政治信任面臨的困境及戰(zhàn)略選擇

張廣輝

(南京政治學(xué)院上海分院 上海 200433)

黨的十七屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》指出:“黨的先進(jìn)性和黨的執(zhí)政地位都不是一勞永逸的、一成不變的,過去先進(jìn)不等于現(xiàn)在先進(jìn),現(xiàn)在先進(jìn)不等于永遠(yuǎn)先進(jìn);過去擁有不等于現(xiàn)在擁有,現(xiàn)在擁有不等于永遠(yuǎn)擁有?！边@說明中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后的合法性考驗(yàn)始終存在。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是歷史的選擇、人民的選擇。當(dāng)前黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)是長期的、復(fù)雜的、嚴(yán)峻的,在復(fù)雜多變的考驗(yàn)面前增強(qiáng)執(zhí)政的合法性,需要不斷提高民眾對(duì)政治系統(tǒng)的信任。因此,在當(dāng)今世界大發(fā)展大變革大調(diào)整的歷史時(shí)期,按照中國政治系統(tǒng)的內(nèi)在運(yùn)行邏輯,不斷提高人們的政治信任,已然成為一個(gè)重要的時(shí)代課題。

一、政治信任:政治合法性的邏輯起點(diǎn)

合法性來源于權(quán)力客體對(duì)權(quán)力主體的忠誠、擁戴和認(rèn)可?？梢哉f,人類進(jìn)入政治社會(huì)以來的政治史就是一部權(quán)力主體向權(quán)力客體證明其占有政治權(quán)力的合法性的歷史,即一部政治權(quán)力不斷自我求證其正當(dāng)性的歷史。哈貝馬斯對(duì)此認(rèn)為:“任何一種政治系統(tǒng),如果它不抓合法性,那么,它就不可能永久地保持住群眾對(duì)它所特有的忠誠心?！盵1]處于蒙昧狀態(tài)和奴隸社會(huì)時(shí)期的人類,往往將合法性基礎(chǔ)與血緣、超自然力量和神權(quán)相結(jié)合,鼓吹“君權(quán)神授”。近代以來,民主日益深入人心,個(gè)人權(quán)利與自由日益受到人們的尊重,公共權(quán)力的合法性問題變得更為突出也更為普遍。因?yàn)椤爱?dāng)公民和精英人物都相信權(quán)威的合法性時(shí),要使人們遵守法規(guī)就容易的多,所以事實(shí)上所有的政府,甚至最野蠻、最專制的政府,都試圖讓公民相信,他們應(yīng)當(dāng)服從政治法規(guī),而且當(dāng)權(quán)者可以合法地運(yùn)用強(qiáng)制手段來實(shí)施這些法規(guī)。”[2]可見,最強(qiáng)大的統(tǒng)治者也不會(huì)強(qiáng)大的足以永遠(yuǎn)做主人,除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利,把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)。而在求證合法性的過程中,政治信任無疑是整個(gè)合法性立體結(jié)構(gòu)的邏輯起點(diǎn),正如 D·伊斯頓所說“不斷灌輸合法感或許是控制有利于典則和當(dāng)局的散布性支持規(guī)模的唯一的最有效的手段。一個(gè)成員可能因許多不同的緣由而愿意服從當(dāng)局并遵守典則的要求。然而,最穩(wěn)定的支持還是源于成員相信,對(duì)他來說,承認(rèn)并服從當(dāng)局、遵奉典則的要求是正確的和適當(dāng)?shù)摹！盵3]政治信任從最根本上來說,是對(duì)政治制度、對(duì)政治價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)的認(rèn)同和依賴。處在現(xiàn)代化進(jìn)程中的人們,思想十分活躍,在這樣的背景下要確立起穩(wěn)定的思想信仰和思維模式,是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。中國改革開放以來的實(shí)踐證明,轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)的政治信任很容易受到干擾和動(dòng)搖。從價(jià)值層面上來說,需要我們塑造核心價(jià)值體系,強(qiáng)化主流意識(shí)形態(tài)的凝聚力;從制度層面來說,則應(yīng)該理性的追尋政治不信任的產(chǎn)生根源,考察政治信任的邏輯結(jié)構(gòu),確立起構(gòu)建政治信任的戰(zhàn)略選擇。

二、當(dāng)前中國政治信任面臨的困境

1、制度變遷帶來的民眾心理趨利性對(duì)政治信任的沖擊。1978年以來,伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和政治民主化的深入發(fā)展,中國步入到了一個(gè)深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型期:在經(jīng)濟(jì)上,從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,市場機(jī)制的內(nèi)在邏輯是追求經(jīng)濟(jì)合理性,市場所依存的競爭和效率機(jī)制,使得市場本身具有追求利益最大化的天然傾向,其運(yùn)行規(guī)則必然導(dǎo)致財(cái)富和貧困在社會(huì)兩端積累的馬太效應(yīng);在政治上,從人治走向法治,政治主體的獨(dú)立人格得到確立,自主意識(shí)被激發(fā),從對(duì)領(lǐng)袖盲目狂熱的崇拜逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠揭暲硇缘膶?duì)待政治生活;在社會(huì)形態(tài)上,從依附于國家的社會(huì)走向自主發(fā)育的市民社會(huì),社會(huì)日益脫離國家,獲得獨(dú)立自由發(fā)展的空間;在文化上,從文化“一元性”走向文化雜多的時(shí)代,各種政治亞文化在主導(dǎo)政治文化的光環(huán)下交流交融交鋒。這種深刻的制度變遷使?jié)摬卦谌藗儍?nèi)心深處追逐個(gè)人利益的天然本性被激活。正如馬克思所說:“把人和社會(huì)連接起來的唯一紐帶是天然必然性,是需要和私人利益,是對(duì)他們財(cái)產(chǎn)和利己主義個(gè)人的保護(hù)?！盵4]誠然,市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作不能沒有道德基礎(chǔ),社會(huì)秩序本身也不能沒有倫理緯度。市場社會(huì)的建構(gòu)意味著人的主體性的提升,社會(huì)功能的分化、利益的分化和社會(huì)異質(zhì)性的增加。在中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,與個(gè)人主體性的提升相比,相應(yīng)道德約束的增強(qiáng)明顯滯后,人們對(duì)自身行為和社會(huì)行為的評(píng)價(jià)更多是建立在“自我意義”之上,在市場經(jīng)濟(jì)沖擊和消解傳統(tǒng)的價(jià)值觀念,而新的道德基礎(chǔ)平臺(tái)尚在建構(gòu)的過程中,由此產(chǎn)生的價(jià)值真空和道德約束的缺位,為整個(gè)社會(huì)的政治信任帶來挑戰(zhàn),成為政治權(quán)威影響力下降的表征。

2、轉(zhuǎn)型期社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)產(chǎn)生的利益主體多元化對(duì)政治信任的影響。改革開放前,中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)較為簡單,利益主體較為單一,因此,社會(huì)的信仰體系能保持高度的同一性,在革命理想與革命激情的支撐下整個(gè)社會(huì)的凝聚力很高,主流意識(shí)形態(tài)成為民眾政治信任的一面旗幟,改革開放以來中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型是一種深度的變遷過程,它對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響是結(jié)構(gòu)性的和立體性的,使社會(huì)結(jié)構(gòu)由原來兩頭大、中間小的“啞鈴狀”向中間大、兩頭小的“橄欖形”變化。轉(zhuǎn)型期社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)帶來的這種多元化發(fā)展結(jié)果,對(duì)政治權(quán)力運(yùn)行的方式與產(chǎn)生作用的范圍都帶來了巨大的沖擊。由于制度、規(guī)范的變革開始深入到價(jià)值信仰體系,社會(huì)轉(zhuǎn)型開始真正觸及到人們的靈魂深處。傳統(tǒng)的制度規(guī)范、行為模式、價(jià)值體系被普遍懷疑、否定或被嚴(yán)重破壞,逐漸失去對(duì)社會(huì)成員的引導(dǎo)和約束的能力,新的信仰、價(jià)值體系還沒有真正形成,也無法把傳統(tǒng)的信仰、價(jià)值體系有機(jī)的納入自己的詮釋和整合體系,實(shí)現(xiàn)相對(duì)平穩(wěn)的價(jià)值信仰的轉(zhuǎn)型,從而使社會(huì)成員的行為缺乏明確的目標(biāo)、方向和社會(huì)規(guī)范約束而表現(xiàn)出一種相互沖突、無所適從的混亂狀態(tài)。在市場經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下,不同利益主體的成長和發(fā)育,需要有不同的價(jià)值觀念的支撐,這就為各種社會(huì)思潮、價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)提供了生存空間,面對(duì)改革過程中呈現(xiàn)出的“非帕累托”現(xiàn)象,執(zhí)政黨的政策“如履薄冰”。多元利益主體在市場內(nèi)在邏輯的規(guī)制下,形成了從本群體的利益訴求出發(fā)評(píng)判和思考政治現(xiàn)實(shí)的心理,而不同群體的利益目標(biāo)越來越獨(dú)立,利益邊界越來越清晰。這種多元主體背后的多元利益訴求對(duì)當(dāng)前中國的政治信任提出了迫在眉睫的挑戰(zhàn)。

3、潛規(guī)則引起的意識(shí)形態(tài)合法性資源流失對(duì)政治信任的消極作用。政治信任作為民眾政治認(rèn)知、政治態(tài)度、政治情感的交集,既要內(nèi)化于心,更需固化于制,以具有高度合法性和有效制度性對(duì)政治信任進(jìn)行引導(dǎo)、統(tǒng)攝和規(guī)范,增強(qiáng)意識(shí)形態(tài)合法性的基礎(chǔ),方能在各種復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)中保持政治穩(wěn)定。而政治信任的制度訴求是與潛規(guī)則不相容的正式制度。潛規(guī)則是指與正式制度精神不符,但在一定范圍內(nèi)被人們默認(rèn)的行為規(guī)則?！皾撘?guī)則”相對(duì)于“顯規(guī)則”而言對(duì)人們的行為具有一定的規(guī)制作用,特別是在顯規(guī)則覆蓋的邊緣和真空地帶,潛規(guī)則往往打著合法外衣行使著背離制度規(guī)定的事,看似不合情、不合理甚至不合法,但大家都這么辦,也就變成合情、合理、合法的了,甚至超越顯規(guī)則對(duì)人們的導(dǎo)向和約束作用,而大行其道的潛規(guī)則是與公開承認(rèn)的制度精神相悖的觀念和游戲規(guī)則。潛規(guī)則的存在并發(fā)生作用強(qiáng)烈沖擊著法治觀念,扭曲人的價(jià)值取向和是非標(biāo)準(zhǔn),削弱制度精神和制度正義。當(dāng)前,我國社會(huì)生活中一些消極潛規(guī)則的存在對(duì)政治信任的影響不容忽視。在這些潛規(guī)則的影響下,許多規(guī)章制度被虛置,降低了制度的權(quán)威,使人們對(duì)制度的信任大打折扣。例如把“個(gè)人負(fù)責(zé)”異化為“個(gè)人說了算”,“班長”變成了“家長”,總攬變成了包攬,果斷變成了武斷。積極向上的主流意識(shí)形態(tài)受到潛規(guī)則的抵制,一些意志薄弱者理想信念動(dòng)搖,“不信組織信個(gè)人”,“不信馬列信鬼神”,這種行為不可避免的帶來對(duì)社會(huì)其他成員的消極輻射效應(yīng)。這就給政治信任賴以提供法理依據(jù)的意識(shí)形態(tài)帶來了沖擊,最終導(dǎo)致政治信任自身的困境。

4、腐敗導(dǎo)致的政治社會(huì)化效果遞減對(duì)政治信任的極大破壞。腐敗作為人類政治文明發(fā)展進(jìn)程中的“政治之癌”,同樣也是當(dāng)下中國政治空氣中最為嚴(yán)重的“污染源”。與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的政治體制改革的核心是對(duì)政治權(quán)力格局的重新調(diào)整、政治權(quán)力資源的重新配置,在現(xiàn)實(shí)政治改革中,權(quán)力往往和利益緊密聯(lián)系在一起,特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的歷史時(shí)期,政治權(quán)力尚未按照市場經(jīng)濟(jì)的要求歸位,仍在不少經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域徘徊,這種政治權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的非正常滲透,為“權(quán)力尋租”創(chuàng)造了條件,成為政治腐敗的土壤。由于腐敗分子大部分是擁有權(quán)力的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,因此腐敗損害黨的形象,敗壞黨的聲譽(yù),造成黨的合法性資源流失,破壞黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,影響人民群眾對(duì)黨的信任。與此同時(shí),腐敗使政治社會(huì)化功能和效果減弱,特別是互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用使任何一件事情都可能經(jīng)過傳導(dǎo)之后放大為巨大的“蝴蝶效應(yīng)”。從而在民眾心理上造成極其惡劣的影響,使人們對(duì)政治系統(tǒng)的信任因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)政治生活中的腐敗而大打折扣。對(duì)此,鄧小平同志在總結(jié)“89風(fēng)波”時(shí)曾說:“要整好我們的黨,實(shí)現(xiàn)我們的戰(zhàn)略目標(biāo),不懲治腐敗,特別是黨內(nèi)的高層的腐敗現(xiàn)象,確實(shí)有失敗的危險(xiǎn)。”[5]

三、區(qū)分功能,消除誤區(qū):超越政治信任困境的戰(zhàn)略選擇

從歷史的經(jīng)驗(yàn)來看,政治信任的提取和構(gòu)筑應(yīng)該只把握基本的大方向,依托最基本的原則和核心價(jià)值取向,而不應(yīng)該什么都提取,什么都依托。如果把社會(huì)生活中的各種事件,都同根本的政治問題聯(lián)系起來,固然增加了政治信任的提取資源,但同樣也增加了政治不信任的滋生土壤。從社會(huì)認(rèn)同來看,越是在次要的、具體的問題上,越是容易產(chǎn)生不同的看法,因此,如果把社會(huì)生活的方方面面都與政治信任聯(lián)系起來,不僅不利于政治信任的鞏固,反而會(huì)危及政治信任。西方國家以其相當(dāng)抽象的概念如自由、民主、人權(quán)等,來表達(dá)其政治理念,獲取其政治信任的基礎(chǔ)。盡管在實(shí)際的運(yùn)作中完全是兩回事,但這種抽象和具體的分離則的的確確成為其穩(wěn)定統(tǒng)治的重要手段,美國以其簡明的憲法來提供其政治信任的基礎(chǔ)就是一個(gè)典型的例子,不能不說有其合理之處。因此,對(duì)正處在改革進(jìn)程中的中國來講,要鞏固政治信任,對(duì)政治信任的結(jié)構(gòu)或者說來源,做一些解析和區(qū)分,排除其多余的、不合理的關(guān)聯(lián),是很有必要的。

首先,應(yīng)該把根本制度和機(jī)制剝離開來,消除把政治信任置于機(jī)制之上的誤區(qū)。改革開放初期,當(dāng)我們總結(jié)文革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及進(jìn)一步反思社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)的得失成敗,并且要對(duì)現(xiàn)存的制度進(jìn)行革命性的改造時(shí),遭遇了政治信任的危機(jī),其集中地反映在如何看待社會(huì)主義上。而順利渡過這次危機(jī)的一個(gè)極為重要舉措,就是將政治制度與政治體制區(qū)分開來,即不能夠把體制的問題和錯(cuò)誤,歸結(jié)到制度本身,我們政治體制的概念就是在這一分離中誕生的。事物自身的復(fù)雜性使得我們?cè)诂F(xiàn)代化進(jìn)程中尚未徹底完成這種區(qū)分。不僅是因?yàn)槲覀兊恼误w制改革還沒有歷史性地完成,還因?yàn)槲覀儗?duì)國家的治理仍然比較多地運(yùn)用政策而不是制度,也即法治的水平還不高。政策出現(xiàn)誤差乃至失誤實(shí)際上是難免的,而恰恰在這一問題上,它沖擊了我們的政治信任。如人民群眾將醫(yī)療改革不到位形成的看病難、住房改革不完善形成的住房難、教育改革不完善形成的上學(xué)難統(tǒng)稱為“三座大山”,這樣的看法就影響到改革開放的大方向,影響到政治信任問題。

政策不是制度,政策的問題和失誤并不必然歸咎于制度,兩者應(yīng)該有清楚的區(qū)分。剝離的一個(gè)重要手段是凸顯制度對(duì)政策的調(diào)控和校正,特別是建立健全政策評(píng)估機(jī)制。敢于對(duì)失誤的政策進(jìn)行分析和糾正,恰恰證明了我們制度的優(yōu)越性。這不僅有利于我們實(shí)事求是地承認(rèn)特定政策的是非功過,更重要的是使人民群眾明白政策的動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性和具體性,將其與基本的制度區(qū)分開來。這不僅不會(huì)影響我們的政治信任,反而會(huì)有利于鞏固我們的政治信任。

其次,應(yīng)該把制度功能和角色功能區(qū)分開來,消除把政治信任置于角色功能之上的誤區(qū)。在現(xiàn)代政治制度中,角色是依附于制度的,與傳統(tǒng)政治中角色大于制度不同。中國處于轉(zhuǎn)型期,角色大于制度的現(xiàn)象還比較普遍地存在,當(dāng)然,這具有一定的歷史必然性。當(dāng)社會(huì)發(fā)展水平還沒有達(dá)到將法理型的權(quán)威置于最高地位時(shí),克里斯瑪型的權(quán)威,或者說對(duì)精英人物的人格崇拜以及他們的人格魅力對(duì)社會(huì)有著巨大的影響,其功能運(yùn)用最大的優(yōu)勢就是可以大大減少社會(huì)管理的成本。威信高的領(lǐng)導(dǎo)人可以一呼百應(yīng),順利、高效、廉價(jià)地實(shí)現(xiàn)奮斗目標(biāo)、完成工作任務(wù)。而它產(chǎn)生的最大弊端之一,就是制度變成了角色的附屬物,不僅會(huì)產(chǎn)生鄧小平所批評(píng)的制度會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的變化而變化的糟糕景象,而且會(huì)產(chǎn)生制度的存廢與個(gè)人成敗的不當(dāng)關(guān)聯(lián)。例如,一旦角色出現(xiàn)異化或者說腐敗,就必然影響到角色所“代表”的制度和體制。即使在社會(huì)主義的體系中,角色的異化和腐敗也是不可能完全避免的事情,而這些角色毫無疑問地都是特定制度中的角色,如果將這些角色與所在的體系,如黨的體系、政府體系和人民代表大會(huì)的體系混為一談,不加區(qū)分地將角色的異化和腐敗等同于制度的異化和腐敗,必然得出懷疑乃至否定制度的荒謬結(jié)論。在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中,我們已經(jīng)的的確確面臨了這樣的挑戰(zhàn)。

在這一問題上,西方發(fā)達(dá)國家的制度設(shè)計(jì)有一個(gè)精巧之處,即用懲處角色的錯(cuò)誤來避免制度的危機(jī),往往通過引咎辭職把問題引到政治角色而不是政治制度身上。實(shí)際上,西方國家的問題,倒是可以大多歸結(jié)到制度上面,結(jié)果卻是以角色的不斷犧牲換取對(duì)制度的持續(xù)支持。長期以來,我們?cè)谡谓巧δ艿恼J(rèn)定和處置問題上是值得反思的。應(yīng)該看到,加強(qiáng)問責(zé)制,完善引咎辭職制等,對(duì)于鞏固制度的政治信任具有重要意義,應(yīng)該作為一個(gè)根本性的大事情來抓。當(dāng)然,如果真是制度或機(jī)制的問題,也應(yīng)該完善和調(diào)整制度和機(jī)制。但大量的事實(shí)證明,情況正好相反。

其三,應(yīng)該把整體的政權(quán)、政府同具體的政府部門做適當(dāng)?shù)膮^(qū)分。政權(quán)、政府是特定政治的外化和代表,但政權(quán)和政府又是由不同的具體的部門和單位構(gòu)成的,盡管兩者不可分離,但從政治信任的角度來分析,對(duì)前者和后者作適當(dāng)區(qū)分不僅可以,而且必要。尤其是在社會(huì)體制變革的轉(zhuǎn)型期,政府部門的運(yùn)作出現(xiàn)差錯(cuò)是難以避免的,如果籠而統(tǒng)之,部門的差錯(cuò)都算在整個(gè)政府頭上,就必然影響到政府的信任度和政治穩(wěn)定。將整體的政權(quán)、政府同具體的政府部門做適當(dāng)區(qū)分的內(nèi)在邏輯在于:首先作為人民的政權(quán),本質(zhì)上代表人民,整體上能夠有效地推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和為人民謀幸福,這是人民信任的基礎(chǔ);其次,在構(gòu)成政府的具體單位、部門上,不可避免地存在工作和決策的失誤,但它不等于整個(gè)政府,政府自身能夠正視這些問題并積極地加以糾正。這樣,一方面將政治信任的基礎(chǔ)構(gòu)筑在對(duì)整體的政權(quán)和政府的評(píng)估上,另一方面,則防止政治信任在具體單位和部門的失誤中流失。

把兩者適當(dāng)?shù)貐^(qū)分開來,提供了整個(gè)政府對(duì)部門反思和批評(píng)的空間,使政府在自身和發(fā)展和完善中有了更大的回旋余地。以美國為代表的西方國家以分權(quán)來化解民眾對(duì)整個(gè)政府的不滿。立法、行政、司法都可以有自己獨(dú)立的態(tài)度和決策。當(dāng)有一方激起民怨時(shí),其他的方面可以虛與委蛇,俘獲民意,以渡過危機(jī)。中國當(dāng)然不搞三權(quán)分立,但在法定的范圍內(nèi)不同的政府部門保持相對(duì)的獨(dú)立性是可以,而且應(yīng)該做得到的。比如,法院系統(tǒng)依法行使獨(dú)立審判原則。法院依法審理行政訴訟案件,其意義不僅僅在于依法行政,從政治信任的角度來看,它也是糾正具體的政府部門錯(cuò)誤和行為失當(dāng),維護(hù)政府整體形象和增加其信任度的重要機(jī)制,所以,可以說它也是一種政治信任的救濟(jì)機(jī)制。

[1][德]哈貝馬斯.現(xiàn)代國家中的合法性問題[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002,264.

[2][美]阿爾蒙德.比較政治學(xué):體系、過程和政策 [M].上海:上海譯文出版社,1987,36.

[3][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京:華夏出版社,1989,335.

[4]馬克思恩格斯全集 (第 1卷)[M].北京:人民出版社,1956,439.

[5]鄧小平文選 (第 3卷)[M].北京:北京人民出版社,1993,313.