我國開始分稅制改革，分設(shè)國稅與地稅兩套系統(tǒng)。1998年，國家決定對(duì)省以下工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，以減少執(zhí)法中的地方干擾，獨(dú)立行使職能。1999年，國家決定在全國省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，以排除各種干擾，保證執(zhí)法的權(quán)威性和公正性，強(qiáng)化監(jiān)督職能，加大執(zhí)法力度。2004年，國家對(duì)省以下土地部門實(shí)行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權(quán)限、國土部門的人事權(quán)限統(tǒng)一集中到省級(jí)國土部門。由此鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力在很大程度上被肢解，已經(jīng)不能算作一級(jí)嚴(yán)格意義上的國家政權(quán)。自上而下的行政任務(wù)型管理和財(cái)政體制上的分級(jí)包干之間的矛盾非常突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)事權(quán)大財(cái)權(quán)小，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、人員、辦公費(fèi)用的惡性膨脹，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于破產(chǎn)的邊緣?，F(xiàn)有的財(cái)政體制導(dǎo)致基層政府與基層社會(huì)之間的利益沖突的同時(shí)，還進(jìn)一步侵蝕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)政根基，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為吃飯財(cái)政，甚至赤字財(cái)政，為了完成壓力型任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)借債、欠債運(yùn)營不可避免，截止到2004年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額超過5000億元，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)凈負(fù)債超過2300億元，村級(jí)預(yù)計(jì)達(dá)2500億元。[2]另一方面，財(cái)政危機(jī)容易引發(fā)職能危機(jī)，使基層政權(quán)的公共服務(wù)能力受到削弱，難以有效地提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能錯(cuò)位、缺位。

（三）在管理體制上條塊矛盾非常突出，政府利益與部門利益的沖突日益加劇

理論上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)完整的政權(quán)體系。然而，現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能與權(quán)力受到上級(jí)政府下派機(jī)構(gòu)的制約，整體功能遭到嚴(yán)重削弱。這種垂直管理和屬地管理相交叉、職能權(quán)限劃分不科學(xué)的體制肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的統(tǒng)一性和完整性。最終導(dǎo)致了“條塊分割”、推諉扯皮、內(nèi)耗嚴(yán)重、政令不暢、政府效率低下等問題。目前鄉(xiāng)村干部群眾對(duì)這種體制反映比較強(qiáng)烈的主要有兩條：一是“塊塊管不住條條”，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力小責(zé)任大。[3]

（四）鄉(xiāng)與村之間關(guān)系的變化

基層群眾自治不僅給村莊內(nèi)部的治理秩序帶來巨大變遷，而且要求重塑基層社會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)從過頭的“積極”行政向務(wù)實(shí)的“消極”行政轉(zhuǎn)變，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)、支持和幫助作用，而不是延續(xù)傳統(tǒng)的直接的控制和命令，從而實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的合作治理。在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系并沒有理順，鄉(xiāng)村的舊體制格局仍在延續(xù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的傳統(tǒng)關(guān)系，從而導(dǎo)致了三方面的不良后果：一是阻礙了村莊社會(huì)自主力量的發(fā)育和村民自治的完善；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的越軌行為與變異行為得不到匡正，阻抑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的建立；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前主要還是通過村民委員會(huì)來與農(nóng)民進(jìn)行互動(dòng)，村級(jí)自治組織的社會(huì)民主與基層自治色彩嚴(yán)重淡化，行政化色彩非常明顯。如果村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成這些政府任務(wù)，二者之間的關(guān)系就由原來的指導(dǎo)關(guān)系，變?yōu)橐环N委托協(xié)作關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須為此進(jìn)行明確的授權(quán)，并支付相應(yīng)的費(fèi)用，這在一定程度上突破了現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)自治組織之間法律規(guī)定的關(guān)系。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”的危害

（一）導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)公共服務(wù)職能的弱化

后稅費(fèi)改革時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要職能應(yīng)該是“三公”：公共事業(yè)、公共物品、公共服務(wù)。但由于現(xiàn)行財(cái)稅體制和政府管理體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的壓力，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)公共服務(wù)職能嚴(yán)重弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干了不應(yīng)該干的事，應(yīng)該干的事卻沒有干。同時(shí)由于財(cái)政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的所能提供的公共物品和公共服務(wù)嚴(yán)重不足，這使得廣大基層群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的作為一級(jí)政權(quán)的存在價(jià)值提出質(zhì)疑。

（二）導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力出現(xiàn)真空，給各種黑惡勢(shì)力提供了空間

從管理學(xué)角度講，在一定的人群中，總有各種各樣的權(quán)力在發(fā)揮作用，如果正式權(quán)力在基層出現(xiàn)真空狀態(tài)，就會(huì)有別的權(quán)力形式來填補(bǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層權(quán)力的斷裂與空白，為非治理精英的生存與發(fā)揮影響提供了空間。伴隨著宗族勢(shì)力的興起，一大批宗族精英脫穎而出并“虎視”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層權(quán)力。隨著國家權(quán)威控制在鄉(xiāng)村的漸行漸遠(yuǎn)，農(nóng)村“黑金”勢(shì)力、宗教組織也乘虛而入、死灰復(fù)燃并搶占鄉(xiāng)村資源，企圖在鄉(xiāng)村治理中占有一席之地甚至壟斷鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)資源。一些地方的鄉(xiāng)村干部淪為橫行鄉(xiāng)里，無惡不作的“南霸天”，他們尋釁滋事、非法拘禁、貪贓枉法，惹得民怨沸騰。在這些地方，老百姓對(duì)黨和政府的信任已嚴(yán)重喪失，堅(jiān)持跟黨和政府走的老黨員、老干部受到排擠和打壓，敢怒不敢言。

（三）政府權(quán)威失靈，存在政治危機(jī)

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)曾經(jīng)是很有權(quán)威的。但一些地方現(xiàn)在不行了，農(nóng)民對(duì)基層政權(quán)缺乏信任和認(rèn)同感，很多農(nóng)民根本不聽基層政府的指導(dǎo)，不接受他們的幫扶，這令基層干部無可奈何?；鶎诱畽?quán)威失靈，直接后果是政府的社會(huì)控制能力和動(dòng)員能力下降，也就是基層政權(quán)空心化。這在很大程度上動(dòng)搖了我國政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)，極大地危害國家的長(zhǎng)治久安和繁榮強(qiáng)盛。

（四）不利于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，盡快改變農(nóng)村落后面貌

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中最低的一級(jí)政權(quán)組織，直接面對(duì)廣大農(nóng)民，最了解農(nóng)村的實(shí)際情況，直接引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)有著信息、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，這對(duì)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)十分重要，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有利于增加農(nóng)民收入，改變農(nóng)村落后面貌。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的“空心化”，毫無疑問，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展就失去了一個(gè)關(guān)鍵的助推器，農(nóng)村落后面貌的改變也將遙遙無期。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”治理的路徑選擇

（一）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)的力度

1．建立有效機(jī)制，切實(shí)解決縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨委和有關(guān)部門開展基層政權(quán)建設(shè)的責(zé)任心不強(qiáng)、積極性不高的問題。促使縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨委政府牢固樹立“政要管政”、“從嚴(yán)治政”的思想觀念，增強(qiáng)開展基層政權(quán)建設(shè)的自覺性和責(zé)任感。[5]按照中央的要求，深入開展“科學(xué)發(fā)展觀”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)和農(nóng)村黨的建設(shè)“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng)，加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和黨員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。要大力加強(qiáng)鄉(xiāng)村兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的“龍頭”和領(lǐng)導(dǎo)核心地位，理順各方面的關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織和基層政權(quán)真正成為貫徹科學(xué)發(fā)展觀重大戰(zhàn)略思想的組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，為在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。

2．改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的選拔任用方式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的轉(zhuǎn)型過程中，民主化因素得到越來越多的引入和利用，這集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的選拔中。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)事實(shí)上是由上級(jí)任命的，基層群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的選擇基本上沒有多大的發(fā)言權(quán)，這也決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任導(dǎo)向是向上的，而非向下的。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，基層群眾的力量得到重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的民意基礎(chǔ)進(jìn)一步擴(kuò)大。在人事管理權(quán)方面，要穩(wěn)健地推行充分民主而非高度集權(quán)的人事任命制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的選拔上，縣級(jí)逐步引導(dǎo)，放手發(fā)動(dòng)基層群眾參與，基層群眾分量在決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的選拔上越來越大。同時(shí)，選拔錄用方式的改革，也意味著官員監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制的改變，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威與地方基層利益聯(lián)系機(jī)制的建立，謀求改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)由單純的對(duì)上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的結(jié)合。

3．切實(shí)加強(qiáng)基層政權(quán)的法規(guī)和制度建設(shè)。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)納入法制化軌道。應(yīng)按照我國憲法的有關(guān)規(guī)定，從農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的社會(huì)管理權(quán)力、公共服務(wù)責(zé)任以及隊(duì)伍建設(shè)、財(cái)政保障等方面做出明確規(guī)定，使之有法可依。針對(duì)《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施后遇到的一些新情況和新問題，建議對(duì)有關(guān)條文進(jìn)行修改完善，從立法高度理順村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部的關(guān)系。針對(duì)基層干部地位低下、不安于基層、不安于其位的問題，建議有關(guān)部門針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)際，對(duì)農(nóng)村基層干部的選拔、職責(zé)、晉升、退休、福利、獎(jiǎng)懲等方面作出明確規(guī)定，創(chuàng)建一種讓更多的人才、財(cái)富和文化留在基層的制度，真正做到政治上關(guān)心基層干部、生活上優(yōu)待基層干部、工作上支持基層干部、使基層干部在農(nóng)村住得下、留得住、干得好。

（二）推進(jìn)縣鄉(xiāng)行政管理體制的變革

如今學(xué)界更多地認(rèn)識(shí)到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革并不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的事，也與縣鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整緊密相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的轉(zhuǎn)型離不開縣鄉(xiāng)之間行政管理體制的變革。

1．在縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制方面，面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債嚴(yán)重的問題，可以逐步開始試行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”。如2004年安徽全面推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，其背景是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政背負(fù)沉重的債務(wù)包袱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債共132億元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債753萬元?！班l(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，實(shí)行“預(yù)算共編、帳戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式，由縣（市、區(qū)）財(cái)政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。[4]實(shí)行“兩取消、兩統(tǒng)一”，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)，由縣（市、區(qū)）財(cái)政統(tǒng)一代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總會(huì)計(jì)賬務(wù)；取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在各銀行和金融機(jī)構(gòu)的所有賬戶，由縣（市、區(qū)）財(cái)政在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分帳戶。通過改革，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的指導(dǎo)監(jiān)管力度，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。

2．在“條塊”管理體制方面，在縣鄉(xiāng)行政職能的劃分上，對(duì)現(xiàn)有的條塊關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。有的地方除一些國家統(tǒng)一的垂直管理機(jī)構(gòu)外，如派出所、稅務(wù)所等，盡可能將過去屬于縣級(jí)各職能部門的下派機(jī)構(gòu)歸并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理，理順權(quán)力行使關(guān)系。[5]有的地方將原來站所承擔(dān)的動(dòng)物檢疫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制、城鎮(zhèn)設(shè)施及房產(chǎn)的管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村土地承包合同管理、農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理、水政管理、水利規(guī)劃、廣播電視監(jiān)管、文化市場(chǎng)管理等行政執(zhí)法管理職能上收到縣級(jí)有關(guān)職能部門，由其統(tǒng)一直接行使，或在跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域?qū)哟卧O(shè)置片區(qū)派出機(jī)構(gòu)。這兩種方式都有其優(yōu)勢(shì)，不能搞“一刀切”，要因地制宜的著力推進(jìn)。

3．建立規(guī)范和科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)前對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)的財(cái)政收支缺口，而且首先要保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入基層在享受基本公共服務(wù)方面達(dá)到均衡等。因此，在全面取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)增加中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和省市財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，以矯正當(dāng)前的不均衡和緩解地方財(cái)政，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力。具體講，一是加大中央對(duì)地方特別是中西部轉(zhuǎn)移支付力度。二是對(duì)現(xiàn)行中央專項(xiàng)撥款進(jìn)行合理分類，簡(jiǎn)化和歸并當(dāng)前的專項(xiàng)撥款種類，盡快改進(jìn)其撥款辦法，引入“因素法”，增加透明度，以提高科學(xué)性，公正性和效益性。三是增加對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付資金，充分發(fā)揮省一級(jí)調(diào)節(jié)縣域之間財(cái)力均衡的功能，建立起省-縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付渠道，重點(diǎn)解決不發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口。

（三）加快鄉(xiāng)村組織發(fā)展，積極整合梳理鄉(xiāng)村關(guān)系

20世紀(jì)80年代以來，政府“下發(fā)權(quán)力擴(kuò)大公民參與地方管理，使地方管理更加貼近基層社會(huì)的實(shí)際，是西方國家地方行政管理體制改革比較通行的做法?！盵6]目前在我國鄉(xiāng)村公共服務(wù)和生產(chǎn)公共產(chǎn)品的職能主要由政府承擔(dān)，而很少發(fā)揮鄉(xiāng)村民間組織的作用。我們應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展農(nóng)村草根組織，提高農(nóng)村社會(huì)的自我管理水平。將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織履行的經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能中，凡是社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)與管理的職能，一律移交給社會(huì)中介組織和村民自治組織去辦。要將設(shè)置過多、過散的“站、所”歸并成綜合性“農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”、“文化服務(wù)中心”，并逐步推向市場(chǎng)，走企業(yè)化的路子。走出政府包辦公共事業(yè)的困境，鼓勵(lì)、支持社會(huì)自治組織、民間團(tuán)體、股份制企業(yè)、民辦企業(yè)投資興辦鄉(xiāng)村公共事業(yè)和公益事業(yè)，提供公共服務(wù)。按照民辦、民管、民受益的原則，大力支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作組織，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提高農(nóng)民的組織化程度。大力支持和推動(dòng)村民自治，對(duì)除了國家事務(wù)以外的涉及農(nóng)民群眾的公共事務(wù)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。自治組織內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

（四）引導(dǎo)農(nóng)民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新

建立公共服務(wù)型政府既需要政府的自覺行為，又需要農(nóng)民的積極參與推動(dòng)。在過去的歷次政府改革中，農(nóng)民基本上是旁觀者。對(duì)于鄉(xiāng)村基層政府的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估，基本上都是由上級(jí)政府進(jìn)行的，是上級(jí)對(duì)于下級(jí)的評(píng)估；對(duì)于鄉(xiāng)村干部的表現(xiàn)考核，基本上是在政府體系內(nèi)部進(jìn)行的，是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)部下的考核。要改變這種狀況，要讓農(nóng)民參與到政府中來，需打破政府運(yùn)行的封閉性。為此，要改變這個(gè)狀況，需從兩個(gè)方面推進(jìn)：一方面是政府的自覺改革，安排相關(guān)制度使農(nóng)民可以直接參與政府工作的革新；另一方面是提高農(nóng)民的參政議政能力。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與政府中來，應(yīng)著手做兩個(gè)方面的工作：一是建立一套具有較強(qiáng)操作性的農(nóng)民參與政府革新的制度和機(jī)制；二是要建立一套農(nóng)民評(píng)估政府工作實(shí)績(jī)的指標(biāo)體制。要加大農(nóng)村社會(huì)群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的監(jiān)督和參與力度，拓寬群眾推選鄉(xiāng)村干部的范圍和層次，真正使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有動(dòng)力，也有條件為農(nóng)民負(fù)責(zé)，為農(nóng)村發(fā)展負(fù)責(zé)。

四、結(jié)語

毫無疑問，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”的有效治理作為解決目前農(nóng)村社會(huì)中一系列問題的切入點(diǎn)是符合現(xiàn)實(shí)要求的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”治理必須立足于現(xiàn)實(shí)職能需要，職能需要必須決定結(jié)構(gòu)設(shè)置，同時(shí)結(jié)構(gòu)設(shè)置也不能脫離其所處的行政環(huán)境，這是當(dāng)前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“空心化”治理過程中需遵循的基本邏輯。由此，我們要全面分析農(nóng)村社會(huì)的方方面面，切實(shí)進(jìn)行縣鄉(xiāng)行政體制轉(zhuǎn)變，同時(shí)理順鄉(xiāng)村關(guān)系，建立有效機(jī)制，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，努力構(gòu)建農(nóng)民參政議政的方式，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的“非空心化”，使得我國基層的治理狀況得到有效改善。

[1]張靜．基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題[M]．杭州：浙江人民出版社，2000：56．

[2]鐘華．鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政負(fù)債5000億：體制改革呼聲日漸迫切［N］．財(cái)政時(shí)報(bào)，2004-04-04．

[3]毛飛．微觀問題與宏觀困境：村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系的問題分析［J］．中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2003，（4）．

[4]徐湘林．“三農(nóng)”問題困擾下的中國鄉(xiāng)村治理［J］．戰(zhàn)略與管理，2003，（4）．

[5]詹成付．“關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報(bào)告［J］．開放時(shí)代，2004，（2）．

[6]趙樹凱．農(nóng)村發(fā)展與新的治理范式，全球化與新農(nóng)村建設(shè)[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：329．

（責(zé)任編輯 劉華安）

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1008-4479（2010）04-0029-04

2010-02-02

淮陰師范學(xué)院青年優(yōu)秀人才支持計(jì)劃的階段性成果。

張勤（1964-），甘肅通渭人，南京工業(yè)大學(xué)公共管理研究所所長(zhǎng)，教授，主要研究方向?yàn)楣补芾?、行政改革與公民社會(huì)等。

汲君（1984-），山東莒南人，南京工業(yè)大學(xué)碩士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村基層組織。