國外水電發(fā)展概況及對我國水電發(fā)展的啟示 （六）——澳大利亞大壩安全管理

賈金生 ， 徐 耀 ， 鄭璀瑩

（1.中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100038；2.中國大壩協(xié)會，北京 100038）

1 澳大利亞大壩建設(shè)概況

澳大利亞的大部分國土屬于干旱或半干旱地帶，每年雨量的變化幅度很大，分布很不均勻。這就需要修建水庫大壩來調(diào)蓄利用這些時空分布不均的降雨資源。截止到2002底，澳大利亞全國共有499座大壩，總庫容為936億m3，總裝機容量為7553MW，總年發(fā)電量為17725GWh。壩高30m以上的大壩共有207座，其中壩高100m以上有11座，最高壩為修建于1979年的維多利亞州的Dartmouth土壩（H=180m）。在已建大壩中，土壩和堆石壩最多，分別為217座和141座。壩高、壩型的具體分布見表1。大壩平均年齡約為50年，歷史最悠久的為修建于1857年的維多利亞州的Yan Yean土壩（H=10m）和新南威爾士州的Parramatta拱壩 （H=15m）。在各個州中，新南威爾士州擁有大壩數(shù)量最多 （136座），接下來依次為昆士蘭州（99座）、維多利亞州 （97座）、塔斯曼尼亞州（86座）、西澳大利亞州 （49座）、南澳大利亞州（29座）、 北領(lǐng)地（3座）。

2 澳大利亞大壩安全管理

澳大利亞政府為聯(lián)邦制，有六個州及兩個領(lǐng)地。聯(lián)邦政府沒有統(tǒng)一的《水法》，水資源的管理主要是各州的責任，其中包括關(guān)于大壩的安全管理。目前，新南威爾士州、昆士蘭州、維多利亞州、塔斯曼尼亞州、以及首都領(lǐng)地都已經(jīng)制定了 《水法》或?qū)ｉT的 《大壩安全法》，而西澳大利亞州、南澳大利亞州、以及北領(lǐng)地還沒有相關(guān)的立法。

在已經(jīng)立法的州，大壩業(yè)主負責大壩的安全，并有專門的政府機構(gòu)監(jiān)督大壩業(yè)主對大壩安全法律、法規(guī)的執(zhí)行情況。例如，新南威爾士州早在1978年就通過了《大壩安全法》，隨后在1979年成立了大壩安全委員會負責州內(nèi)的大壩安全監(jiān)管工作。大壩安全委員會由9名來自各個相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，委員會主席由州政府指定。大壩安全委員會有若干下屬分會，包括監(jiān)察分會、采礦分會、水文分會、應(yīng)急管理分會等。大壩安全委員會主要負責對大壩安全進行監(jiān)管以及編制可接受的大壩安全標準。大壩安全委員會根據(jù)《大壩安全法》以及后來在1992年通過的《采礦法》兩項法規(guī)來開展大壩安全監(jiān)管工作。具體的大壩安全管理工作則由大壩業(yè)主負責，大壩業(yè)主必須服從大壩安全委員會設(shè)定的大壩安全標準，需要確保大壩風險在可容忍的范圍內(nèi)。此外，由于澳大利亞礦產(chǎn)資源豐富，采礦業(yè)十分發(fā)達。大壩安全委員會負責管制大壩及庫區(qū)附近的采礦活動，防止這些采礦活動損害大壩與水庫的安全。

在沒有立法的州，由相關(guān)的水務(wù)公司管理大壩安全。例如，在西澳大利亞州，由西澳水務(wù)公司負責管理全州各地的大壩。西澳水務(wù)公司是一個聯(lián)營企業(yè)，建于1996年，在由水資源管理辦公室、水資源和河流委員會、環(huán)保局和衛(wèi)生部構(gòu)成的體系下運作。由于該州缺乏大壩安全法規(guī)，在公司內(nèi)部組建了一個大壩安全指導(dǎo)委員會，確保能為公司高層和管委會提供權(quán)威性建議，并且制定合適的標準。大壩安全指導(dǎo)委員會由公司主要有關(guān)各方組成。在成立之初，該委員會就完全按照澳大利亞大壩委員會發(fā)布的《大壩安全管理導(dǎo)則》制定了一套公司大壩安全管理條例。雖然沒有專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對西澳水務(wù)公司的大壩安全管理工作進行監(jiān)督，但是西澳水務(wù)公司利用內(nèi)部審查與外部審查來揭示自己的不足，集中了解面臨的風險，積極完善大壩安全管理措施。

澳大利亞大壩委員會在大壩安全工作中發(fā)揮著重要作用。澳大利亞大壩委員會組織主持制定了《大壩安全管理導(dǎo)則》（2003年），為大壩安全管理的參與者提供了很好的指導(dǎo)，在行業(yè)內(nèi)被廣泛認可和使用，各州的大壩安全管理都借鑒參考了 《大壩安全管理導(dǎo)則》。早在1976年澳大利亞大壩委員會就主持制定了《大壩安全管理導(dǎo)則》，后來分別在1994年和2003年進行了兩次修訂，修訂本對大壩安全的要求，不僅在于大壩的設(shè)計和施工，而且還形成了一個大壩長期安全巡檢復(fù)查的體制。除了《大壩安全管理導(dǎo)則》，澳大利亞大壩委員會還組織編制了其他相關(guān)導(dǎo)則，包括 《大壩地震設(shè)計導(dǎo)則》（1998年）、《大壩可接受防洪能力選擇導(dǎo)則》（2000年）、《大壩潰決后果評價導(dǎo)則》（2000年）、《大壩環(huán)境管理導(dǎo)則》（2001 年）、 《風險評價導(dǎo)則》（2003 年）等。這些技術(shù)導(dǎo)則組成了一套系統(tǒng)的、完整的大壩安全評價體系，在技術(shù)層面很好地支持了澳大利亞的大壩安全管理。

3 澳大利亞大壩風險管理

隨著人類社會的發(fā)展，水庫大壩風險的內(nèi)涵也在不斷延伸，從以前單純的工程安全演變?yōu)楣こ膛c人類、社會、環(huán)境安全。由于風險管理的理念與原則適應(yīng)社會發(fā)展的需要，近年來，大壩風險管理技術(shù)在世界范圍內(nèi)得到了快速的發(fā)展。

風險是指大壩對作用于生命、健康、財產(chǎn)和環(huán)境負面影響的可能性和嚴重性的量度，是不利事件可能性與危害后果的乘積。風險管理是指通過用于管理、控制風險的一整套政策和程序，對風險進行識別、評估、處理和監(jiān)控的系統(tǒng)管理過程。風險管理技術(shù)的優(yōu)點在于它是一個理性系統(tǒng)的過程，增加了對大壩安全的全面了解，特別是大壩對下游影響的了解；分析中考慮了所有荷載情況，也處理了各種不確定性；風險可作定量比較，有助于除險加固工程的排序等。

澳大利亞的大壩風險管理處于國際領(lǐng)先水平，已經(jīng)在相當數(shù)量的水庫大壩上得到應(yīng)用，在大壩安全管理中發(fā)揮了非常重要的作用。早在1987年，澳大利亞大壩委員會專門成立一個工作小組負責編寫大壩風險評價導(dǎo)則。1994年，澳大利亞大壩委員會正式頒布了《風險評價導(dǎo)則》，為大壩風險評價的應(yīng)用提供了概念性基礎(chǔ)，但沒有提供進行風險評價的細節(jié)指南。1995年以來不斷對導(dǎo)則進行修訂，2003年完成了新導(dǎo)則。新導(dǎo)則更加注重風險評價的實際應(yīng)用，提供了大壩風險管理的一般性框架，確定了風險確認、風險分析、風險評估和風險處置過程中的主要步驟。風險評價工作中涉及到的其他導(dǎo)則包括《大壩地震設(shè)計導(dǎo)則》（1998年）、《大壩可接受防洪能力選擇導(dǎo)則》（2000年）、《大壩潰決后果評價導(dǎo)則》（2000年）等。

澳大利亞大壩委員會指出大壩風險評價與管理并不是要替代傳統(tǒng)的基于標準的方法，而是對傳統(tǒng)方法的增強，進一步提高大壩安全管理水平。在澳大利亞，風險評價與管理已經(jīng)在相當數(shù)量的水庫大壩上應(yīng)用。在昆士蘭州，已在三分之二的水庫大壩上應(yīng)用。群壩風險評價也已經(jīng)在澳大利亞的幾個大壩群中應(yīng)用。大壩風險評價在應(yīng)用上可以分為兩個層次：群壩風險評價與個壩風險評價。群壩風險評價主要是對某一管轄范圍內(nèi)的大壩的風險進行比較，確定優(yōu)先進行個壩風險評價的工程、資金流向、加固排序等。相對群壩風險評價，個壩風險評價對大壩風險分析更加詳細深入，涉及到的潰壩概率分析與后果分析也非常嚴格。個壩風險評價通常對一座大壩的風險狀況要有結(jié)論性的評價?；陲L險評價結(jié)果，如果風險過高，則采用工程和非工程措施相結(jié)合的優(yōu)化方案，把大壩風險降低到可以接受的水平。

4 總 結(jié)

進入21世紀后，澳大利亞新的水庫大壩工程建設(shè)很少，主要工作重點已轉(zhuǎn)移到工程的運行管理方面，已經(jīng)建立了比較完善的大壩安全管理體制和法規(guī)指南體系。澳大利亞將風險評價與管理技術(shù)引入到大壩安全管理中，增強了傳統(tǒng)的基于標準的評價體系，進一步提高了大壩安全管理水平，并已經(jīng)在相當數(shù)量的水庫大壩上得到應(yīng)用，發(fā)揮了非常重要的作用。澳大利亞成功的大壩安全管理主要表現(xiàn)在以下三方面：

（1）關(guān)于大壩安全管理體制

澳大利亞政府為聯(lián)邦制，水資源的管理主要是各州的責任，其中包括關(guān)于大壩的安全管理。在已經(jīng)立法的州，大壩業(yè)主負責大壩的安全，專門的政府機構(gòu)負責制定有關(guān)的標準和準則，并監(jiān)督大壩業(yè)主對大壩安全法律、法規(guī)、標準和準則的執(zhí)行情況。在沒有立法的州，由相關(guān)的水務(wù)公司管理大壩安全。因缺乏大壩安全法規(guī)，水務(wù)公司制定相應(yīng)制度并對自身運作進行審查，包括內(nèi)部審查和外部審查。此外，澳大利亞大壩委員會在大壩安全技術(shù)工作中發(fā)揮了重要作用，主持制定了一系列技術(shù)導(dǎo)則，為大壩安全管理的參與者提供了很好的指導(dǎo)。

（2）關(guān)于大壩法規(guī)指南體系

澳大利亞聯(lián)邦政府沒有統(tǒng)一的 《水法》，部分州已制定自己的《水法》或?qū)ｉT的《大壩安全法》，清楚地規(guī)定了監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利和職責，并對其履行職責所需的人力、財力等資源配備加以明確。有關(guān)大壩安全管理的技術(shù)導(dǎo)則主要是由澳大利亞大壩委員會負責組織編制，包括 《大壩地震設(shè)計導(dǎo)則》（1998年）、《大壩可接受防洪能力選擇導(dǎo)則》（2000年）、《大壩潰決后果評價導(dǎo)則》（2000年）、《大壩環(huán)境管理導(dǎo)則》（2001年）、《大壩安全管理導(dǎo)則》（2003年）、《風險評價導(dǎo)則》（2003年）等。這些技術(shù)導(dǎo)則組成了一套系統(tǒng)的、完整的大壩安全評價體系，在技術(shù)層面很好地支持了大壩安全管理。

（3）關(guān)于大壩風險評價與管理

澳大利亞的大壩風險評價與管理處于國際領(lǐng)先水平，在風險評價的法規(guī)標準建設(shè)方面形成了較為完整的體系，在實際應(yīng)用方面已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗。大壩風險評價與管理是對已有傳統(tǒng)的安全管理方法的增強，增加了對大壩安全的全面了解，不僅關(guān)注大壩的工程安全，而且關(guān)注大壩區(qū)域內(nèi)的居民、經(jīng)濟、環(huán)境、社會等安全。大壩風險管理技術(shù)在澳大利亞的成功應(yīng)用，證明了該技術(shù)的有效性，是進一步提高大壩安全管理的有效工具。

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