建國(guó)以來(lái)黨員權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)困境及出路

徐秀娟 李毅弘

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 四川 雅安 625000)

一、建國(guó)以來(lái)黨員權(quán)利保障的發(fā)展概況

黨的十一屆三中全會(huì)前,我黨黨員權(quán)利及保障經(jīng)歷了“確立、發(fā)展、倒退”的曲折歷程。1945年七大通過(guò)的黨章首次明確規(guī)定了黨員權(quán)利。之后,我黨對(duì)黨員權(quán)利的認(rèn)識(shí)有了較大的發(fā)展。1956年八大黨章將其進(jìn)一步歸納為七條,對(duì)黨員權(quán)利的認(rèn)識(shí)提高到了黨的紀(jì)律的高度,鄧小平在八大《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中指出:“侵害黨員的權(quán)利,就是違反黨的紀(jì)律,應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分”[1]。提出“黨在努力提高黨員標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候,還必須注意保護(hù)和擴(kuò)大黨員的民主權(quán)利”[1]。然而,1957年反右派斗爭(zhēng)擴(kuò)大化,由于錯(cuò)誤思想的指導(dǎo),黨員權(quán)利保障出現(xiàn)了倒退。黨的九大、十大黨章都砍掉了八大黨章關(guān)于黨員的權(quán)利的系統(tǒng)規(guī)定,十一大黨章雖延續(xù)了九大、十大黨章中的一些正確規(guī)定,并提出了提議權(quán)和申辯權(quán),但仍沒(méi)有專(zhuān)條規(guī)定黨員權(quán)利。

十一屆三中全會(huì)以來(lái)黨員權(quán)利的發(fā)展及保障又分為三個(gè)階段[2]:一是重新恢復(fù)階段 (1978-1982)。十一屆三中會(huì)實(shí)現(xiàn)了指導(dǎo)思想的撥亂反正,在思想和組織上掃除了重建黨內(nèi)民主的障礙,到 1980年基本恢復(fù)了八大黨章關(guān)于黨員權(quán)利的規(guī)定。二是有序推進(jìn)階段 (1982-1995)。十二大通過(guò)的新黨章以專(zhuān)條的形式明確規(guī)定了黨員享有八項(xiàng)權(quán)利,形成了較為完整的黨員權(quán)利體系;之后,黨員權(quán)利法律層面的保障得到重視,正如鄧小平強(qiáng)調(diào):“憲法和黨章規(guī)定的公民權(quán)利、黨員權(quán)利、黨委委員的權(quán)利必須堅(jiān)決保障,任何人不得侵犯。”[3]三是全面發(fā)展階段 (1995-至今)。1995年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例 (試行)》這一保護(hù)黨員權(quán)利的專(zhuān)門(mén)黨內(nèi)法規(guī)制定之后,黨員權(quán)利在內(nèi)容上就改動(dòng)很少,我黨更加注重黨員權(quán)利的落實(shí)。自十六大提出:“要以保障黨員權(quán)利為基礎(chǔ),……,建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”[4]后,相繼頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等一系列制度性法律法規(guī)。

黨內(nèi)民主建設(shè)是一個(gè)曲折發(fā)展前進(jìn)的過(guò)程,我們黨對(duì)黨員民主權(quán)利的認(rèn)識(shí)和保障,也隨著實(shí)踐的深入而不斷深化和成熟。但是,在現(xiàn)階段黨員權(quán)利保障仍面臨一些現(xiàn)實(shí)困境。

二、黨員權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)困境及原因

由于主客觀原因,黨內(nèi)民主建設(shè)曾出現(xiàn)的一些問(wèn)題至今仍未完全解決,保障黨員權(quán)利仍存在一些現(xiàn)實(shí)困境,主要表現(xiàn)在:黨員主體權(quán)利意識(shí)不夠,黨員意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)等在部分黨員頭腦中遭到嚴(yán)重削弱,表現(xiàn)出“事不關(guān)已,高高掛起”的政治冷漠主義傾向;黨員權(quán)利保障不到位,致使黨員權(quán)利虛泛化,如黨員的知情權(quán)落空、參與決策權(quán)難以落實(shí)、揭發(fā)檢舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以行使、選舉權(quán)和被選舉權(quán)時(shí)常流于形式等;黨代表的比例還需優(yōu)化,其質(zhì)詢(xún)權(quán)有待進(jìn)一步規(guī)范;少數(shù)黨員的權(quán)利得不到尊重等。究其原因主要有:

(一)歷史性原因

歷史是一個(gè)連續(xù)不斷的進(jìn)程。任何一個(gè)制度的選擇和建立都不是突然的、偶然的,一種現(xiàn)實(shí)的存在必然要受到以往制度以及相關(guān)因素的影響,黨員權(quán)利保障同樣如此。

第一,國(guó)際共運(yùn)史上斯大林模式的不良影響。斯大林時(shí)期個(gè)人專(zhuān)制取代了黨內(nèi)民主生活,黨內(nèi)實(shí)行高度集權(quán),壓制不同意見(jiàn),取消了與中央平行的監(jiān)察委員會(huì),使列寧集體領(lǐng)導(dǎo)原則遭到踐踏,在事實(shí)上剝奪了廣大黨員的民主權(quán)利。斯大林黨建模式不僅在蘇共黨內(nèi)和國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)內(nèi)部產(chǎn)生了極其惡劣的影響,對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨也造成了極大的影響,一些錯(cuò)誤的理論和做法直到改革開(kāi)放初期才得到糾正,但其個(gè)人專(zhuān)斷、高度集權(quán)的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制等違背民主原則的殘余影響仍不可低估。

第二,傳統(tǒng)封建專(zhuān)制思想殘余的消極影響。長(zhǎng)達(dá)二千多年的封建專(zhuān)制制度對(duì)中國(guó)的影響是任何國(guó)家無(wú)法比擬的。正如鄧小平所說(shuō),“我們進(jìn)行了二十八年的新民主主義革命,推翻封建主義的反動(dòng)統(tǒng)治和封建土地所有制,是成功的.徹底的。但是,肅清思想政治方面的封建主義殘余影響這個(gè)任務(wù),因?yàn)槲覀儗?duì)它的重要性估計(jì)不足,以后很快轉(zhuǎn)入社會(huì)主義革命,所以沒(méi)有能夠完成”。[5]如“官本位”、為尊者諱、個(gè)人崇拜等封建專(zhuān)制思想殘余,導(dǎo)致部分黨員法治意識(shí)、平等觀念和民主思想的缺失,深刻地影響到黨員民主權(quán)利的切實(shí)保障,助長(zhǎng)了黨內(nèi)領(lǐng)袖個(gè)人權(quán)威凌駕于全黨之上,使黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。

第三,中國(guó)傳統(tǒng)文化中的消極影響。中國(guó)傳統(tǒng)文化中不乏積極的優(yōu)秀成果,然而它的一些諸如儒家文化的綱常思想等不符合時(shí)代進(jìn)步要求的消極思想,卻深深地束縛了人們的頭腦。它崇尚“不在其位,不謀其政”的信條,奉行“與世無(wú)爭(zhēng)”的處世哲學(xué),習(xí)慣于“領(lǐng)袖人物”的統(tǒng)治,缺乏維權(quán)意識(shí)。毛澤東指出:“由于我們的國(guó)家是一個(gè)小生產(chǎn)的家長(zhǎng)制占優(yōu)勢(shì)的國(guó)家,又在全國(guó)范圍內(nèi)至今還沒(méi)有民主生活,這種情況反映到我們黨內(nèi),就產(chǎn)生了民主生活不足的現(xiàn)象?！盵6]這種狀況反映到黨內(nèi),就是黨內(nèi)民主習(xí)慣缺乏,黨的組織、黨員干部和普通黨員都不重視黨員民主權(quán)利保障,體現(xiàn)為黨員民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)淡薄。

(二)制度性原因

要切實(shí)保障黨員權(quán)利,必須首先建立健全相關(guān)的制度。而現(xiàn)有的黨內(nèi)民主制度與新形勢(shì)下廣大黨員的要求還有較大距離。表現(xiàn)在:

第一,制度本身存在缺陷,實(shí)踐可操作性差。現(xiàn)有的一些黨內(nèi)民主生活制度,在實(shí)踐中難以有效執(zhí)行。比如,由于反饋渠道不夠暢通,黨員對(duì)實(shí)際問(wèn)題和不良現(xiàn)象的反映常得不到及時(shí)有效的重視,使得下級(jí)的意見(jiàn)建議能否被采納取決于上級(jí)的隨意性而不是制度的強(qiáng)制性;再如,某些基層組織由于信息在傳遞過(guò)程中變形失真,或由于操作不規(guī)范而導(dǎo)致實(shí)際效果大打折扣。由于制度難以踐行,使得某些制度規(guī)定也就只流于形式,黨員的權(quán)利得不到真正落實(shí)。

第二,黨員權(quán)利保障制度在一定程度上缺乏整體性和配套性。在一個(gè)制度系統(tǒng)內(nèi),應(yīng)該有相互匹配的三大要素:實(shí)體性規(guī)定 (做什么)、程序性規(guī)定 (怎么做)、保障性規(guī)定(不做如何懲治)。[7]目前,我們一些制度流于一紙空文,原因之一是程序性規(guī)定不足。如怎樣建立黨內(nèi)情況反映渠道,實(shí)現(xiàn)上下信息暢通,雙向互動(dòng);選舉中如何引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,既體現(xiàn)選舉人的選擇性,又體現(xiàn)被選舉人的競(jìng)爭(zhēng)性等實(shí)際操作程序均缺乏明確規(guī)定。原因之二是保障性規(guī)定不足。黨章應(yīng)明確規(guī)定如何保護(hù)舉報(bào)黨員不受打擊報(bào)復(fù),否則理論上保障機(jī)制的缺失會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際生活中,普通黨員需拿出很大的勇氣,甚至付出很大的代價(jià)才能行使自己的權(quán)利,客觀上放縱了違規(guī)行為,進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐中的黨員權(quán)利保障的落空。

(三 )觀念性原因

黨員是黨內(nèi)民主的主體,黨員自身的民主意識(shí)和民主素質(zhì)直接影響著他們?cè)邳h內(nèi)民主生活中的行為方式。當(dāng)前,黨員權(quán)利行使的重要阻力就是黨員的權(quán)利意識(shí)相對(duì)薄弱。

一方面,部分黨員對(duì)自己應(yīng)有的民主權(quán)利認(rèn)識(shí)不清。改革開(kāi)放以來(lái),黨員的政治權(quán)利意識(shí)相對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)而言,雖有增強(qiáng),但仍比較薄弱。有些黨員要么過(guò)度地依附黨組織,要么受傳統(tǒng)影響或是對(duì)民主集中制原則的曲解,把家長(zhǎng)制等個(gè)人集權(quán)視為天經(jīng)地義,不能主動(dòng)、積極地參與黨內(nèi)事務(wù)的管理、決策和監(jiān)督。于是,黨內(nèi)存在著黨員群眾不愿表達(dá)個(gè)人的真實(shí)想法、放棄行使自己應(yīng)有權(quán)利、對(duì)黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象聽(tīng)之任之、對(duì)不涉及自己的利益的民主權(quán)利漠不關(guān)心的現(xiàn)象,這些都是黨員民主意識(shí)缺乏的外在表現(xiàn),其結(jié)果必然導(dǎo)致黨內(nèi)民主失去有效的內(nèi)在活力。

另一方面,還與黨組織及領(lǐng)導(dǎo)者的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)有關(guān)。如黨組織片面強(qiáng)調(diào)黨員對(duì)黨組織的忠誠(chéng),黨員是被管理的對(duì)象,強(qiáng)調(diào)黨員應(yīng)無(wú)條件執(zhí)行黨的決議、履行黨員盡義務(wù);忽視了黨員作為“社會(huì)人”存在的空間,忽視了黨員有提出意見(jiàn)、參與決策的應(yīng)有權(quán)利及黨員的黨內(nèi)監(jiān)督的主體地位。有些領(lǐng)導(dǎo)也缺乏民主意識(shí),在“官本位”、“權(quán)本位”思想的支配下,拒絕不同意見(jiàn),排斥反對(duì)意見(jiàn)、忽視普通黨員的創(chuàng)造性和積極性,認(rèn)為他們難以提出好的建議,智慧和才能還不如自己,從而大大挫傷了普通黨員權(quán)力行使的自覺(jué)。

三、黨員權(quán)利保障的出路

我們黨是一個(gè)善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行理論創(chuàng)新的黨,這是黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè),永葆先進(jìn)性的關(guān)鍵。為了更有效地推進(jìn)新時(shí)期黨的建設(shè),應(yīng)該從以下幾個(gè)方面推進(jìn)黨員權(quán)利保障進(jìn)程:

(一)增強(qiáng)黨組織、黨員干部對(duì)黨員民主權(quán)利的自覺(jué)認(rèn)識(shí)。黨的組織和干部處于主導(dǎo)地位,只有他們解放思想,轉(zhuǎn)變“組織本位”、“官本位”的錯(cuò)誤觀念,意識(shí)到黨員民主權(quán)力的必要性,才能更自覺(jué)地接受黨員群眾的監(jiān)督,認(rèn)真地考慮黨員的不同意見(jiàn);才能更好地保障黨員知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)權(quán)力的落實(shí)。廣大黨員干部一方面要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí),充分認(rèn)識(shí)到黨員權(quán)力的有效保障對(duì)干部自身及黨內(nèi)民主建設(shè)的重要性;另一方面,還要加強(qiáng)黨的組織紀(jì)律和懲治措施,使黨員干部認(rèn)識(shí)到輕視黨員主體地位和黨員權(quán)力的嚴(yán)重后果,在思想上心存芥蒂,從而預(yù)防和保障實(shí)際工作中破壞黨員權(quán)力的“不作為”、“亂作為”。

(二)健全黨員權(quán)利的程序性和保障性制度建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)表明,制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程,沒(méi)有規(guī)范的程序和保障措施,再好的制度也難以落到實(shí)處,為此,要健全現(xiàn)有實(shí)體性制度的配套措施。一方面要加強(qiáng)制度的程序性規(guī)定。在目前黨員各種權(quán)利的原則性規(guī)定基礎(chǔ)上,制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,盡可能使一些用于實(shí)踐的制度明晰、具體、具有可操作性,增強(qiáng)黨員權(quán)利在具體實(shí)施過(guò)程中的可行性;另一方面要加強(qiáng)相關(guān)權(quán)利法規(guī)的保障性規(guī)定。由于黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)管理中的一大部分是以監(jiān)督的形式來(lái)完成的,要圍繞黨員的監(jiān)督權(quán)利,完善申訴控辯機(jī)制,真正確立黨內(nèi)罷免制度,建立健全舉報(bào)保密、獎(jiǎng)懲、安撫和補(bǔ)償機(jī)制等一系列配套制度,加強(qiáng)對(duì)黨員民主權(quán)利保障情況的檢查。

(三)規(guī)范黨代表的質(zhì)詢(xún)權(quán),優(yōu)化黨代表比例。在實(shí)行任期制條件下,黨代表發(fā)揮監(jiān)督作用的一個(gè)重要方式就是可以經(jīng)常性地向兩委委員和黨委工作部門(mén)對(duì)涉及黨員群眾切身利益及其密切關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)詢(xún)活動(dòng),由此,黨代表質(zhì)詢(xún)權(quán)的規(guī)范行使,有利于保障黨員權(quán)利落實(shí)?，F(xiàn)階段,還應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化黨代表的比例構(gòu)成,減少領(lǐng)導(dǎo)干部的黨代表比例,相應(yīng)的適當(dāng)增加社會(huì)各個(gè)階層的黨代表比例,使選出的黨代表來(lái)自“四面八方”,從而能夠切實(shí)反映黨內(nèi)不同階層、不同層次、不同界別黨員群眾的心聲,使黨代表具有更加顯著的代表性,使更多的黨員分享黨內(nèi)權(quán)力,更利于黨員權(quán)利保障取得實(shí)效性進(jìn)展。

(四)既要堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)的原則,也要尊重和保護(hù)少數(shù)黨員的不同意見(jiàn)。黨章規(guī)定:“黨委組織討論決定問(wèn)題,必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則”、“對(duì)于少數(shù)人的不同意見(jiàn),應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮”。由于少數(shù)人的意見(jiàn)不一定僅是個(gè)人的意見(jiàn),往往代表了某個(gè)群體或某個(gè)系統(tǒng)的意見(jiàn),另外,“少數(shù)人權(quán)利”也是現(xiàn)代民主理論中至關(guān)重要的一項(xiàng)原則,其理論依據(jù)之一是多數(shù)可能濫用權(quán)力,而強(qiáng)調(diào)少數(shù)人的權(quán)利,可以防止產(chǎn)生“多數(shù)的暴政”[11]。事實(shí)上,通過(guò)對(duì)“多數(shù)”的觀點(diǎn)和決定提出質(zhì)疑,可以增強(qiáng)工作的預(yù)見(jiàn)性,減少犯錯(cuò)誤的幾率。因此,我們要以審慎的態(tài)度認(rèn)真對(duì)待少數(shù)人的意見(jiàn),不能簡(jiǎn)單地將其與錯(cuò)誤的意見(jiàn)等同起來(lái),即使少數(shù)人的意見(jiàn)“完全不正確”時(shí),也要允許他們自由表達(dá)自己的觀點(diǎn),這樣不僅可以從多個(gè)角度開(kāi)闊大家的思路,也便于更好地說(shuō)服持有錯(cuò)誤意見(jiàn)的少數(shù)同志自覺(jué)地把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到多數(shù)人的正確意見(jiàn)上來(lái)。正如鄧小平所說(shuō):“對(duì)少數(shù)人要尊重,少數(shù)人的意見(jiàn)不一定就是錯(cuò)誤的。即使是錯(cuò)誤的,他們的意見(jiàn)也不會(huì)是孤立的,只有重視這些意見(jiàn),才能很好地去加以糾正,幫助同志們改正錯(cuò)誤”[12]。

總之,黨員權(quán)利保障是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的基石。要真正做到“尊重黨員主體地位,保障黨員民主權(quán)利”,就要大力提高黨員自身的權(quán)利意識(shí),增強(qiáng)黨的組織和干部尊重和保障黨員權(quán)利的自覺(jué);在思想上喚醒黨員主體意識(shí)的同時(shí),關(guān)鍵是確立黨員權(quán)利制度保障的權(quán)威性、系統(tǒng)性和完整性,注重黨員民主權(quán)利保障實(shí)現(xiàn)途徑的拓展與創(chuàng)新。

[1][12]鄧小平文選 (第 1卷)[M],北京:人民出版社,1994.

[2]馬慧吉.改革開(kāi)放三十年來(lái)中共黨員權(quán)利的變遷及啟示[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào),2008,40(06).

[3][5][8]鄧小平文選 (第 2卷)[M],北京:人民出版社,1994.

[4]江澤民文選 (第 3卷)[M],北京:人民出版社,2006.

[6]毛澤東選集 (第 2卷)[M],北京:人民出版社,1991.

[7]鄭文靖.論黨員權(quán)利保障制度建設(shè) [J].理論探索.2008(3).

[9]江澤民文選 (第 1卷)[M],北京:人民出版社,2006.

[11]達(dá)爾.民主理論的前言[M].牛津大學(xué)出版社.1999.