從監(jiān)管角度看交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)中的消費(fèi)者保護(hù)

陳 晨

(中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 25002)

一、引 言

自2007年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，國(guó)內(nèi)外關(guān)于次貸危機(jī)的反思很多。金融機(jī)構(gòu)過(guò)度放貸和不向消費(fèi)者披露以次級(jí)抵押貸款為基礎(chǔ)的交叉性金融產(chǎn)品的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)被公認(rèn)為是危機(jī)形成的重要原因。美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為提升全球市場(chǎng)份額和競(jìng)爭(zhēng)地位，而忽視金融消費(fèi)者保護(hù)等其他監(jiān)管目標(biāo)，放任金融機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新和推銷金融產(chǎn)品過(guò)程中不考慮消費(fèi)者的承受能力和實(shí)體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)需要的做法，也被認(rèn)為是導(dǎo)致次貸風(fēng)險(xiǎn)不斷累積和危機(jī)爆發(fā)的一個(gè)深層次原因［1］。因此，美國(guó)等世界各主要發(fā)達(dá)國(guó)家在危機(jī)后都空前重視金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題，紛紛將金融消費(fèi)者保護(hù)作為與金融穩(wěn)定、審慎監(jiān)管并重的監(jiān)管目標(biāo)，并成立專門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。

我國(guó)金融市場(chǎng)仍處于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、衍生品市場(chǎng)不發(fā)達(dá)、杠桿使用受到嚴(yán)格限制的初級(jí)階段，交叉性金融產(chǎn)品從種類和復(fù)雜程度上都不能與發(fā)達(dá)國(guó)家相比。但是，以理財(cái)產(chǎn)品為主的交叉性金融產(chǎn)品發(fā)展迅速，2012年僅銀行理財(cái)產(chǎn)品的余額就超過(guò)6萬(wàn)億元，流量規(guī)模超過(guò)20萬(wàn)億元［2］。除此之外，基金管理公司特定客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、證券公司集合理財(cái)計(jì)劃、信托公司集合資金信托計(jì)劃等個(gè)人消費(fèi)者能夠直接獲得的交叉性金融產(chǎn)品也迅速發(fā)展，一旦運(yùn)作失敗，會(huì)直接損害消費(fèi)者的利益和打擊消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)的信心，當(dāng)交易規(guī)模足夠大時(shí)，有可能引發(fā)一定范圍的恐慌，進(jìn)而影響金融穩(wěn)定。所以從維護(hù)金融穩(wěn)定的角度，有必要加強(qiáng)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)工作。

針對(duì)交叉性金融工具的研究，周偉忠等［3］按照金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的三個(gè)發(fā)展階段，將跨行業(yè)交叉性金融工具分為銀證保一般戰(zhàn)略合作階段的交叉性金融工具、(準(zhǔn))金融控股公司階段的交叉性金融工具和全能銀行階段的交叉性金融工具。汪其昌［4］研究了信托產(chǎn)品作為一種最典型的交叉性金融工具的表現(xiàn)。盛文軍［5］認(rèn)為，交叉性金融工具創(chuàng)新主要集中在銀行與證券、銀行與保險(xiǎn)、證券與保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)合作和融合。王海龍［6］認(rèn)為，跨行業(yè)交叉性金融工具僅指銀行與證券、銀行與保險(xiǎn)、證券與保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)合作和融合，不包括已發(fā)展成為組織架構(gòu)的金融控股公司。許莉等［7］未對(duì)跨行業(yè)金融工具作概念性表述，但提及同業(yè)拆借、銀證通、銀證轉(zhuǎn)賬屬于跨行業(yè)金融工具。中國(guó)人民銀行棗莊市中心支行課題組［8］則從運(yùn)作模式的角度，研究跨市場(chǎng)交叉性金融工具?？梢?jiàn)，對(duì)交叉性金融工具的研究主要集中于2006年即中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后在全國(guó)范圍開(kāi)放金融領(lǐng)域的時(shí)間，而且，已有研究很少對(duì)交叉性金融工具下定義。

交叉性金融業(yè)務(wù)的提法，可能始于2005年人民銀行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》［9］。該報(bào)告認(rèn)為，交叉性金融業(yè)務(wù)是指一項(xiàng)金融業(yè)務(wù)跨貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)等至少兩個(gè)以上金融市場(chǎng)或跨銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等至少兩個(gè)以上金融行業(yè)，可能蘊(yùn)涵著跨行業(yè)、跨市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中國(guó)金融業(yè)防范和化解跨行業(yè)、跨市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。與此分析相印證，對(duì)交叉性金融業(yè)務(wù)的研究最初聚焦于風(fēng)險(xiǎn)控制［10－13］。2008年，研究視角擴(kuò)展到區(qū)域性業(yè)務(wù)發(fā)展［14－16］。2008年爆發(fā)全球性金融危機(jī)后，出現(xiàn)交叉性金融業(yè)務(wù)法律監(jiān)管的研究［3］。此外，針對(duì)某一交叉性金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)展的研究持續(xù)存在［17－21］。

本文認(rèn)為，“交叉性金融工具”是從功能角度使用的概念，“交叉性金融產(chǎn)品”是從交易角度使用的概念，利用一種交叉性金融工具，可以創(chuàng)造出多種交叉性金融產(chǎn)品，因此二者并不完全對(duì)等?！敖徊嫘越鹑跇I(yè)務(wù)”是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)等金融服務(wù)提供者使用的概念，針對(duì)金融消費(fèi)者，宜使用“交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)”這一概念。由于交叉性金融業(yè)務(wù)還包含一些只在金融機(jī)構(gòu)之間交易的交叉性金融產(chǎn)品和只能被金融機(jī)構(gòu)使用的交叉性金融工具，因此交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的外延要小于交叉性金融業(yè)務(wù)。

何謂“交叉性”，國(guó)內(nèi)學(xué)者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常解釋為“跨市場(chǎng)”、“跨行業(yè)”。但是“跨市場(chǎng)”這種表述比較模糊，因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)按照不同標(biāo)準(zhǔn)可以作多種類、多層次的劃分，同一行業(yè)內(nèi)的金融市場(chǎng)也可以有多種分類。例如，某種只是投資于短期信貸資產(chǎn)和票據(jù)的銀行理財(cái)產(chǎn)品，雖然投資對(duì)象也跨短期信貸市場(chǎng)和票據(jù)市場(chǎng)這兩個(gè)金融市場(chǎng)，但是由于其投資對(duì)象并未跨行業(yè)，也不屬于我們通常所說(shuō)的交叉性金融產(chǎn)品。而銀行理財(cái)產(chǎn)品目前之所以被廣泛認(rèn)為是交叉性金融產(chǎn)品，主要是因?yàn)殂y行滾動(dòng)發(fā)售的理財(cái)產(chǎn)品所對(duì)應(yīng)的“資產(chǎn)池”中，一般同時(shí)包括股票、基金、貨幣市場(chǎng)工具等來(lái)自不同金融行業(yè)的產(chǎn)品。因此，“跨市場(chǎng)”是交叉性金融產(chǎn)品的一個(gè)特征，但不是基本特征，“跨行業(yè)”才是金融產(chǎn)品和服務(wù)之所謂“交叉性”的基本特征。

二、我國(guó)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)中消費(fèi)者保護(hù)現(xiàn)狀

(一)金融消費(fèi)者保護(hù)法制建設(shè)整體滯后，尚無(wú)金融消費(fèi)者的法定概念

我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的專門(mén)立法，距離形成金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系還有很長(zhǎng)的路要走。金融消費(fèi)者保護(hù)法制建設(shè)整體滯后主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1.《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》不適宜保護(hù)金融消費(fèi)者。該法作為消費(fèi)者保護(hù)方面的基本法，所規(guī)范的商品和服務(wù)主要是實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的商品和服務(wù)，所規(guī)范的經(jīng)營(yíng)者也是實(shí)體經(jīng)濟(jì)中商品和服務(wù)的生產(chǎn)者、銷售者，沒(méi)有考慮金融產(chǎn)品和服務(wù)的特殊性以及金融行業(yè)的特殊性，只適合在實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮作用。

2.金融消費(fèi)者保護(hù)近年來(lái)才逐漸受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視，相關(guān)規(guī)定的立法層次較低，且不成體系。2005年以來(lái)，旨在保護(hù)金融消費(fèi)者知情權(quán)、選擇權(quán)等權(quán)益的條款才越來(lái)越多地出現(xiàn)在各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)交叉性金融業(yè)務(wù)出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章中。隨著各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)才通過(guò)中編辦批復(fù)得以明確。在法律層面，《中國(guó)人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等均未賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)保護(hù)金融消費(fèi)者的職責(zé)，金融消費(fèi)者保護(hù)也未被納入監(jiān)管目標(biāo)?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條雖然規(guī)定“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心”，但是該法對(duì)公眾信心的維護(hù)是通過(guò)銀行業(yè)合法穩(wěn)健運(yùn)行而非保護(hù)消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)的。

3.金融各行業(yè)基本法對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)只有原則性表述，鮮有具體內(nèi)容，保護(hù)目標(biāo)不明確，操作性不強(qiáng)?！渡虡I(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等金融各行業(yè)基本法雖然在立法目的中有保護(hù)“存款人和其他客戶的合法權(quán)益”、“保護(hù)投資者的合法權(quán)益”、“保護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益”等原則性表述，并對(duì)交易當(dāng)事人應(yīng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則或自愿、公平交易原則等有一般性規(guī)定，但是從內(nèi)容來(lái)看仍然側(cè)重于維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的安全與效益，忽視金融消費(fèi)者保護(hù)，未將金融安全與金融消費(fèi)者保護(hù)聯(lián)系起來(lái)。并且，對(duì)于金融消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品及享受售后服務(wù)和接受金融機(jī)構(gòu)服務(wù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)享有的安全權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利還缺乏明確規(guī)定，對(duì)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公平對(duì)待客戶、保護(hù)客戶信息、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)提示、為客戶提供投訴救濟(jì)渠道等義務(wù)也沒(méi)有明確規(guī)定。

上述法制建設(shè)的滯后，造成我國(guó)尚無(wú)金融消費(fèi)者的法定概念，關(guān)于金融消費(fèi)者的內(nèi)涵和外延，至今仍停留在學(xué)界討論和監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件層面。

(二)交叉性金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域存在監(jiān)管規(guī)則不協(xié)調(diào)、監(jiān)管盲區(qū)和消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定不協(xié)調(diào)等問(wèn)題

我國(guó)各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)按金融機(jī)構(gòu)類型劃分監(jiān)管權(quán)限的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式，正日益滯后于金融業(yè)交叉融合的發(fā)展形勢(shì)［22］。在交叉性金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，性質(zhì)相同或相似的交叉性金融產(chǎn)品因發(fā)行主體不同，分受各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，導(dǎo)致存在監(jiān)管規(guī)則不協(xié)調(diào)、監(jiān)管盲區(qū)和消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。

1.“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則不協(xié)調(diào)，并可能引發(fā)“監(jiān)管套利”問(wèn)題。以資產(chǎn)管理為例:資產(chǎn)管理是證券基金行業(yè)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，但近年來(lái)銀行與信托的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)快速發(fā)展，管理資產(chǎn)規(guī)模遠(yuǎn)超過(guò)證券基金行業(yè)。如2011年底證券公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)規(guī)模僅0.28萬(wàn)億，而信托公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)規(guī)模4.8萬(wàn)億，銀行理財(cái)產(chǎn)品余額4萬(wàn)億元，證券公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)規(guī)模不及銀行和信托業(yè)的零頭［23］。但由于證監(jiān)會(huì)2012年以來(lái)加大了對(duì)證券公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的政策支持［24］，資產(chǎn)管理投資范圍放開(kāi)①如證監(jiān)會(huì)2013年6月26日發(fā)布的《＜關(guān)于修改證券公司集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則＞的決定》(中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)公告〔2013〕28號(hào))，擴(kuò)大了證券公司集合資產(chǎn)管理計(jì)劃的投資范圍，由原來(lái)的“應(yīng)當(dāng)投資中國(guó)境內(nèi)依法發(fā)行的股票、債券、證券投資基金、央行票據(jù)、短期融資券、資產(chǎn)支持證券、中期票據(jù)、股指期貨等金融衍生品、保證收益及保本浮動(dòng)收益商業(yè)銀行理財(cái)計(jì)劃以及中國(guó)證監(jiān)會(huì)認(rèn)可的其他投資品種”，修改為“可以投資中國(guó)境內(nèi)依法發(fā)行的股票、債券、股指期貨、商品期貨等證券期貨交易所交易的投資品種;央行票據(jù)、短期融資券、中期票據(jù)、利率遠(yuǎn)期、利率互換等銀行間市場(chǎng)交易的投資品種;證券投資基金、證券公司專項(xiàng)資產(chǎn)管理計(jì)劃、商業(yè)銀行理財(cái)計(jì)劃、集合資金信托計(jì)劃等金融監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)或備案發(fā)行的金融產(chǎn)品;以及中國(guó)證監(jiān)會(huì)認(rèn)可的其他投資品種”。，同時(shí)由于銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行同業(yè)業(yè)務(wù)和表外業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)范不斷加強(qiáng)，證券公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)快速發(fā)展，在一年時(shí)間里從2011年底的0.28萬(wàn)億增長(zhǎng)至2012年底的1.89萬(wàn)億元，證券定向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)成為銀行將表內(nèi)信貸類資產(chǎn)(主要是票據(jù)資產(chǎn))轉(zhuǎn)移至表外的主要通道。

2.“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式導(dǎo)致了監(jiān)管盲區(qū)問(wèn)題。以投資理財(cái)服務(wù)為例:目前我國(guó)金融市場(chǎng)上活躍著一大批提供委托理財(cái)服務(wù)的民間機(jī)構(gòu)和個(gè)人，如各類理財(cái)工作室、投資咨詢公司、“陽(yáng)光私募”等。它們不屬于任何金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理，但是卻從事著與金融機(jī)構(gòu)類似的委托理財(cái)服務(wù)。對(duì)其合法性，最高法院的傾向性意見(jiàn)認(rèn)為，在原則上，凡是依法具有獨(dú)立民事主體資格的法人和自然人都可以作為委托人簽訂委托理財(cái)合同［25］。但是現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限不及這些民間機(jī)構(gòu)和個(gè)人，現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則不能對(duì)其發(fā)揮作用，消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)了游離于金融監(jiān)管之外、處于“監(jiān)管真空”的這些服務(wù)，不能像在金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)類似服務(wù)那樣得到同等保護(hù)。

3.“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式可能導(dǎo)致消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定不協(xié)調(diào)。我國(guó)現(xiàn)行立法和監(jiān)管體制以按金融機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管而非功能監(jiān)管為創(chuàng)設(shè)思路，面對(duì)新型交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)，基本法律往往無(wú)法涵蓋，只能依靠監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)監(jiān)管規(guī)章。而各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在部門(mén)立法方面“各自為政”，對(duì)信息披露義務(wù)等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)普遍向消費(fèi)者履行的義務(wù)多有不同規(guī)定。

可見(jiàn)，我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于整個(gè)金融業(yè)的消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件中，雖然各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定有趨同趨勢(shì)，但是仍在很多方面不相協(xié)調(diào)。

(三)“一行三會(huì)”的消費(fèi)者保護(hù)工作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)、各自為政的狀態(tài)不利于消費(fèi)者保護(hù)

2008年金融危機(jī)后，認(rèn)識(shí)到保護(hù)金融消費(fèi)者的重要性，我國(guó)也積極開(kāi)展金融消費(fèi)者保護(hù)工作。雖然尚未新訂金融消費(fèi)者保護(hù)方面的法律，也沒(méi)有修訂已有的金融監(jiān)管法律法規(guī)，但是根據(jù)中央編辦對(duì)“一行三會(huì)”設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)的批復(fù)，自2011年10月以來(lái)，保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)先后成立了“保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局”、“投資者保護(hù)局”、“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局”和“銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局”，形成了“一行三會(huì)”分設(shè)金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)的局面。

這種從現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)入手啟動(dòng)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制的做法，回避了我國(guó)在金融消費(fèi)者保護(hù)方面基礎(chǔ)法律依據(jù)不足的問(wèn)題，以及消協(xié)等已有保護(hù)組織專業(yè)性能力不足的問(wèn)題，能夠利用金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各自監(jiān)管領(lǐng)域中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，迅速發(fā)揮保護(hù)作用，是我國(guó)從國(guó)情出發(fā)選擇的一條現(xiàn)實(shí)而高效的金融消費(fèi)者保護(hù)途徑。但是，基于分業(yè)監(jiān)管體制設(shè)立的消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)，在金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域也沿襲了分業(yè)監(jiān)管的弊端。在缺乏金融消費(fèi)者保護(hù)工作總體統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下①國(guó)務(wù)院2013年8月15日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》(國(guó)函〔2013〕91號(hào))中，沒(méi)有將金融消費(fèi)者保護(hù)工作的協(xié)調(diào)列入聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)。，各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)各自為政、各管一攤，不僅人民銀行履行交叉性金融產(chǎn)品監(jiān)測(cè)和該領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，得不到各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有力支持，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者投訴處理機(jī)制的定位和建設(shè)進(jìn)度也很不協(xié)調(diào)。

(四)保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)的規(guī)定不完善，是導(dǎo)致交叉性金融業(yè)務(wù)投訴的深層次原因

從2012年和2013年上半年人民銀行系統(tǒng)受理的金融消費(fèi)者投訴案例來(lái)看，關(guān)于交叉性金融業(yè)務(wù)的投訴集中在產(chǎn)品銷售環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為銀行在銷售理財(cái)產(chǎn)品和代銷保險(xiǎn)產(chǎn)品的過(guò)程中信息披露不充分，如風(fēng)險(xiǎn)揭示書(shū)千篇一律，沒(méi)有針對(duì)產(chǎn)品的特殊性充分披露其投資風(fēng)險(xiǎn);銷售人員誤導(dǎo)甚至欺詐消費(fèi)者，銷售不適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品給消費(fèi)者，如銷售人員刻意隱瞞或有意混淆產(chǎn)品性質(zhì)，或片面強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品投資回報(bào)、回避投資風(fēng)險(xiǎn)，或故意夸大產(chǎn)品收益水平、口頭承諾無(wú)法保證的高額利益等［26］。

究其原因，與銀行銷售人員在利益驅(qū)動(dòng)或考核壓力下故意違反相關(guān)規(guī)定有直接關(guān)系，但更深層次的原因是監(jiān)管規(guī)則(如《商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品銷售管理辦法》(中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)令2011年第5號(hào)))對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的書(shū)面信息披露義務(wù)規(guī)定較為細(xì)致，且有相關(guān)處罰規(guī)定作為保障，但對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)銷售人員對(duì)消費(fèi)者的說(shuō)明義務(wù)，直到銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》，才有一般性規(guī)定②該指引第20條規(guī)定:“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)信息的披露，并在產(chǎn)品和服務(wù)推介過(guò)程中主動(dòng)向銀行業(yè)消費(fèi)者真實(shí)說(shuō)明產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)、收費(fèi)情況、合同主要條款等內(nèi)容，禁止欺詐性、誤導(dǎo)性宣傳，提高信息真實(shí)性和透明度，合理解釋產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，以便銀行業(yè)消費(fèi)者根據(jù)相關(guān)信息做出合理判斷?！?。

三、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國(guó)次貸危機(jī)和全球金融危機(jī)的爆發(fā)，使各國(guó)增加了對(duì)跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和微觀審慎監(jiān)管不足以防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的重視也因?qū)ξC(jī)的反思達(dá)到了一個(gè)空前高度。一些發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛開(kāi)始新一輪的立法改革，改革的主要內(nèi)容是調(diào)整現(xiàn)有監(jiān)管體系以實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管和加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)。我國(guó)金融業(yè)雖然從整體上仍實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，但是已經(jīng)向綜合經(jīng)營(yíng)方向邁進(jìn)，在此過(guò)程中，各種交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)日益增多，僅靠監(jiān)管機(jī)構(gòu)增補(bǔ)有關(guān)監(jiān)管規(guī)則和分別監(jiān)管不是長(zhǎng)久之計(jì)，也不利于防范金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)金融消費(fèi)者。金融業(yè)向綜合經(jīng)營(yíng)發(fā)展和為此進(jìn)行立法改革已被國(guó)外實(shí)踐證明是大勢(shì)所趨，因此我們應(yīng)從國(guó)外兩輪金融立法改革中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為從根本上解決我國(guó)目前在交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域面臨的各種難題，更為我國(guó)日后的金融立法改革做好準(zhǔn)備。

(一)對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)、金融服務(wù)提供者和金融消費(fèi)者的法律概念進(jìn)行跨行業(yè)整合

金融消費(fèi)者是使用金融產(chǎn)品和接受金融服務(wù)的主體，只要對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)做到跨行業(yè)界定，自然就擴(kuò)大了金融消費(fèi)者的外延。發(fā)達(dá)國(guó)家的立法實(shí)踐表明，跨行業(yè)整合金融產(chǎn)品和服務(wù)的法律概念有兩種可行方法:一是用一個(gè)抽象的法律概念(如“金融商品”)來(lái)囊括多種金融產(chǎn)品和服務(wù)，如日本。日本2000年制定《金融商品販賣(mài)法》將“證券”擴(kuò)展至“金融商品”概念，2006年制定《金融商品交易法》再次擴(kuò)大“金融商品”的外延，將關(guān)系到投資人保護(hù)問(wèn)題的金融產(chǎn)品都納入其中［27］。另一種方法是在整合金融服務(wù)提供者的基礎(chǔ)上，規(guī)定由這些服務(wù)提供者提供的服務(wù)均受某一統(tǒng)一法律的調(diào)整，如英國(guó)。英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法2000》［28］第8章第138(7)條將金融領(lǐng)域的“消費(fèi)者”定義為:(1)使用、已經(jīng)使用、或正在或可能考慮使用由下列主體提供的服務(wù)的人。提供服務(wù)的主體包括:經(jīng)授權(quán)從事受監(jiān)管活動(dòng)的人;作為被指定的代表行事的人。(2)享有與這些服務(wù)相關(guān)的權(quán)利或利益的人，其享有的權(quán)利或利益來(lái)自他人使用上述金融服務(wù)的行為，或以其他方式由他人使用上述金融服務(wù)所引起。(3)享有與這些服務(wù)相關(guān)的權(quán)利或利益的人，其享有的權(quán)利或利益可能被使用金融服務(wù)的的人的行為(包括其本人或代理人的行為)反向影響。2008年金融危機(jī)后，英國(guó)通過(guò)《金融服務(wù)法2010》［29］全面修訂了《金融服務(wù)與市場(chǎng)法2000》，第404E條擴(kuò)大了金融服務(wù)提供者的范圍。2012年又頒布《金融服務(wù)法2012》［30］，繼續(xù)修訂《金融服務(wù)與市場(chǎng)法2000》等法律，通過(guò)定義的“受監(jiān)管的金融服務(wù)”(第1H條)將《金融服務(wù)與市場(chǎng)法2000》所調(diào)整的金融服務(wù)擴(kuò)大到9種。

美國(guó)雖然并未在整個(gè)金融業(yè)范疇統(tǒng)一“消費(fèi)者”等基本概念，即2010年的《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》［31］第1002條規(guī)定消費(fèi)者金融保護(hù)局的監(jiān)管權(quán)力不及于保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，也不及于證券業(yè)務(wù)，該法所定義的“消費(fèi)者”和“消費(fèi)金融產(chǎn)品和服務(wù)”主要是在信貸、信用、支付、金融咨詢服務(wù)、托收債務(wù)等領(lǐng)域，但是在行業(yè)立法中也實(shí)現(xiàn)了概念統(tǒng)一，如證券業(yè)立法對(duì)個(gè)人金融消費(fèi)者統(tǒng)稱為“零售消費(fèi)者”［27］，并注意各行業(yè)監(jiān)管規(guī)則及監(jiān)管實(shí)施的一致性。

發(fā)達(dá)國(guó)家的上述立法實(shí)踐表明，隨著金融產(chǎn)品和服務(wù)、金融服務(wù)提供者、金融消費(fèi)者等基本法律概念逐步在各行業(yè)內(nèi)乃至整個(gè)金融業(yè)得到明確和整合，對(duì)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的監(jiān)管規(guī)則、消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定不協(xié)調(diào)等問(wèn)題都將迎刃而解。

(二)對(duì)金融消費(fèi)者的定義方法和分類保護(hù)制度

研究金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題，如何界定金融消費(fèi)者是一個(gè)不容回避的問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)金融消費(fèi)者的定義和分類方法不盡相同，但是個(gè)人消費(fèi)者應(yīng)納入保護(hù)范圍和對(duì)消費(fèi)者遵循適度保護(hù)原則已得到各國(guó)立法認(rèn)可。

如日本《金融商品販賣(mài)法》規(guī)定，本法保護(hù)的對(duì)象為信息弱勢(shì)之一方當(dāng)事人，即在金融商品交易之際，相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)，無(wú)論是自然人或法人，基本上都屬于信息弱勢(shì)一方的當(dāng)事人［32］。該法對(duì)其保護(hù)對(duì)象“投資人”實(shí)行分類保護(hù)，將投資人分為“一般投資人”與“專業(yè)投資人”，金融從業(yè)者在與不同類別的投資人進(jìn)行交易時(shí)，須遵守不同的行為規(guī)則。除不可選擇變更類別的投資人外，在交易不同金融商品的過(guò)程中，符合一定條件的可變更的專業(yè)投資人，可以申請(qǐng)將其確認(rèn)為“一般投資人”，符合一定條件的可變更的一般投資人，也可以申請(qǐng)將其確認(rèn)為“專業(yè)投資人”［27］。這種允許一般投資人與專業(yè)投資人在符合一定條件的情況下自主申請(qǐng)轉(zhuǎn)換身份的彈性規(guī)定，既能確保對(duì)一般投資人(即我們所說(shuō)的金融消費(fèi)者)的高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)，又可避免因?qū)I(yè)投資人過(guò)度保護(hù)而增加交易成本，兼顧了對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)和對(duì)金融交易高效、便捷的追求。

(三)結(jié)合“適合性原則”規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的“說(shuō)明義務(wù)”

說(shuō)明義務(wù)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不同于信息披露義務(wù)，二者在義務(wù)內(nèi)容上有所不同，差異點(diǎn)在于消費(fèi)者了解與否，說(shuō)明義務(wù)的履行以金融消費(fèi)者的理解為前提，而信息披露義務(wù)重視的只是信息充足環(huán)境的建立，使消費(fèi)者處于可隨時(shí)獲取信息的環(huán)境中，原則上并不關(guān)注消費(fèi)者是否已經(jīng)理解，說(shuō)明義務(wù)是締約前發(fā)生的，信息披露義務(wù)卻具有持續(xù)性。

日本《金融商品販賣(mài)法》將金融業(yè)者的說(shuō)明義務(wù)作為一般原則性規(guī)范加以規(guī)定，要求金融業(yè)者在銷售金融商品時(shí)，應(yīng)對(duì)客戶善盡說(shuō)明義務(wù)，金融業(yè)者如果未盡此說(shuō)明義務(wù)而致客戶損害時(shí)，客戶可向金融業(yè)者請(qǐng)求損害賠償。該法第3條規(guī)定:“從事金融商品販賣(mài)行為的金融業(yè)者，應(yīng)就下列重要事項(xiàng)向客戶進(jìn)行說(shuō)明:(1)該金融商品的販賣(mài)關(guān)于其利息、通貨之價(jià)格或因其他有價(jià)證券市場(chǎng)上行情變動(dòng)會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生本金虧損之可能時(shí)，其內(nèi)容及指標(biāo)。(2)該金融商品之販賣(mài)，關(guān)于其從事販賣(mài)者或其他之人之業(yè)務(wù)或財(cái)務(wù)狀況之變化為原因，所導(dǎo)致可能發(fā)生本金虧損時(shí)，其內(nèi)容及當(dāng)事人。(3)除前兩項(xiàng)之外，該金融商品之販賣(mài)影響顧客判斷之重要事項(xiàng)，以政令所規(guī)定之事由為直接原因，所導(dǎo)致可能發(fā)生本金虧損時(shí)，其內(nèi)容及該事由。(4)得行使該金融商品販賣(mài)所定之權(quán)利期間之限制或得解除關(guān)于該金融商品契約之期間限制時(shí)，其限制內(nèi)容?！保?7］由于說(shuō)明的內(nèi)容是否正確完整是因人而異的，對(duì)有一定投資經(jīng)驗(yàn)的投資人而言是正確完整的說(shuō)明，對(duì)其他缺乏經(jīng)驗(yàn)的投資人卻可能不是，所以說(shuō)明義務(wù)的履行應(yīng)當(dāng)與適合性原則相結(jié)合。

(四)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)在職能定位上應(yīng)具有宏觀性，并由法律賦予履職所必需的權(quán)力

2008年金融危機(jī)后，各主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛設(shè)立或明確專門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。其中，美國(guó)通過(guò)在美聯(lián)儲(chǔ)下設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)，在聯(lián)邦層面整合了原分散于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職能①聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)、貨幣監(jiān)理署、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室主管、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、全國(guó)信用合作社管理局的所有消費(fèi)者金融保護(hù)職能都移交給消費(fèi)者金融保護(hù)局(CFPB)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和住宅與城市發(fā)展部部長(zhǎng)的部分職能移交給消費(fèi)者金融保護(hù)局(CFPB)。見(jiàn)Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act第1061條。。根據(jù)《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》［31］第1021條，消費(fèi)者金融保護(hù)局(CFPB)的宗旨是努力貫徹執(zhí)行適用的聯(lián)邦消費(fèi)者金融法，確保所有消費(fèi)者能夠進(jìn)入消費(fèi)者金融產(chǎn)品與服務(wù)市場(chǎng)，確保消費(fèi)者金融產(chǎn)品與服務(wù)市場(chǎng)的公平性、透明度和競(jìng)爭(zhēng)性。主要職能是:(1)開(kāi)展金融教育項(xiàng)目;(2)收集、調(diào)查消費(fèi)者投訴并作出反饋;(3)收集、研究、監(jiān)測(cè)和發(fā)布關(guān)于消費(fèi)者金融產(chǎn)品與服務(wù)市場(chǎng)功能的信息，識(shí)別消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)和該市場(chǎng)應(yīng)有的功能;(4)根據(jù)第1024條至第1026條規(guī)定，依據(jù)聯(lián)邦消費(fèi)者金融法監(jiān)督相關(guān)人，并采取相應(yīng)強(qiáng)制行動(dòng)處置違反聯(lián)邦消費(fèi)者金融法的行為;(5)制定規(guī)則、命令和指引以貫徹聯(lián)邦消費(fèi)者金融法律;以及(6)采取可能對(duì)實(shí)現(xiàn)保護(hù)局其他職能有必要的或有用的支持行動(dòng)。

四、對(duì)加強(qiáng)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)的建議

(一)盡快出臺(tái)金融消費(fèi)者保護(hù)指引

2008年金融危機(jī)使我國(guó)也認(rèn)識(shí)到了保護(hù)金融消費(fèi)者對(duì)金融業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要性，積極開(kāi)展金融消費(fèi)者保護(hù)工作。各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極設(shè)立消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)，近幾年出臺(tái)的一些針對(duì)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的部門(mén)規(guī)章中，也多包含旨在保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)、選擇權(quán)、規(guī)范金融機(jī)構(gòu)銷售行為的條款。但是保護(hù)金融消費(fèi)者的專門(mén)立法尚未出臺(tái)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)。當(dāng)務(wù)之急是出臺(tái)統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)工作指引，明確金融消費(fèi)者的統(tǒng)一概念和保護(hù)原則、保護(hù)的基本內(nèi)容、金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，為金融機(jī)構(gòu)保護(hù)金融消費(fèi)者提供基本的行為指引，為各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門(mén)立法和今后出臺(tái)金融消費(fèi)者保護(hù)基本法奠定基礎(chǔ)。雖然在設(shè)置“一行三會(huì)”消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)時(shí)，沒(méi)有明確授權(quán)任何一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)擬定整個(gè)金融業(yè)消費(fèi)者保護(hù)工作的總體規(guī)劃，不得不說(shuō)是一個(gè)疏漏，但是各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)顯然不適合承擔(dān)此總體規(guī)劃的職責(zé)。為避免各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)者保護(hù)方面走上一盤(pán)散沙、不相協(xié)調(diào)的道路，建議授權(quán)人民銀行從全局性角度規(guī)劃整個(gè)金融業(yè)的消費(fèi)者保護(hù)工作，制定統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)工作指引。

(二)統(tǒng)一金融消費(fèi)者的法定概念

銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)礙于分業(yè)監(jiān)管限制，僅能在本行業(yè)范圍內(nèi)定義金融消費(fèi)者。人民銀行目前與英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法2000》一樣，也是從金融服務(wù)提供者的角度定義金融消費(fèi)者，但是所定義的金融服務(wù)提供者范圍較窄，僅包括金融機(jī)構(gòu)，沒(méi)有包括支付機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)等提供金融服務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)①《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法(試行)》(銀辦發(fā)〔2013〕107號(hào))第3條、第4條。。建議在制定統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)工作指引時(shí)，擴(kuò)大現(xiàn)有部門(mén)文件規(guī)定的金融服務(wù)提供者外延。同時(shí)，建議將金融消費(fèi)者先界定為個(gè)人。這也與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)“消費(fèi)者”的定義和“一行三會(huì)”已經(jīng)開(kāi)展的金融消費(fèi)者保護(hù)實(shí)踐相一致。所要解決的難題主要在于“金融消費(fèi)者”這一新概念與證券業(yè)法律法規(guī)中“投資者”概念的銜接問(wèn)題。對(duì)此，有學(xué)者指出:為了規(guī)范證券中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，將證券市場(chǎng)中的股票持有者、債券持有者視為金融消費(fèi)者未嘗不可——從強(qiáng)調(diào)規(guī)范證券發(fā)行和交易轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范證券中介機(jī)構(gòu)等金融服務(wù)者的行為［33］。但是，我們?cè)谫Y本市場(chǎng)上對(duì)中小投資者的保護(hù)，無(wú)需完全摒棄既有的資本市場(chǎng)投資者保護(hù)理論與制度，代之以金融消費(fèi)者身份去保護(hù)，這也是為什么美國(guó)在此次金融監(jiān)管改革中，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有削弱證券和交易委員會(huì)(Securities and Exchange Commission，SEC)和商品期貨交易委員會(huì)(Commodity Futures Trading Commission，CFTC)的監(jiān)管權(quán)利，在資本市場(chǎng)中投資者保護(hù)的主要職責(zé)還是交給了證券和交易委員會(huì)(SEC)和商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)的原因之一。

(三)對(duì)金融服務(wù)提供者的交易行為制定通用規(guī)則

從日本等國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的立法實(shí)踐來(lái)看，從規(guī)范交易行為的角度實(shí)現(xiàn)對(duì)投資性金融產(chǎn)品的一元化管理是可行的。建議制定適用于所有金融服務(wù)提供者的交易行為通用規(guī)則，如信息披露規(guī)范、說(shuō)明義務(wù)規(guī)則等。規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的交易行為，也是我國(guó)從重市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管向重行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變的重要步驟。從目前金融消費(fèi)者對(duì)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的投訴情況來(lái)看，僅規(guī)定和完善金融機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)，不足以保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)負(fù)有說(shuō)明義務(wù)。說(shuō)明義務(wù)不同于信息披露義務(wù)，不滿足于信息充足環(huán)境的建立，而以金融消費(fèi)者理解為重點(diǎn)。為避免說(shuō)明義務(wù)的履行流于形式，應(yīng)要求金融機(jī)構(gòu)在履行該義務(wù)時(shí)符合適合性原則，即在“了解你的客戶”的基礎(chǔ)上履行說(shuō)明義務(wù)。同時(shí)，以過(guò)錯(cuò)推定為原則，明確金融機(jī)構(gòu)違反說(shuō)明義務(wù)時(shí)對(duì)客戶負(fù)有的民事?lián)p害賠償責(zé)任。

(四)在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的基礎(chǔ)上構(gòu)建交叉性金融業(yè)務(wù)分類體系和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有文獻(xiàn)資料表明，以往對(duì)交叉性金融業(yè)務(wù)的分類并未從金融消費(fèi)者的角度進(jìn)行考慮。建議從是否涉及金融消費(fèi)者的角度，將金融機(jī)構(gòu)等金融服務(wù)提供者的交叉性金融業(yè)務(wù)，分為金融機(jī)構(gòu)之間交易的產(chǎn)品、只能被金融機(jī)構(gòu)使用的交叉性金融工具和面向金融消費(fèi)者的交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)。然后再根據(jù)與系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)度，對(duì)交叉性金融工具、交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行細(xì)分，建立一套完整的交叉性金融業(yè)務(wù)分類體系。以此為基礎(chǔ)構(gòu)建各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)交叉性金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一的分類和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，能便于人民銀行與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定交流和共享哪些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和監(jiān)管報(bào)告。同時(shí)，還可以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者投訴的分類統(tǒng)計(jì)體系，從而為監(jiān)管機(jī)構(gòu)從被監(jiān)管對(duì)象和消費(fèi)者兩方面掌握交叉性金融業(yè)務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r和評(píng)估其跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)提供數(shù)據(jù)支撐。

(五)將金融機(jī)構(gòu)處理消費(fèi)者投訴定為監(jiān)管機(jī)構(gòu)受理消費(fèi)者投訴的前置程序

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)建立并有效實(shí)行客戶投訴處理制度，或?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)所強(qiáng)制規(guī)定，或?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)的自律守則所要求?？紤]到大部分金融消費(fèi)者投訴案件，在我國(guó)都可以不經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)介入就在金融機(jī)構(gòu)層面得以解決，要求任何糾紛都要先經(jīng)過(guò)金融機(jī)構(gòu)客戶投訴處理機(jī)制的處理，才能由官方金融消費(fèi)者投訴處理機(jī)制受理，是十分必要的。

此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在糾紛調(diào)處中找準(zhǔn)角色定位。目前，“一行三會(huì)”的金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)都直接受理和處理金融消費(fèi)者投訴，但是機(jī)制定位有所不同。人民銀行的消費(fèi)者投訴處理機(jī)制將行政處理機(jī)制與糾紛調(diào)處機(jī)制合二為一，并明確受理涉及跨市場(chǎng)、跨行業(yè)類交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的金融消費(fèi)者投訴。保監(jiān)會(huì)準(zhǔn)備分設(shè)消費(fèi)者投訴的行政處理機(jī)制和糾紛調(diào)處機(jī)制，已經(jīng)建立的投訴處理機(jī)制屬于查處保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)從業(yè)人員違法違規(guī)行為的行政處理機(jī)制，保險(xiǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制尚未建立。銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)尚未出臺(tái)有關(guān)消費(fèi)者投訴處理的制度，機(jī)制定位不詳?？梢钥紤]在行政處理機(jī)制之外建立受監(jiān)管機(jī)構(gòu)指導(dǎo)的第三方非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)從事糾紛調(diào)處工作，該機(jī)構(gòu)不同于行業(yè)協(xié)會(huì)，性質(zhì)宜定為公益慈善類組織。目前，人民銀行已在廣州和山東兩省開(kāi)展這方面的試點(diǎn)，成立市級(jí)或縣級(jí)“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)”調(diào)處金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的糾紛，具體效果仍待實(shí)踐檢驗(yàn)。

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