國土資源監(jiān)督體制的歸納與思考

鄧 鋒,王雪峰

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京101149)

國土資源監(jiān)督體制的歸納與思考

鄧 鋒,王雪峰

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京101149)

本文首次從監(jiān)督主體的視角,歸納了國土資源監(jiān)督體系的總體構(gòu)架;分析研究了國土資源行政管理者與監(jiān)督者的關(guān)系;指出了國土資源監(jiān)督管理存在的問題,并從體制建設(shè)、權(quán)力制約、行政效率等方面提出了對策建議。

國土資源;監(jiān)督;體制

國土資源監(jiān)督與日常行政管理相比,既有明顯區(qū)別,又有密切聯(lián)系。西方發(fā)達(dá)國家在長期的管理工作實踐中,逐步形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立的政府管理體制格局。但我國與之相比,仍有差距,監(jiān)督與行政管理往往重疊在一起,尚未形成明確的職能化分。國土資源系統(tǒng)在長期的體制建設(shè)中,初步形成了國土資源監(jiān)督體系的體制構(gòu)架。但國內(nèi)相關(guān)研究往往從監(jiān)督內(nèi)容著手,側(cè)重研究國土資源調(diào)查、規(guī)劃、開發(fā)等不同環(huán)節(jié)的監(jiān)督措施和手段。本文從監(jiān)督主體著手,系統(tǒng)分析和研究了國土資源監(jiān)督管理的體制格局。

1 國土資源監(jiān)督的體系構(gòu)架

國土資源監(jiān)督的體系構(gòu)架,總體上應(yīng)包括:行政監(jiān)察 (國土資源)系統(tǒng)、國土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)、國土資源督察系統(tǒng)和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督四類監(jiān)督力量。各類監(jiān)督力量,監(jiān)督主體不同,對象不同,監(jiān)督內(nèi)容也有差異。

1.1 行政監(jiān)察 (國土資源)系統(tǒng)

行政監(jiān)察 (國土資源)系統(tǒng) (監(jiān)察局、紀(jì)檢組)是作為外來監(jiān)督力量,對國土資源部門的監(jiān)督,作為國家行政監(jiān)察重要組成部分而存在,是代表國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督國土資源部門的行政管理工作。監(jiān)督對象為國土資源行政管理人員。其體制機(jī)構(gòu)設(shè)置包含兩部分:一是為履行國土資源效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察而設(shè)置的監(jiān)察機(jī)構(gòu),二是為履行黨風(fēng)廉政監(jiān)察職能而設(shè)置的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。由于我國的特有政體,這兩部分往往采用合署辦公的模式。

1.2 國土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)

國土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng) (執(zhí)法監(jiān)察局、隊)是作為國土資源管理部門的組成部分,為履行國土資源管理職能而對開發(fā)利用國土資源的企業(yè)和個人的監(jiān)督。國土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)不具有獨立的執(zhí)法主體資格,因此,它與國土資源部門并非平行的相互監(jiān)督關(guān)系,其所擁有的全部權(quán)力均來自于國土資源部門。在地方,國土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)由國土資源行政執(zhí)法機(jī)構(gòu) (執(zhí)法監(jiān)察局、科)和國土資源執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊伍 (執(zhí)法監(jiān)察隊)組成。

1.3 國土資源督察系統(tǒng)

國土資源督察系統(tǒng)涵蓋了礦產(chǎn)督察員制度和土地督察制度兩部分內(nèi)容,但二者無論監(jiān)督主體、對象還是監(jiān)督內(nèi)容,均有很大差異。

首先,土地督察職能與行政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)察有明顯不同,它是代國務(wù)院對地方政府的國土資源管理實施監(jiān)督。解決的是國土資源省以下垂直管理條件下,中央和省之間的監(jiān)督“空白”問題,是中央對地方的監(jiān)督。同時,國家土地總督察又由國土資源部長兼任,從某種角度講,盡管還不成熟,但這種體制模式至少在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,初步實現(xiàn)了國土資源系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)行與監(jiān)督的兩權(quán)分離。

其次,礦產(chǎn)督察員制度又與土地督察制度有著明顯的差異。盡管二者名稱均有“督察”二字,礦產(chǎn)督察員卻分為國家督察員與地方督察員。地方督察員主要由地方國土資源部門從系統(tǒng)內(nèi)外選拔產(chǎn)生,采用聘用的形式。礦產(chǎn)督察辦公室也是作為地方國土資源部門的內(nèi)屬機(jī)構(gòu)而存在,監(jiān)督對象主要是從事開發(fā)生產(chǎn)的礦山企業(yè)和個人。從職責(zé)和監(jiān)督對象來看,地方礦產(chǎn)督察員制度的設(shè)立與執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)的職能具有共性,都是為履行國土資源行政管理職能而存在的。

1.4 企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督

根據(jù)《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》,地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)承擔(dān)礦山開發(fā)內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)。由于礦山的監(jiān)督管理需要數(shù)據(jù)支撐,并具有較強(qiáng)的技術(shù)性。而地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)對這些數(shù)據(jù)的把握,成為其對礦山企業(yè)開發(fā)行為監(jiān)督管理的有效依據(jù)。一般說來,地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是可以對礦產(chǎn)資源綜合開采利用進(jìn)行監(jiān)督;二是對礦山企業(yè)的礦產(chǎn)儲量進(jìn)行管理;三是對違反礦產(chǎn)資源管理法規(guī)的行為及其責(zé)任者提出處理意見,并可越級上報。根據(jù)國土資源部的要求,大中型礦山必須建立礦山地質(zhì)測量機(jī)構(gòu),小型礦山必須配備地質(zhì)測量人員,沒有地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)的小礦,應(yīng)當(dāng)聘請有資質(zhì)的礦山地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)。

2 國土資源監(jiān)督體系的存在的問題

2.1 中央對地方的監(jiān)督問題

地方政府作為監(jiān)管者和行政管理者的身份和職能常常混同在一起,這是國土資源監(jiān)管效果無法達(dá)到客觀需求的根本原因。為了解決這一問題,國家對原有體制實施了第一次“修正”,即采用省以下垂直管理體制,將地方行政管理與地方資源管理分開。但垂直管理僅到省一級,仍不能解決中央對省的監(jiān)督空白,于是國家對原有體制實施了第二次“修正”,建立國家土地督察員制度。雖然兩次“修正”取得了一定成效,但仍有問題有待解決:土地督察采用何種手段和方式,對省以下國土資源管理實施監(jiān)督。

2.2 監(jiān)督信息來源的可靠性問題

在國土資源的監(jiān)督體系中,土地督察監(jiān)督的對象是地方人民政府。其基本任務(wù)是:監(jiān)督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實情況、土地執(zhí)法情況、土地管理職責(zé)履行情況等。目前,土地督察的主要工作方式是,土地督察局監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題,提出整改方案,地方政府按照方案整改并反饋給土地督察局,土地督察局再對地方政府改進(jìn)土地管理工作提出建議。但是,這一工作方式有非常重要的一環(huán)被忽略了,在這一系列的工作執(zhí)行過程中,地方國土資源部門是實際監(jiān)督者,改進(jìn)報告也由地方國土資源部門整理、撰寫和上交給土地督察局。所以,在這一過程中,土地督察部門獲得的整改執(zhí)行情況信息,其真實程度取決于地方國土資源部門。而地方國土資源部門一旦受到地方政府的干預(yù),報告的可信度則會大打折扣。

2.3 國土資源綜合管理與監(jiān)督的分散的矛盾關(guān)系

國土資源管理的基本趨勢是綜合管理,國土資源監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與其發(fā)展趨勢相一致,實施國土資源綜合監(jiān)督。雖然一再強(qiáng)調(diào)綜合,但事實上,在管理體制機(jī)制建設(shè)過程中,依然“地”和“礦”走兩套體系。在加強(qiáng)中央對地方國土資源管理監(jiān)督的過程中,國家建立的是土地督察機(jī)構(gòu),而不是國土資源督察機(jī)構(gòu),礦產(chǎn)督察機(jī)構(gòu)卻是缺失的。事實上,地方上早已施行卻并未有效履行職能的礦產(chǎn)督察辦與此確是完全兩碼事,礦產(chǎn)監(jiān)察比較薄弱。從實際的情況看,礦產(chǎn)資源方面違法行為相當(dāng)嚴(yán)重和普遍,沒有引起各部門足夠重視。在市、縣級礦產(chǎn)資源管理部門,還有相當(dāng)部分是事業(yè)單位,不具備執(zhí)法資格,面對違法行為束手無策。因此,總的看,在礦產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察方面,還沒有形成一套較成熟的做法,無論是執(zhí)法監(jiān)察力量、方式還是社會關(guān)注程度、執(zhí)法監(jiān)察的效果,都與實際需要有相當(dāng)大的差距。

2.4 開發(fā)企業(yè)監(jiān)督主體與客體的隸屬關(guān)系問題

相關(guān)法規(guī)把礦山企業(yè)的地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)規(guī)定為具體礦山企業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu),并且規(guī)定:“地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)對違反礦產(chǎn)資源管理法規(guī)的行為及其責(zé)任者提出處理意見并可越級上報”。但問題也隨之產(chǎn)生,就是如何處理地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)與礦山企業(yè)的體制關(guān)系,因為二者并非并列關(guān)系?！兜V山儲量動態(tài)管理要求》規(guī)定,大中型礦山必須建立礦山地質(zhì)測量機(jī)構(gòu),也就是說,礦山企業(yè)與地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)類似“母子”企業(yè)關(guān)系。明文規(guī)定“地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)有權(quán)越級上報”,“越級”二字也從側(cè)面表明了其與礦山企業(yè)之間的從屬關(guān)系。由于二者之間的特殊關(guān)系,這種監(jiān)督效果必然會大打折扣。

3 對國土資源監(jiān)督體系的思考與建議

3.1 監(jiān)督部門應(yīng)有強(qiáng)有力的法定權(quán)力

從國家行政管理體制改革的趨勢來看,決策、執(zhí)行、監(jiān)督的體制內(nèi)分權(quán),將成為政府機(jī)構(gòu)改革的主要方向。政府將一部分監(jiān)管責(zé)任從行政部門剝離出來,讓原有的行政部門偏重于承擔(dān)行政執(zhí)行方面的職責(zé)。監(jiān)管部門無論是政府組成機(jī)構(gòu)還是社會中介,都必須擁有法定的權(quán)力,并應(yīng)處在相對獨立的第三方位置。國家土地督察制度的建立,在體制上達(dá)到了作為一個監(jiān)督部門的條件,擁有了作為第三方監(jiān)督地方國土資源開發(fā)利用和管理的職能。但仍需在兩個方面加以努力:一是在高層級法律中,明確給予督察機(jī)構(gòu)設(shè)立的依據(jù),賦予督察部門法定的權(quán)力;二是為了國土資源綜合管理的需要,努力使土地督察機(jī)構(gòu)向國土資源督察機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

3.2 制度化的聯(lián)動機(jī)制需要加強(qiáng)

行政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和土地督察工作的最終目的,都是為實現(xiàn)國土資源有效管理和國土資源的合理開發(fā)利用。從體制上講,三類監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表的主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容和具體的職能配置都還算合理,也并無明顯的職能交叉和重復(fù),但實際的實施效果并不明顯。所以,監(jiān)督體制機(jī)構(gòu)的建立,并不能完全解決問題,運(yùn)行機(jī)制是又一個值得探討的問題。聯(lián)席會議、動態(tài)巡查、聯(lián)合執(zhí)法等被廣泛提及和采用,但這些聯(lián)動方式往往具有隨機(jī)性和不確定性,采用這種方式的背景,常是基于某一具體案件的重要性或上級領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度。而事實上,我們需要建立的是常態(tài)化、固定化和制度化的國土資源監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制。

3.3 綜合執(zhí)法與綜合管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一

國土資源執(zhí)法不應(yīng)實行土地、礦產(chǎn)的“條條化”體制,而應(yīng)該強(qiáng)調(diào)綜合執(zhí)法。長期以來,礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察力度在國土資源執(zhí)法中偏弱,原因之一就在于基層執(zhí)法單位往往由過去的土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)演變而來。應(yīng)明確國土資源執(zhí)法監(jiān)察特點,認(rèn)識綜合監(jiān)督的重要性。國土資源管理部門內(nèi)部的綜合監(jiān)督,不僅僅是國土資源綜合管理的需要,也是提高監(jiān)督效率、減少人員編制、達(dá)到高效管理目標(biāo)的要求。相對來說,土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍有一些成熟機(jī)制和方式,可以根據(jù)礦產(chǎn)資源監(jiān)察管理的需要,加以吸收和借鑒。

3.4 試行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開體制模式

從資源管理的角度,相對集中統(tǒng)一管理模式仍將繼續(xù)。這一模式符合資源與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方向。但從國土資源監(jiān)管的角度來看,內(nèi)部分權(quán)也將是長期的趨勢,這樣既有利于減少重復(fù)執(zhí)法事件的發(fā)生,也有利于監(jiān)督主體與客體的明晰。系統(tǒng)內(nèi)三權(quán)完全分立,目前來說還不成熟,但可以考慮在穩(wěn)定的前提下,按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開的原則,在國土資源系統(tǒng)內(nèi)部,以試行的形式,在部分地方實行行政管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對分開的模式。適當(dāng)增加督察和執(zhí)法監(jiān)察部門的權(quán)力,以有效的實現(xiàn)國土資源監(jiān)管。

4 結(jié)語

國土資源監(jiān)督管理的體制改革與發(fā)展,往往與國家體制改革的方向保持相對一致,這里既有宏觀政策的因素。也有我國的特殊國情的因素,因此,監(jiān)督體制的改革與建設(shè),必將是一個漸進(jìn)的過程,穩(wěn)定是前提,效率是目標(biāo)。

[1] 衛(wèi)寶軍.當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察淺析 [J].國土資源情報,2008,(8).

[2] 栗金強(qiáng).德國行政監(jiān)察的特點及啟示 [J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2004,(13).

[3] 祁泉淞.我國國土資源執(zhí)法監(jiān)察存在的問題及對策 [J].政法行政,2008,(2).

Induction and thinking of land and resources monitoring system

DENG Feng,WANG Xue2feng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China)

This paper is the first time from the perspective of supervision of the main land and natural resources monitoring system summarizes the overall framework;analysis of land and natural resources of the relationship between administrators and supervisors;pointed out the supervision and management of land and natural resources problems,and from institution2building,power constraints,administrative effi2 ciency,etc.put forward countermeasures and suggestions.

land and resource;monitoring;system

F407.1

A

1004-4051(2010)02-0043-03

2009-10-09

鄧 鋒 (1979-),男,山東棗莊人,助理研究員,中科院碩士學(xué)位,研究方向為國土資源管理體制與政策法規(guī)。