交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)問題研究

■ 南京軍區(qū)交通戰(zhàn)備辦公室 呂芝祥 譚紀(jì)全 陳寶鋒

隨著非傳統(tǒng)安全威脅的日益凸顯，如何按照胡錦濤主席提出的應(yīng)對(duì)多種安全威脅、完成多樣化軍事任務(wù)的要求，充分認(rèn)清交通戰(zhàn)備與應(yīng)急管理的內(nèi)在聯(lián)系，加快實(shí)現(xiàn)交通戰(zhàn)備與政府應(yīng)急機(jī)制的有效銜接，扎實(shí)推進(jìn)交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)，是新形勢(shì)下推動(dòng)交通戰(zhàn)備創(chuàng)新發(fā)展面臨的重要課題。

一、充分認(rèn)識(shí)交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)的重要性和必要性

（一）交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)是適應(yīng)國(guó)家安全形勢(shì)發(fā)展的時(shí)代需要。我國(guó)在《2008年中國(guó)的國(guó)防》白皮書中指出：中國(guó)仍面臨長(zhǎng)期、復(fù)雜、多元的安全威脅與挑戰(zhàn)；要統(tǒng)籌兼顧傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題，加強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略能力建設(shè)，完善國(guó)家應(yīng)急管理體系。國(guó)家安全的概念被賦予新的內(nèi)涵，不僅要具備保衛(wèi)主權(quán)和領(lǐng)土完整的軍事能力，而且要具備有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、恐怖襲擊等多種非傳統(tǒng)安全威脅的能力。新的形勢(shì)賦予交通戰(zhàn)備新的時(shí)代內(nèi)涵，按照軍民融合發(fā)展理念，拓展應(yīng)急功能，以應(yīng)急促進(jìn)應(yīng)戰(zhàn)，以應(yīng)戰(zhàn)牽引應(yīng)急，推動(dòng)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)，全面提升應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)快速反應(yīng)和綜合保障能力，這是任務(wù)所迫、職能所系、大勢(shì)所趨。

（二）交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)是推進(jìn)交通戰(zhàn)備系統(tǒng)創(chuàng)新發(fā)展的重要途徑。從中央軍委戰(zhàn)備規(guī)劃小組到交通戰(zhàn)備領(lǐng)導(dǎo)小組，再到各?。ㄊ校┙煌☉?zhàn)備辦公室，交通戰(zhàn)備系統(tǒng)經(jīng)受了東南沿海緊急戰(zhàn)備、邊境自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)等重大軍事行動(dòng)檢驗(yàn)，充分體現(xiàn)了交通戰(zhàn)備的強(qiáng)大應(yīng)戰(zhàn)功能。近年來，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，動(dòng)用了大量交通專業(yè)保障力量，圓滿完成抗洪搶險(xiǎn)、抗冰雪災(zāi)害、反恐維穩(wěn)等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)交通保障，但總的看，交通戰(zhàn)備系統(tǒng)還沒有完全納入政府的應(yīng)急保障體系中，交通戰(zhàn)備的職能地位還沒有得到充分體現(xiàn)。因此，著眼應(yīng)戰(zhàn)保障要求，強(qiáng)化平時(shí)應(yīng)急職能，爭(zhēng)取擔(dān)負(fù)同級(jí)政府、行業(yè)的交通應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)職能，才能在新形勢(shì)下有更大作為，推進(jìn)交通戰(zhàn)備系統(tǒng)的創(chuàng)新發(fā)展。

（三）交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)具備了良好的發(fā)展條件。2003年“非典”之后，我國(guó)的應(yīng)急管理圍繞 “一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制）的建設(shè)不斷深化，頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》，以及《國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)交通戰(zhàn)備工作的意見》等法規(guī)和文件，為交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)提供了法制和機(jī)制上的重要保障。圍繞統(tǒng)一組織體制、整合信息資源、集成指揮平臺(tái)、規(guī)范指揮流程的城市應(yīng)急指揮中心建設(shè)，已經(jīng)在上海等地相繼展開，為推進(jìn)交通戰(zhàn)備系統(tǒng)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)提供了重要機(jī)遇和實(shí)踐平臺(tái)。

（四）交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)是世界發(fā)達(dá)國(guó)家維護(hù)國(guó)家安全，應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)與自然災(zāi)害等多重威脅的普遍選擇。世界發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行軍民結(jié)合、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的動(dòng)員體制。美國(guó)成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署，將應(yīng)戰(zhàn)職能拓展到水災(zāi)、地震、反恐等多方面，“9·11”事件之后，國(guó)土安全部的首要任務(wù)就是保護(hù)美國(guó)本土免遭進(jìn)一步的恐怖襲擊，兼具原聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署戰(zhàn)時(shí)緊急動(dòng)員、民防、救災(zāi)等職能。從英阿馬島戰(zhàn)爭(zhēng)、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)到伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，美、英等國(guó)都啟動(dòng)了應(yīng)急動(dòng)員程序，快速完成兵力和物資遠(yuǎn)程投送，顯示了交通戰(zhàn)備應(yīng)急建設(shè)對(duì)應(yīng)戰(zhàn)能力的巨大推動(dòng)作用，體現(xiàn)了應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)的巨大效益。澳大利亞的國(guó)家救災(zāi)組織設(shè)在國(guó)防部，在堪培拉指揮部設(shè)有協(xié)調(diào)室，稱為國(guó)家應(yīng)急協(xié)調(diào)中心，這一措施可有效保證聯(lián)邦資源集中調(diào)度使用。

二、交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)面臨的形勢(shì)

（一）指揮體制“統(tǒng)”的難度大。從抗冰雪災(zāi)害、抗震救災(zāi)等行動(dòng)保障的組織指揮與協(xié)調(diào)實(shí)踐看，軍隊(duì)與地方、軍隊(duì)內(nèi)部及政府管理部門間還存在職能交叉、多頭指揮等問題。國(guó)家現(xiàn)行危機(jī)管理體制在應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位和編制方面還未完全統(tǒng)一，還處在邊實(shí)踐邊摸索階段，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在30個(gè)?。▍^(qū)、市）級(jí)應(yīng)急辦中，有正廳級(jí)機(jī)構(gòu)7個(gè)，副廳級(jí)13個(gè)，正處級(jí)10個(gè)?，F(xiàn)實(shí)環(huán)境決定了推進(jìn)交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化組織指揮體制建設(shè)的難度相當(dāng)大。

（二）信息系統(tǒng)“聯(lián)”的范圍窄。我國(guó)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化信息系統(tǒng)的主要特點(diǎn)是各部門、各行業(yè)建設(shè)發(fā)展較快，但還處于分散配置階段。軍事交通運(yùn)輸信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋面還比較窄，向基層保障單元延伸不夠；交通戰(zhàn)備與同級(jí)政府部門及鐵路、航空、海事、港口等行業(yè)信息管理系統(tǒng)沒有實(shí)現(xiàn)橫向融合；國(guó)防交通與應(yīng)急處置信息系統(tǒng)在通信平臺(tái)、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、功能要求等方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),無法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享，不利于人、財(cái)、物、信息等各種資源在危機(jī)處置中發(fā)揮最大配置效益。

（三）力量體系“控”的渠道散。各地編制完成了交通專業(yè)保障隊(duì)伍的整組方案，但交通專業(yè)保障隊(duì)伍未能全面納入民兵序列，“一兵多職、編組交叉”的問題仍然沒有從根本上得到解決，曾出現(xiàn)過一支隊(duì)伍同時(shí)接到來自政府、軍分區(qū)和交戰(zhàn)辦的保障命令的尷尬局面。承擔(dān)隊(duì)伍整組任務(wù)的交通運(yùn)輸企事業(yè)單位，在缺乏有效法規(guī)制度約束和優(yōu)惠政策扶持的情況下，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則行事，按照整組方案全員額把隊(duì)伍拉出來承擔(dān)任務(wù)的自覺性不高。

（四）預(yù)案體系“合”的力度小。近年來，各級(jí)政府交通部門和交通運(yùn)輸企業(yè)都按照《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》的要求，制定了相應(yīng)的交通應(yīng)急預(yù)案，在各類應(yīng)急保障行動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。但從應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)的需要看，交通戰(zhàn)備應(yīng)戰(zhàn)預(yù)案與應(yīng)急預(yù)案還未有效融合，軍地之間、政府部門之間的應(yīng)急交通保障預(yù)案還存在一定交叉重復(fù)和空白，預(yù)案體系的整體性、聯(lián)動(dòng)性、可操作性還不夠強(qiáng)，不利于交通應(yīng)急保障資源和力量跨地區(qū)、跨部門、跨系統(tǒng)快速支援與互補(bǔ)。

三、加強(qiáng)交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)的對(duì)策措施

交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)是一項(xiàng)創(chuàng)新性的復(fù)雜系統(tǒng)工程，應(yīng)堅(jiān)持軍民融合發(fā)展理念，按照常態(tài)準(zhǔn)備的要求，軍地合力、突出重點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）依法建設(shè)。《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》和《國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)交通戰(zhàn)備工作的意見》等法律法規(guī)為加強(qiáng)交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)提供了法律依據(jù)。各級(jí)交通戰(zhàn)備部門要認(rèn)真學(xué)法，善于將法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)工作的有力抓手，增強(qiáng)協(xié)調(diào)力度。通過積極有效的措施，提高政府、交通行業(yè)管理部門和運(yùn)輸企業(yè)的國(guó)防意識(shí)和法制意識(shí)，營(yíng)造軍地合力、集智攻關(guān)、齊抓共管的良好氛圍，保證應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)各項(xiàng)工作落實(shí)到位。

（二）信息主導(dǎo)。加強(qiáng)交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)，首要任務(wù)是建立適應(yīng)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)軍地聯(lián)合指揮需要的信息系統(tǒng)。以?。ㄊ校┙煌☉?zhàn)備辦公室為中心，綜合集成鐵路、港航、交通、民政、通信及同級(jí)國(guó)動(dòng)委等部門的信息系統(tǒng)，推進(jìn)向縣級(jí)交通戰(zhàn)備部門的延伸；按總部總體部署，依托黨政專網(wǎng)，構(gòu)建總部、軍區(qū)、?。ㄊ校┙煌☉?zhàn)備部門的國(guó)防交通網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。加強(qiáng)交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)任務(wù)需求論證，建立統(tǒng)一的接入信息指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)規(guī)范，切實(shí)做到按需采集、動(dòng)態(tài)更新、流轉(zhuǎn)順暢。

（三）試點(diǎn)推動(dòng)。交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性工作，必須確保穩(wěn)步推進(jìn)，務(wù)求實(shí)效。目前，要抓住國(guó)家大力推進(jìn)應(yīng)急管理體制和城市指揮中心建設(shè)的契機(jī)，結(jié)合各?。ㄊ校?shí)際，依托現(xiàn)有信息資源、指揮平臺(tái)和指揮場(chǎng)所，組織開展交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)試點(diǎn)，研究論證交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化指揮體制，探索實(shí)踐交通戰(zhàn)備指揮中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，豐富交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)理論成果，為上級(jí)機(jī)關(guān)提供決策依據(jù)。

（四）主動(dòng)作為。在應(yīng)急保障中用兵練兵強(qiáng)兵，是加強(qiáng)交通戰(zhàn)備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化建設(shè)的應(yīng)有之義。各級(jí)交通戰(zhàn)備部門要主動(dòng)作為，發(fā)揮交通戰(zhàn)備系統(tǒng)的資源優(yōu)勢(shì)，積極爭(zhēng)取應(yīng)急交通保障任務(wù)，爭(zhēng)取成為設(shè)在單位負(fù)責(zé)交通應(yīng)急指揮的常設(shè)職能部門，勇挑“應(yīng)急”、“應(yīng)戰(zhàn)”兩項(xiàng)重?fù)?dān)，充分體現(xiàn)作為，有作為才有地位，有作為才有發(fā)展。