政策過(guò)程有效性缺失的體制癥結(jié)探析

湯法遠(yuǎn)

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650091)

現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程在展開(kāi)時(shí)有兩種截然不同的情形:一是政策的制定過(guò)程異常艱難,其間充滿了各種形式的矛盾、斗爭(zhēng)、交易和妥協(xié),但執(zhí)行時(shí)卻相當(dāng)順利;二是政策的制定過(guò)程并不太復(fù)雜,很多政策往往在人們不經(jīng)意間就出臺(tái)了,但執(zhí)行過(guò)程卻伴隨著對(duì)抗執(zhí)行、附加執(zhí)行、選擇執(zhí)行等一系列問(wèn)題。這兩種政策過(guò)程在有效性上的差距是不言而喻的。在一定程度上,中國(guó)的政策過(guò)程屬于后一種情形。其形成的原因是多方面的,但政治體制與行政體制無(wú)疑是一重要因素,因?yàn)樗鼮檎闻c行政的關(guān)系匡定了體制基礎(chǔ)。

一、政策過(guò)程有效性缺失的體制癥結(jié)

從行政體制的視角分析,政策過(guò)程有效性缺失的癥結(jié)在于政治與行政之間的關(guān)系不順暢,政治與行政沒(méi)有嚴(yán)格恪守各自的特征,沒(méi)有忠實(shí)地履行各自的功能,出現(xiàn)了政治行政化和行政政治化的現(xiàn)象。

1.政治行政化和行政政治化的實(shí)質(zhì)

政治的主要功能是制定政策,為此,政治必須堅(jiān)持民主和公平等價(jià)值,民主和公平意味著分權(quán),而官僚制的等級(jí)特征和命令服從關(guān)系意味著集權(quán)。因此,政治組織沒(méi)有必要也不應(yīng)該太過(guò)靠近官僚制的理論模型或具有過(guò)多的官僚制特征。行政的主要功能在于執(zhí)行政策,為提高政策執(zhí)行的有效性,行政必須追求效率、合理性和合法性以及程序和秩序等價(jià)值,并將組織打造成以等級(jí)制、專(zhuān)業(yè)化及與此相應(yīng)的資格要求和規(guī)范程序等為特征的官僚制。基于此,政治行政化和行政政治化實(shí)質(zhì)上是一種政治和行政過(guò)度淡化自己的特征而相互對(duì)象化的體制狀態(tài)。

(1)政治行政化。政治行政化是指政治在功能上同時(shí)承擔(dān)著政策的制定和執(zhí)行兩種功能,或在運(yùn)行時(shí)明顯地違背了民主和公平等價(jià)值規(guī)范而遵循官僚制的邏輯,或在組織結(jié)構(gòu)方面具有濃厚的官僚制特征的現(xiàn)象。政治行政化主要表現(xiàn)在:

第一,黨委工作行政化。即中央和地方各級(jí)黨組織在對(duì)有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面的事務(wù)作出決策,與同級(jí)政府部門(mén)聯(lián)合甚至直接組織執(zhí)行。黨和政府共同管理著同樣的行政事務(wù),從事同樣內(nèi)容的工作,行使共同的職能。

第二,組織安排。即在大多數(shù)重要的政府崗位上安排中共黨員,同時(shí),在每個(gè)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立黨的“支部”,還在各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)設(shè)立機(jī)關(guān)黨委。這種組織安排不僅成為聚集和動(dòng)員社會(huì)力量并做出決策的政治核心,同時(shí)也承擔(dān)著執(zhí)行上級(jí)指示的執(zhí)行組織的功能。[1]

第三,人事管理的行政化。中國(guó)的官員都以團(tuán)處級(jí)、師局級(jí)干部等來(lái)定位,即便是黨組成員或黨委委員也都成了一種行政級(jí)別,并享受相應(yīng)待遇,即中國(guó)政治組織的相關(guān)人員都以國(guó)家人事行政管理模式來(lái)進(jìn)行管理。[2]同時(shí),對(duì)政治組織的相關(guān)人員的考核也套用行政干部的政績(jī)考核制。

第四,行政性決策。在中國(guó)共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)內(nèi)部,“除核心部分以外,大部分黨組織所作出的決策都具有行政性質(zhì) (包括‘對(duì)口部’對(duì)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域政策內(nèi)容的決定)。因此,黨組織的很多工作帶有明顯的行政化特征。”[3]

第五,組織結(jié)構(gòu)的官僚制化。黨的組織結(jié)構(gòu)具有等級(jí)制、專(zhuān)業(yè)化、命令服從等官僚制的特征。如在縱向上,有從中央到鄉(xiāng) (鎮(zhèn))黨委兩極之間的一系列層次;在橫向上,有組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等一系列的功能部門(mén)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

第六,精英吸納。包括政權(quán)吸納和決策吸納。前者指將社會(huì)各領(lǐng)域的精英吸收進(jìn)黨組織;后者指政府有意識(shí)地把社會(huì)中的精英或精英集團(tuán)所代表的政治力量吸入行政決策結(jié)構(gòu),在國(guó)家的主導(dǎo)下展開(kāi)廣泛的精英合作。

(2)行政政治化。作為政治行政化的另一面,行政政治化是指行政組織嚴(yán)重喪失了其相對(duì)的獨(dú)立性和自主性,淡化了追求效率、合理性和合法性、程序和秩序等固有特征,且在運(yùn)行時(shí)帶有明顯的政治化特征的現(xiàn)象。行政政治化主要有以下表現(xiàn):

其一,動(dòng)員型的行政方式。即在行政過(guò)程中進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)員,利用社會(huì)動(dòng)員來(lái)完成行政工作的任務(wù)和實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。

其二,濃厚的意識(shí)形態(tài)色彩。即行政的運(yùn)行受到意識(shí)形態(tài)的強(qiáng)烈影響,在政策目標(biāo)、政策制定和執(zhí)行等諸環(huán)節(jié)中都表現(xiàn)出明顯的意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向色彩,有時(shí)甚至出現(xiàn)意識(shí)形態(tài)扭曲現(xiàn)象。

其三,人格化的組織關(guān)系。即由于黨對(duì)行政工作的過(guò)度介入,黨組織的人格化邏輯滲透到行政過(guò)程中,導(dǎo)致“公共行政中的人格化現(xiàn)象成為中國(guó)官僚制的重要特征”[4],人格化的組織關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)。

此外,行政政治化還有很多表現(xiàn)。如較為重要的問(wèn)題通常以“政治任務(wù)”來(lái)標(biāo)簽、評(píng)價(jià)行政業(yè)績(jī)和官員晉升方面的政治標(biāo)準(zhǔn)、政府公務(wù)員的黨員資格、運(yùn)動(dòng)式的工作檢查、無(wú)視程序及規(guī)范的行政決策和政策執(zhí)行行為、行政部門(mén)中的“排隊(duì)”現(xiàn)象等。

2.兩化對(duì)政策過(guò)程有效性的影響

政治行政化與行政政治化對(duì)政策過(guò)程有效性的影響可以具體概括如下:

(1)流失了政策方案的合法性

在政策制定階段,政策過(guò)程的有效性集中表現(xiàn)為政策方案的合法性,即目標(biāo)群體對(duì)政策方案的認(rèn)可、接受、遵從和推行。政策的形成必然要打破舊的利益結(jié)構(gòu)并形成新的利益格局,因而政策方案的合法性主要取決于政策對(duì)目標(biāo)群體的利益的損益情況。從根本上說(shuō),政策方案的合法性與利益表達(dá)、利益綜合、利益協(xié)調(diào)、利益整合等功能的發(fā)揮程度呈線性關(guān)系。然而,在實(shí)際的政策制定過(guò)程中,政治行政化和行政政治化的體制狀態(tài)卻嚴(yán)重地制約著這些功能的有效發(fā)揮,成為政策合法性的體制瓶頸。比如,由于政權(quán)廣泛吸納“精英”,政策制定過(guò)程中利益群體與政權(quán)之間的“自然”連接相應(yīng)地發(fā)生斷裂,導(dǎo)致并強(qiáng)化了利益表達(dá)與綜合的“內(nèi)輸入”和“精英輸入”機(jī)制,政治成為政府和精英的特權(quán)。在這種情況下,由于群眾沒(méi)有合適的利益表達(dá)途徑且呈現(xiàn)無(wú)組織狀態(tài),造成精英們獲益太多而責(zé)任太少,大眾承擔(dān)了太多的責(zé)任和代價(jià)而所獲甚微,甚至利益沒(méi)有能夠反映、代表、維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)的政策損益結(jié)構(gòu)。這就容易造成干群關(guān)系緊張,政策的合法性也大打折扣。

(2)弱化了政府的執(zhí)行力

艾利森曾說(shuō):“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中,方案確定的功能只占 10%,而其余的 90%取決于有效的執(zhí)行?！盵5]因此,政府執(zhí)行力成為整個(gè)政策過(guò)程有效程度的關(guān)鍵。影響政府執(zhí)行力的因素很多,但政治和行政的關(guān)系以及二者是否忠實(shí)地履行各自的功能等體制問(wèn)題無(wú)疑是關(guān)鍵性的。比如,動(dòng)員型的政策執(zhí)行方式所采取的激勵(lì)和主要手段并不是法律規(guī)范,而是上級(jí)黨組織的指示、黨的紀(jì)律和政治忠誠(chéng);并不是合理性、合法性、程序和秩序,而是官階上的升降及相應(yīng)的待遇等政治表?yè)P(yáng)和政治前途。由于這種執(zhí)行方式附帶著一定的政治壓力,官僚們不得不依附于政治化的動(dòng)員行為中,積極配合上級(jí)組織完成被動(dòng)員的政策任務(wù),導(dǎo)致正規(guī)官僚體系理性規(guī)范的管理工作失去其常規(guī)程序,正常功能得不到有效、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)揮,執(zhí)行力偏低成為普遍現(xiàn)象。

又如,公共行政的意識(shí)形態(tài)色彩過(guò)于濃厚往往制約著政策執(zhí)行的回應(yīng)性。由于具有敏感性,下級(jí)組織和地方政府將意識(shí)形態(tài)視為“忌諱”,在向上級(jí)和中央反映執(zhí)行情況時(shí),意識(shí)形態(tài)的一致性和回應(yīng)性成為一條重要標(biāo)準(zhǔn),很多執(zhí)行結(jié)果的反饋都要先經(jīng)過(guò)意識(shí)形態(tài)的過(guò)濾。這種影響使得上級(jí)組織和中央政府總是很難獲得最準(zhǔn)確、及時(shí)的政策信息,進(jìn)而影響了政策的修正和完善,導(dǎo)致很多政策因意識(shí)形態(tài)的桎梏而發(fā)生嚴(yán)重的“執(zhí)行扭曲”。

再如,人格化的組織關(guān)系更多地注重個(gè)人忠誠(chéng)和個(gè)人權(quán)威,使人格權(quán)威普遍大于法律權(quán)威和機(jī)構(gòu)權(quán)威而成為最重要的權(quán)威因素。這種組織關(guān)系往往能超越官僚制的組織規(guī)則,導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程中夾雜著明顯的個(gè)人意志和個(gè)人觀念,下級(jí)通常把上級(jí)的言論和指示當(dāng)作行動(dòng)的依據(jù),政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果在一定程度上取決于維持政治忠誠(chéng)關(guān)系的需要,這必然造成政策在執(zhí)行過(guò)程中的“失真”現(xiàn)象。

(3)降低了政策評(píng)估的合理性和政策監(jiān)控的有效性,遲滯了政策終結(jié)的及時(shí)性。

在具體的政策過(guò)程中,雖然政治和行政與決策和執(zhí)行兩種政策活動(dòng)相對(duì)應(yīng),但政治與行政相互對(duì)象化的關(guān)系狀態(tài)的影響卻貫穿于整個(gè)政策過(guò)程的始終,同樣制約著政策評(píng)估、監(jiān)控和終結(jié)等政策活動(dòng)。

首先,在政治行政化和行政政治化的體制狀態(tài)下,人格化的組織關(guān)系、上級(jí)對(duì)下級(jí)政治前途的影響等因素往往塑造并強(qiáng)化了評(píng)估者與決策者和執(zhí)行者之間過(guò)于密切的關(guān)系,這種關(guān)系極易導(dǎo)致評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程和結(jié)果等有失偏頗。比如,當(dāng)發(fā)現(xiàn)決策和執(zhí)行出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí),由于關(guān)系密切而應(yīng)對(duì)負(fù)責(zé)人的政策行為責(zé)任有所顧忌,評(píng)估主體往往難以對(duì)政策過(guò)程做出客觀而合理的評(píng)價(jià)。

其次,在政治行政化和行政政治化的體制狀態(tài)下,人格化權(quán)威、程序缺失等原因引發(fā)了監(jiān)控內(nèi)容不全面、監(jiān)控機(jī)制不健全、監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)不合理等問(wèn)題,嚴(yán)重地制約著政策監(jiān)控的有效性。比如,由于除宗教以外的幾乎所有社會(huì)組織都要接受黨的領(lǐng)導(dǎo),因而造成了政治與行政之間、黨與政府之間、黨和政府與人民團(tuán)體之間、黨和政府與新聞媒體之間以及中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派之間的關(guān)系呈現(xiàn)出非均衡狀態(tài),進(jìn)而造成了兩種結(jié)果:一是監(jiān)控機(jī)制不健全,主要表現(xiàn)為以執(zhí)政黨和政府的監(jiān)控為主,司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、新聞媒體、民主黨派等監(jiān)控主體的監(jiān)控是補(bǔ)充性的;二是功能弱化、監(jiān)控乏力。即領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系使司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、新聞媒體、民主黨派等監(jiān)控主體出現(xiàn)不敢監(jiān)控、監(jiān)控不到位、監(jiān)控流于形式等監(jiān)控乏力的現(xiàn)象。

再次,在政治行政化和行政政治化的體制狀態(tài)下,人格化的組織關(guān)系、公共行政的意識(shí)形態(tài)化、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等因素的交互作用使政策的終結(jié)面臨著個(gè)人政治忠誠(chéng)、顧忌“政府形象”和負(fù)責(zé)人的責(zé)任等障礙,導(dǎo)致大量低效、無(wú)效甚至完全沒(méi)有必要的政策無(wú)法予以及時(shí)終止。如對(duì)政策制定者而言,“若承認(rèn)政策失敗則等于承認(rèn)他們?cè)诠ぷ髦械氖д`,因而會(huì)造成心理上的包袱”[6],他們便會(huì)在心理上抵制并在工作中通過(guò)巧妙的方式阻止政策的終結(jié)。而在人格化的組織關(guān)系中,為了表示個(gè)人忠誠(chéng),政策制定者們的人格權(quán)威影響范圍之內(nèi)的“追隨者”必然會(huì)向他們“靠攏”,反對(duì)政策總結(jié)。這些“反對(duì)政策終結(jié)的力量一旦結(jié)成一個(gè)共同體,就能極為有效地威脅政策終結(jié)行為”[7],妨礙政策終結(jié)的順利實(shí)現(xiàn)。

二、提高政策過(guò)程有效性的對(duì)策思考

通過(guò)上述考察可知,政策過(guò)程有效性的體制條件在于政治與行政的相對(duì)獨(dú)立,即政治與行政在恪守各自固有特征的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)功能上的分離。當(dāng)代中國(guó)的黨政之間關(guān)系、政策制定與政策執(zhí)行之間的關(guān)系,說(shuō)到底都是政治與行政之間的關(guān)系。[8]因此,黨政關(guān)系的規(guī)范與和諧便成了實(shí)現(xiàn)政治與行政的相對(duì)獨(dú)立,構(gòu)建政治與行政間的和諧順暢關(guān)系,以提高政策過(guò)程有效性的關(guān)鍵。

1.改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度

(1)優(yōu)化黨管干部制度,實(shí)現(xiàn)黨對(duì)干部的管理重心從黨委管理干部向黨管干部轉(zhuǎn)移。黨管干部是原則性的,指一切干部都必須堅(jiān)持黨的路線、方針、政策,以黨的標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn),堅(jiān)持正確的政治方向。黨委管理干部則是操作性的,指各級(jí)黨委對(duì)一定范圍內(nèi)的干部的任免、培養(yǎng)等具體方面的管理。實(shí)踐中兩者往往被等同起來(lái),或用黨委管理干部代替黨管干部。因此,必須正確認(rèn)識(shí)黨管干部制的原則和精髓,聚焦于原則性的黨管干部。為此,各級(jí)黨委應(yīng)只管理各級(jí)人民政府的核心人員,其他公務(wù)員由政府人事部門(mén)按照國(guó)家公務(wù)員法規(guī)條文進(jìn)行管理。

(2)改進(jìn)黨委的政績(jī)考核制,轉(zhuǎn)移對(duì)各級(jí)黨委的考核重點(diǎn)。在黨委領(lǐng)導(dǎo)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下,如果完不成政策任務(wù),不僅行政首長(zhǎng)交不了差,黨委及其委員也難辭其咎。相應(yīng)地,黨委干部也實(shí)行行政干部的政績(jī)考核制,迫使各級(jí)黨委經(jīng)常將工作重心移向行政工作,陷入行政性事務(wù)之中。因此,必須對(duì)這種政績(jī)考核制進(jìn)行改進(jìn),將考核重心放在決策、穩(wěn)定社會(huì)、監(jiān)督政府部門(mén)是否廉潔高效等主要功能的發(fā)揮上。

(3)完善黨委管制下的選舉制,弱化黨委在干部任免上的高度集權(quán)。我國(guó)目前的選舉是在黨委高度管制下的選舉,候選人是由黨委定的,各級(jí)行政正職實(shí)行等額選舉,行政副職實(shí)行有限差額 (通常只比實(shí)際職位數(shù)多 1-2人)選舉。各級(jí)政府各職能部門(mén)的一把手由黨委提名,人大舉手,舉手一次不成可以先“代理”,時(shí)機(jī)成熟再次舉手,有的直到舉手通過(guò)為止。而各級(jí)政府職能部門(mén)、事業(yè)單位的副職,則由同級(jí)黨委委托組織部考察,常委直接研究決定任命。這種選舉制具有濃厚的任命色彩,應(yīng)予以完善,逐步以含有一定競(jìng)爭(zhēng)性因素的選舉方式,代替?zhèn)鹘y(tǒng)的認(rèn)可性選舉。

(4)改革黨政兼職制,改變黨政領(lǐng)導(dǎo)互相兼職的現(xiàn)狀?，F(xiàn)實(shí)中黨政領(lǐng)導(dǎo)互相兼職甚至黨政一把手一肩挑的情形常常導(dǎo)致黨委工作行政化、黨政互相牽制、工作缺乏效率等問(wèn)題。如果黨委在行政性、事務(wù)性工作上向政府放權(quán),由政府去組織,而將工作重心放在對(duì)政府的施政行為是否堅(jiān)持了正確的方向、是否遵守憲法和法律、是否清正廉明、是否高效、是否符合人民的利益要求等方面的監(jiān)督上,這些問(wèn)題將不復(fù)存在?；诖?可考慮不再實(shí)行黨政兼職制度,政府正職不必作為黨委的副書(shū)記,黨的書(shū)記也不必兼任政府的職務(wù)。

(5)加快黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任人大常委會(huì)主任的制度建設(shè),實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)由“直接領(lǐng)導(dǎo)”向“間接領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)變。目前,中共中央政治局常委出任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng),地方黨委書(shū)記兼任地方人大常委會(huì)主任的實(shí)踐是一種有益的探索。這種模式將原來(lái)黨直接領(lǐng)導(dǎo)“一府兩院”的方式,轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)間接領(lǐng)導(dǎo)和全面監(jiān)督一府兩院的方式,即“黨領(lǐng)導(dǎo)人大,人大產(chǎn)生政府,政府對(duì)人大負(fù)責(zé)”[9]。這樣既充分發(fā)揮了各級(jí)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的作用,又保證并優(yōu)化了黨對(duì)國(guó)家重大事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。由于這種實(shí)踐尚處于探索階段,因而急需加快相關(guān)制度的建設(shè)。

2.加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

(1)淡化公務(wù)員錄用、考核、晉升等方面的政治標(biāo)準(zhǔn)和意識(shí)形態(tài)色彩,重構(gòu)追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。公務(wù)員錄用、考核、晉升等過(guò)程中的政治標(biāo)準(zhǔn)和意識(shí)形態(tài)有一種超越政策理性的功能,將政治的正確性和意識(shí)形態(tài)的一致性強(qiáng)加到公共行政的科學(xué)性上來(lái),公務(wù)員的行為受其影響而具有過(guò)強(qiáng)的價(jià)值色彩,進(jìn)而在具體執(zhí)行政策的過(guò)程中更加注重政治組織的目標(biāo)和利益,而產(chǎn)生忽略政策本身的理性要求的結(jié)果,進(jìn)而妨礙了官僚制體系按照科學(xué)方案和程序來(lái)有效執(zhí)行政策,因此,在公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中,必須重構(gòu)追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。

(2)構(gòu)建非人格化的公務(wù)員激勵(lì)、約束、保障和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,淡化公務(wù)員隊(duì)伍中的人格化組織關(guān)系。理性科層制的一大特點(diǎn)是非人格化,“非人格化可以幫助公共行政工作擺脫政治人的主觀性干擾”[10]。但在人格化的組織關(guān)系中,公務(wù)員隊(duì)伍中的激勵(lì)、約束、保障和競(jìng)爭(zhēng)的原則和依據(jù)不是能力與成績(jī),而是個(gè)人的政治忠誠(chéng),這直接從人際關(guān)系的角度強(qiáng)化了政治與行政之間的聯(lián)系,導(dǎo)致政治與行政相互對(duì)象化的體制狀態(tài)固若金湯,因此,加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè),必須構(gòu)建理性的、非人格化的公務(wù)員激勵(lì)、約束、保障和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以淡化公務(wù)員隊(duì)伍中的人格化組織關(guān)系。

(3)塑造公務(wù)員隊(duì)伍整體學(xué)習(xí)的觀念,吸收先進(jìn)的政治文明和管理文明成果,鍛煉公務(wù)員隊(duì)伍的制度和技術(shù)創(chuàng)新能力。動(dòng)員型的行政方式、意識(shí)形態(tài)的順從、人格化的組織關(guān)系、無(wú)視程序及規(guī)范的行政決策和政策執(zhí)行行為、行政部門(mén)中的“排隊(duì)”現(xiàn)象等行政政治化問(wèn)題的產(chǎn)生,既是傳統(tǒng)官場(chǎng)文化使然,也是公務(wù)員制度的諸多缺陷和官僚制體系的公共管理水平低下的結(jié)果。因此,在公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中,還必須塑造整體學(xué)習(xí)的觀念和氛圍,通過(guò)吸收先進(jìn)的政治文明和管理文明成果,以提高公務(wù)員隊(duì)伍的制度和技術(shù)創(chuàng)新能力,為規(guī)范黨政關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政治與行政的相對(duì)獨(dú)立提供過(guò)硬的人力資源保障。

3.加強(qiáng)法律制度建設(shè),健全和完善行政組織法體系

黨政關(guān)系是中國(guó)政治的主要問(wèn)題和政治體制改革的核心問(wèn)題[11],而政治體制的改革是需要充分的法律規(guī)范作為基礎(chǔ)和保障的。從規(guī)范黨政關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政治與行政的相對(duì)獨(dú)立的角度看,加強(qiáng)法律制度建設(shè),健全和完善行政組織法體系需要從以下兩方面進(jìn)行努力:

(1)完善憲法,增加其操作性?xún)?nèi)容。黨政關(guān)系中的很多問(wèn)題都需要依法解決。黨如何通過(guò)法定程序把自己的意見(jiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志,黨組織如何向人大推薦領(lǐng)導(dǎo)干部,執(zhí)政黨在人大中如何開(kāi)展活動(dòng)等,都有必要用法律進(jìn)行規(guī)范。[12]黨政關(guān)系是一個(gè)憲政性問(wèn)題,其法律依據(jù)主要存在于憲法之中。在我國(guó)目前實(shí)行的“82憲法”中,雖然不乏關(guān)于黨政關(guān)系的相應(yīng)制度或原則性規(guī)定,但這些規(guī)定卻太過(guò)于籠統(tǒng),缺乏可操作性,有些還屬于慣例的范疇。憲法的這一缺陷使黨政分開(kāi)難以獲得有效的法律保障,在實(shí)踐中易于出現(xiàn)“黨政不分、以黨代政、黨寓于政、黨政一體”等政治行政化和行政政治化現(xiàn)象。因此,應(yīng)增加憲法中的操作性?xún)?nèi)容,對(duì)黨與人大、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、各人民團(tuán)體、各民主黨派之間的關(guān)系的處理做出具體規(guī)定。

(2)加快行政組織法在內(nèi)容和體系上的建設(shè)步伐,為各個(gè)層面的黨政關(guān)系的規(guī)范化構(gòu)建健全和完善的法律體系。在黨政關(guān)系的制度安排中,制度創(chuàng)新和制度增設(shè)固然十分重要,但關(guān)鍵的是使這些創(chuàng)新和增設(shè)的制度具有相應(yīng)的法律支持,從而形成有效的政治與法律效力。[13]如果沒(méi)有健全和完善的行政組織法作為支撐,黨政關(guān)系的規(guī)范化,政治與行政的相對(duì)獨(dú)立將產(chǎn)生“短板效應(yīng)”。在目前的法治化進(jìn)程中,行政組織法方面的建設(shè)相當(dāng)滯后,存在著體系上不完整、內(nèi)容上極為簡(jiǎn)陋等問(wèn)題,這成了黨政分開(kāi)的“軟肋”。因此,必須加快行政組織法在內(nèi)容和體系上的建設(shè)和完善。一是要對(duì)《國(guó)務(wù)院組織法》、《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)法》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善;二是要制定《政治體制和行政體制改革法》,使黨與人大、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、各民主黨派之間的關(guān)系在《憲法》的基礎(chǔ)上更加明晰化,更加具有可操作性;三是要制定《行政組織基本法》,對(duì)行政組織的基本原則、行政組織形態(tài)、行政主體制度、地方法律分權(quán)、行政組織程序、違反行政組織法的責(zé)任等基本問(wèn)題作出規(guī)定;四是制定行政編制法,吸收“三定”的成果與經(jīng)驗(yàn),以統(tǒng)一立法的形式來(lái)固定行政編制。

[1][2][3]金東日.中國(guó)政府過(guò)程的體制癥結(jié)探析[J].南京:學(xué)海,2008(2).

[4]劉圣中.政黨整合下的官僚制行政[J].哈爾濱:公共管理學(xué)報(bào),2005年(2).

[5]轉(zhuǎn)引自陳振明主編.政策科學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003,260.

[6]張金馬主編.公共政策分析:概念·過(guò)程·方法 [M].北京:人民出版社,2002,483.

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[8]毛壽龍.西方政府的治道變革[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,1998,203.

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[10]彼得·布勞.現(xiàn)代社會(huì)的科層制[M].北京:學(xué)林出版社,2001,35.

[11]郭定平.政黨與政府 [M].杭州:浙江人民出版社,1998,278.

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