中國式分權(quán)對環(huán)境污染影響效應(yīng)研究
——基于地方政府競爭的視角

謝喬昕

（1．上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海 200093；2．浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院商學(xué)院，杭州 310024）

中國式分權(quán)對環(huán)境污染影響效應(yīng)研究
——基于地方政府競爭的視角

謝喬昕1，2

（1．上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海 200093；2．浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院商學(xué)院，杭州 310024）

文章從理論與實證兩方面探討了中國財政分權(quán)對環(huán)境污染水平的影響。理論分析結(jié)果表明，在中國式分權(quán)制度框架下，經(jīng)濟增長在地方官員晉升競爭中的重要作用以及經(jīng)濟增長與環(huán)境保護目標間矛盾沖突會對地方政府治理環(huán)境污染的行為動機產(chǎn)生削弱作用。文章基于全國1998－2012年省際面板數(shù)據(jù)，實證檢驗結(jié)果支持了理論預(yù)期，即中國式財政分權(quán)對環(huán)境污染具有顯著的正向影響。在此基礎(chǔ)上，嘗試性地提出政策建議。

晉升競爭；財政分權(quán)；環(huán)境污染

一、問題的提出

環(huán)境作為一種具有顯著外部性的公共物品，政府在其中扮演著不可或缺的角色。理論上，財政分權(quán)旨在利用地方政府在信息資源上的優(yōu)勢更好地提供公共物品，其實際作用效果卻因地區(qū)、國家而異。Kunce等［1］發(fā)現(xiàn)，中央政府對地方政府放權(quán)會對環(huán)境產(chǎn)生“競次效應(yīng)”，促使地方政府為吸引外部資本流入而放松環(huán)境監(jiān)管標準，從而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量的下降。財政分權(quán)與政治集權(quán)構(gòu)成具有中國特色的政府治理模式，在這樣的模式下，地方政府官員為謀求職位晉升圍繞政績考核指標展開競爭，而長期以來基于經(jīng)濟增長的政績考核體制導(dǎo)致地方政府較低的治理環(huán)境污染偏好，加之目前省級環(huán)境監(jiān)管部門隸屬于地方政府，使得地方政府通過降低環(huán)境門檻吸引資本以謀求經(jīng)濟增長成為可能。中國的環(huán)境問題是由粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式所導(dǎo)致，而這種發(fā)展模式根源于“中國式分權(quán)”下的政府行為［2］。關(guān)于中國式分權(quán)與環(huán)境污染的研究目前并不多見，李猛［3］認為財政分權(quán)使地方政府治理環(huán)境的前提條件由最初的“GDP和環(huán)境治理”發(fā)展為“GDP、財稅收入與環(huán)境治理”，而目前我國實際人均地方財政能力較低是造成財政分權(quán)與環(huán)境污染呈正相關(guān)關(guān)系的原因所在；葉倩瑜［4］研究表明財政分權(quán)度與環(huán)境污染呈倒U型關(guān)系；張克中等［5］研究發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)與人均碳排放量呈顯著正相關(guān)，認為財政分權(quán)對政府行為激勵的影響是財政分權(quán)促進碳排放量增加的根本原因。馬旭東［6］認為收入分配差距的擴大會對政府環(huán)境投資效果構(gòu)成削減作用，考慮到財政分權(quán)對收入分配差距的影響，這一研究側(cè)面印證了財政分權(quán)對于環(huán)境污染的間接作用。

二、理論模型

假設(shè)存在受同一中央政府領(lǐng)導(dǎo)的兩個地區(qū)i與j。將地方官員的行為主要劃分為兩類：第一，追求政績提升的行為；第二，追求私人利益的行為。出于分析需要，將追求政績提升的行為簡化為追求轄區(qū)經(jīng)濟增長與追求轄區(qū)環(huán)境保護兩類行為。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方官員的效用函數(shù)。假設(shè)地方官員的行為激勵由政治激勵與私人利益構(gòu)成，令政治激勵（記作ω）與私人利益（記作c）。由于中央政府對地方政府官員采取相對績效考核的方式，設(shè)pi為官員i的政績表現(xiàn)，官員i的政治激勵可表示為（1）式：

將地方政府全部財政資源設(shè)為1，其中ei（0≤ei≤1）為官員i投入到經(jīng)濟增長中的財政資源，其余財政資源（1－ei）投入到轄區(qū)環(huán)境保護。將投入到經(jīng)濟增長中的財政資源政績產(chǎn)出系數(shù)記作y，投入到環(huán)境保護中的財政資源政績產(chǎn)出系數(shù)記作t，由于環(huán)境保護與經(jīng)濟增長之間存在一定沖突，追求環(huán)境保護所引致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會對短期經(jīng)濟增長構(gòu)成一定損害，令追求環(huán)境保護對于經(jīng)濟增長所產(chǎn)生的損害為l。另外，將地方官員的私利產(chǎn)出系數(shù)記作ζ，為簡化分析，假設(shè)私利產(chǎn)出僅與投入到環(huán)境保護中的財政資源有關(guān)，環(huán)境保護對官員私利產(chǎn)出的影響一方面源于降低了重污染行業(yè)謀求政府庇護進行尋租活動的可能性，另一方面來自于降低重污染行業(yè)在經(jīng)濟體系中比重所損失的額外財稅收入產(chǎn)出能力，因此在私利產(chǎn)出中地方官員投入到環(huán)境保護中的財政資源（1－ei）是地方官員效用函數(shù)的減函數(shù)。

假定不同地區(qū)地方官員均為同質(zhì)人，即不同目標在不同地區(qū)地方官員目標函數(shù)中權(quán)重相同，設(shè)π1、π2分別為政治激勵與私人利益在官員目標中的權(quán)重，μ1、μ2分別為經(jīng)濟增長與環(huán)境保護在政績考核中所占權(quán)重，由于長期以來經(jīng)濟增長指標在政績考核體系中的主導(dǎo)地位，可以得到μ1＞μ2。

據(jù)此，將地方官員i的效用函數(shù)表示為：

假設(shè)官員i與官員j彼此了解對方的效用函數(shù)，并在考慮對方的策略行為的基礎(chǔ)上形成自己的反應(yīng)函數(shù)：

經(jīng)簡化可得納什均衡解（e*i、e*j）有：

根據(jù)式（4）可以得到命題1：若yi＞yj，li＞lj，ti＝tj，t＞l，可以得到ei＞ej。

證明如下：將（a）式減去（b）式可以得到：

命題1的經(jīng)濟含義在于：當不同地區(qū)投入到經(jīng)濟增長中的財政資源政績產(chǎn)出系數(shù)與環(huán)境保護對經(jīng)濟增長所產(chǎn)生的損害存在差異時，具有較高財政資源政績產(chǎn)出系數(shù)且環(huán)境保護對經(jīng)濟增長產(chǎn)生損害較大地區(qū)的地方官員往往傾向于將更多財政資源ei分配到經(jīng)濟增長而非環(huán)境保護中。

命題1刻畫了中國式分權(quán)下地方官員在面臨經(jīng)濟增長與環(huán)境保護兩難選擇時的行為方式。晉升激勵作為官員主要行為激勵，在高度集中的政治管理體制下，如何實現(xiàn)任期內(nèi)政績最大化并借以謀求職位晉升成為地方官員主要的行為導(dǎo)向。由于不同地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等具有顯著地差異，將經(jīng)濟增長作為政績考核指標無疑具有很大的噪聲性［7］。財政支出的政績產(chǎn)出系數(shù)一方面受地區(qū)經(jīng)濟增長對政府投資依賴程度的影響，另一方面與地區(qū)經(jīng)濟增長對官員職位晉升的促進作用大小有關(guān)。地區(qū)經(jīng)濟增長對政府投資的依賴程度可以通過財政支出占地區(qū)GDP比重判斷，該比重越高說明財政支出對于政績產(chǎn)出的作用越大；地區(qū)經(jīng)濟增長對官員職位晉升的促進作用則主要取決于地區(qū)初始經(jīng)濟發(fā)展水平。發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟增長往往容易被歸因于良好的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)而非地方官員能力，而落后地區(qū)經(jīng)濟增長往往受制于經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)而無力與其他地區(qū)相比較。因此，經(jīng)濟發(fā)展水平處于中游水平地區(qū)的地方官員追求經(jīng)濟增長對其職位晉升的促進作用較其他地區(qū)大。環(huán)境保護對經(jīng)濟增長產(chǎn)生的損害l主要依賴于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)稟賦，如果重污染行業(yè)在地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占據(jù)較大比重，以減少環(huán)境污染為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整勢必會對短期經(jīng)濟增長構(gòu)成負面影響，政績考核中對經(jīng)濟增長的強調(diào)以及晉升競爭的時效性使地方政府官員往往不愿意因減少污染犧牲任期內(nèi)經(jīng)濟增長，從而削弱了地方政府減少地區(qū)污染的行為動機。接下來，本文使用相關(guān)實證數(shù)據(jù)對命題1進行檢驗。

三、實證研究

（一）研究模型及數(shù)據(jù)來源

其中α代表各個變量的系數(shù)，t代表年份，i代表樣本省份，Poll代表環(huán)境污染，環(huán)境污染常常以一個或幾個獨立指標表示，為綜合反映環(huán)境污染水平，本文采用環(huán)境污染指數(shù)度量地區(qū)環(huán)境污染，環(huán)境污染指數(shù)利用地區(qū)“三廢排放”數(shù)據(jù)通過楊萬平等［8］計算環(huán)境污染所使用的熵值法計算得到；PD代表財政分權(quán)，財政分權(quán)可以從財政收入分權(quán)與支出分權(quán)兩方面反映，由于本文主要強調(diào)地方政府在配置財政支出資源上的選擇行為，故使用各省預(yù)算內(nèi)外財政支出之和與中央預(yù)算內(nèi)財政支出之比度量；FS代表財政支出規(guī)模，使用財政支出占地區(qū)GDP比重表示，該變量作為地區(qū)經(jīng)濟增長對政府投資依賴程度的替代變量；EIS代表產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)稟賦，以環(huán)境污染指數(shù)與GDP比值的滯后項測度，該指標值越大說明重污染行業(yè)在經(jīng)濟體系中所占比重越高，地方政府減少環(huán)境污染對經(jīng)濟增長的負向影響越大；EL代表經(jīng)濟發(fā)展水平，為反映經(jīng)濟發(fā)展水平處于中游省份與其他省份在減少環(huán)境污染行為方面的差異，使用各省人均GDP與全國人均GDP之比－1的絕對值衡量，根據(jù)理論

根據(jù)理論模型分析和本文研究目的，本文建立如下實證研究模型：模型討論結(jié)果，該指標值越低意味著官員追求經(jīng)濟增長動機越強，環(huán)境污染越不容易受到遏制；Pop與IS作為控制變量被引入模型中，其中Pop代表人口密度，利用各省年底總?cè)丝跀?shù)除以省份面積得到；IS代表產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標，利用第二產(chǎn)業(yè)GDP占全省GDP比例反映。為了消除異方差的影響，各變量均取了對數(shù)。

數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》，樣本為1998－2012年，其中西藏、海南因數(shù)據(jù)缺失而剔除，重慶市并入四川省。

表1 回歸結(jié)果

（二）實證結(jié)果分析

本文采用面板數(shù)據(jù)模型分析晉升激勵、財政分權(quán)與環(huán)境污染之間的關(guān)系。根據(jù)F檢驗與Hausman檢驗結(jié)果，本文選擇固定效應(yīng)模型進行回歸，檢驗結(jié)果如表1所示。模型調(diào)整擬合優(yōu)度接近0．7，說明模型擬合較好，根據(jù)DW值判斷模型不存在自相關(guān)問題。

根據(jù)模型回歸結(jié)果，可以得到以下幾點結(jié)論：

（1）財政分權(quán)對環(huán)境污染水平的影響系數(shù)顯著為正。與傳統(tǒng)財政分權(quán)不同，中國式分權(quán)由于高度集中的政治體制使得“自上而下”的職位晉升成為了地方官員主要行為激勵，地方政府間以政績考核為導(dǎo)向開展晉升競爭是地方政府主要行為方式。長期以來在政績考核中對經(jīng)濟增長的強調(diào)，使得地方政府在大多數(shù)時候追求經(jīng)濟增長較環(huán)境保護更有利于政績的提升，加之地方政府在環(huán)境保護方面的政績可以通過環(huán)保設(shè)備投資額等多個方面反映，進一步削弱了環(huán)境污染水平在晉升競爭中的重要性。財政分權(quán)賦予地方政府支配財政資源的權(quán)限，財政分權(quán)程度越高，地方政府傾向于將更多財政資源配置在經(jīng)濟增長而非環(huán)境污染上。

（2）財政支出結(jié)構(gòu)對環(huán)境污染水平的影響系數(shù)顯著為正，這意味著經(jīng)濟增長對政府投資依賴程度較高的地區(qū)往往環(huán)境污染程度更高。對于地區(qū)經(jīng)濟增長對政府投資依賴程度較高的地區(qū)而言，地方政府配置在經(jīng)濟增長上的財政資源多寡對地區(qū)經(jīng)濟增長具有重要影響，即在這些地區(qū)，理論模型中的財政資源政績產(chǎn)出系數(shù)往往較大。經(jīng)濟增長對政府投資較高的依賴度會使地方政府減少財政資源在政府投資方面配置比例行為拖累地區(qū)經(jīng)濟增長的可能性增加，從而限制了地方政府配置在環(huán)境保護方面的財政資源比例。

（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)稟賦對環(huán)境污染的影響系數(shù)顯著為正。這與理論模型的預(yù)期相符，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)稟賦指標值越高意味著高污染行業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟體系中所占比重越高，地方政府為減少環(huán)境污染調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對地區(qū)短期經(jīng)濟增長的負向影響就會越大。

（4）經(jīng)濟發(fā)展水平對環(huán)境污染的影響系數(shù)顯著為負。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平變量指標的計算公式，該指標值越低說明該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越接近于全國平均水平，該變量影響系數(shù)說明經(jīng)濟發(fā)展水平越接近于中游的地區(qū)環(huán)境污染水平越高。結(jié)合理論分析，經(jīng)濟發(fā)展水平處于中游地區(qū)地方政府追求經(jīng)濟增長對其職位晉升的促進作用較其他地區(qū)更為顯著，因此這些地區(qū)地方政府往往更傾向于為追求經(jīng)濟增長而犧牲環(huán)境保護。

（5）人口密度對環(huán)境污染的影響系數(shù)顯著為正。人口密度越高，人類活動越頻繁，環(huán)境污染水平越高。

（6）第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中所占比重對于環(huán)境污染的影響系數(shù)顯著為正。與其他產(chǎn)業(yè)相比，第二產(chǎn)業(yè)的環(huán)境污染較高，因此第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟體系中所占比重越大，環(huán)境污染水平越高。

四、結(jié)論與啟示

本文從理論和實證兩方面表明，財政分權(quán)程度的提高對環(huán)境污染水平具有顯著消極影響。在以GDP為導(dǎo)向的政績考核體系下，經(jīng)濟發(fā)展水平中游地區(qū)的地方政府，為謀求職位晉升缺乏犧牲短期經(jīng)濟增長降低地區(qū)環(huán)境污染水平的行為尤為明顯。

上述發(fā)現(xiàn)為完善財政分權(quán)體制、改善環(huán)境污染狀況提供了有益的啟示，與之相對應(yīng)的政策性含義在于：

1．政績考核體系的局限性所引發(fā)的激勵扭曲效應(yīng)是地方政府重視經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護的根源所在。由于地區(qū)間在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)稟賦等方面存在較大的差異，提高政績考核體系靈活度，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平對省份進行歸類，在各項政績指標權(quán)重的設(shè)計上因地區(qū)類型而異應(yīng)是未來政績考核改革的題中之義，同時引入一票否決機制、設(shè)置環(huán)境污染上限，也能夠在一定程度上提高地方政府對環(huán)境污染的重視程度。

2．地方政府治理環(huán)境污染過程中會對短期經(jīng)濟增長產(chǎn)生一定不利影響，同時高污染行業(yè)往往是地區(qū)財稅產(chǎn)出大戶，這些因素使得地方政府降低環(huán)境污染水平的努力往往會造成財稅方面的損失，從而影響到其他政績方面的表現(xiàn)。因此，中央政府在安排財政轉(zhuǎn)移支付時充分考慮地區(qū)環(huán)境污染變動趨勢，針對環(huán)境污染水平降低地區(qū)提供適當財政轉(zhuǎn)移支付資金也能夠提高地方政府降低環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量的有效措施。

［1］MITCH K，JASON S．Destructive Inter－jurisdictional Competition：Firm，Capital，and Labor Mobility in A Model of Direct Emission Control［J］．Ecological Economics，2007，60（3）：543－549．

［2］蔡昉，都陽，美艷．經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與節(jié)能減排內(nèi)在動力［J］．經(jīng)濟研究，2008（6）：4－11．

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Effects of Chinese Fiscal Decentralization on Environmental Pollution——from Perspective of Local Government Competition

XIE Qiao-xin1，2
（1．School of Business，Shanghai University of Science and Technology，Shanghai200093，China；2．School of Business，Zhijiang College of Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310024，China）

This paper explores theoretically and empirically the effects of Chinese fiscal decentralization on environmental pollution．The theoretical analysis shows that under the current fiscal decentralization system，the importance of economic growth in local government official competition and the confliction between economic growth and environmental pollution control weaken the local governments’motives to control environmental pollution．And the empirical results based on 1998－2012 China provincial panel data support the theoretical expectation，i．e．，Chinese fiscal decentralization has a significant positive influence on environmental pollution．Based on the above findings，some policy proposals are provided．

political competition；fiscal decentralization；environmental pollution

F812．2

A

1008－2670（2014） 06－0072－05

（責(zé)任編輯 時明芝）

2014－05－22

浙江省社科聯(lián)研究課題“FDI流入對浙江省民營企業(yè)融資約束的影響研究”（2013Z57）；浙江省教育廳科研基金項目“政治關(guān)聯(lián)對浙江民營企業(yè)融資約束的影響機制研究”（Y201328459）。

謝喬昕，男，山東臨沂人，上海理工大學(xué)管理學(xué)院博士生，浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院商學(xué)院講師，研究方向：財政分權(quán)理論與實踐。