發(fā)揮國防動員應急功能應著力搞好“五個銜接”

■ 南京陸軍指揮學院 萬福臨 王 剛

中央軍委胡錦濤主席在2009年中央政治局第十五次集體學習時強調，要進一步完善軍民結合、寓軍于民的國防動員體系，建立健全國防動員組織領導制度，完善軍民結合、平戰(zhàn)一體的工作格局，加強國防動員應急功能，加強國防動員和經(jīng)濟社會發(fā)展的結合，形成國防動員合力。胡主席的這一戰(zhàn)略思想，為我們探尋國防動員軍民融合式發(fā)展的路子，將國防動員融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系，推進國防動員應戰(zhàn)應急一體化建設指明了方向。發(fā)揮國防動員應急功能，積極參與政府應急管理，是貫徹落實軍民融合式發(fā)展思想、實現(xiàn)國家有限資源使用效益最大化的客觀要求，也是整合國防動員體系與應急管理體系，提高國家危機管理能力的必然選擇。在現(xiàn)行國家危機管理體系框架下，國防動員參與政府應急管理，發(fā)揮國防動員的應急功能，搞好“兩個體系”在組織指揮、協(xié)調機制、力量運用、預案計劃和應急保障等五個方面的有機銜接，是最現(xiàn)實的選擇。

一、搞好組織指揮的有機銜接

國防動員體系和應急管理體系的主體都是政府。從長遠看，兩者將統(tǒng)一于政府危機管理體系。但從現(xiàn)實來看，國防動員發(fā)揮應急功能，首先要在組織指揮上與政府應急管理體制實現(xiàn)有機銜接，進而實現(xiàn)兩個體系組織指揮的一體化。一是樹立聯(lián)合組織指揮觀念。不管是國防動員系統(tǒng)還是政府應急管理系統(tǒng)，都應摒棄各自為戰(zhàn)的陳舊觀念，突破各自利益局限，從落實胡主席軍民融合式發(fā)展思想、建設節(jié)約型社會、發(fā)揮國家有限資源最大使用效益的角度出發(fā)，樹立聯(lián)合組織指揮應急行動的觀念，整體籌劃、聯(lián)合指揮、分工負責、相互配合，打牢聯(lián)合應對危機的思想基礎。二是組建聯(lián)合指揮機構。近年來的實踐已經(jīng)證明，建立一個權威高效的聯(lián)合指揮機構是處置突發(fā)事件的首要前提和關鍵措施。因此，當遇有重大突發(fā)事件時，政府應急管理部門應積極吸收國防動員相關部門組建聯(lián)合指揮機構，依托一體化危機管理指揮網(wǎng)，組織和指揮應急行動，有效配置和使用國家應急資源和力量。三是構建一體化信息平臺。信息銜接是實質性的銜接，也是其他一切銜接的基礎?？稍O想將國防動員信息網(wǎng)與政府應急管理指揮網(wǎng)進行整合，實現(xiàn)互聯(lián)互通，構建集數(shù)據(jù)采集、信息傳輸、指揮控制、輔助決策和安全保密等功能于一體的聯(lián)合應對戰(zhàn)爭和突發(fā)事件的危機管理指揮網(wǎng)；嚴格設置連接口令、規(guī)范操作程序、制定相關保密制度，確保聯(lián)合指揮網(wǎng)既能互聯(lián)互通、信息共享，又能防止泄密和危害國家安全，為實現(xiàn)國防動員與應急管理聯(lián)合組織指揮應戰(zhàn)應急行動提供堅實的信息平臺。

二、搞好協(xié)調機制的有機銜接

從現(xiàn)實功能來看，國防動員委員會與政府應急管理委員會同屬議事協(xié)調機構，建立健全這兩個議事協(xié)調機構間的協(xié)調機制，對于提高國家應急能力具有重要意義。其中，各級國防動員委員會綜合辦公室和政府應急管理委員會辦公室都發(fā)揮了綜合協(xié)調作用，是國動委和應急委發(fā)揮應急功能的重要常設機構。因此，搞好“綜合辦”和“應急辦”之間的有機銜接是實現(xiàn)國防動員與應急管理有機銜接的關鍵。一是建立工作協(xié)商機制。主要是建立任務分析、資源整合、效益評估、應急調整等工作協(xié)商機制。“綜合辦”和“應急辦”應根據(jù)預警信息，協(xié)商研判突發(fā)事件可能發(fā)生的時間、范圍、環(huán)境、社情、所需力量和各自任務等，及時提出處置建議，科學編配力量，啟動相應預案。根據(jù)對處置效果的評估和行動中遇到的新情況、新變化，適時調整部署，確保完成應急任務。二是建立信息通報機制。就是要打破兩個系統(tǒng)間的情報信息壁壘，充分利用地方黨政機構及各級組織機構信息接觸面廣泛、應急響應靈敏、獲取信息渠道多樣、信息保障資源豐富的優(yōu)勢，努力完善和對接適合執(zhí)行應急任務需要的情報獲取手段，健全共享互通、實時傳遞的情報信息機制，切實為遂行應急任務提供預警性和動態(tài)性的情報信息。三是建立應急聯(lián)動機制。目前，我國各級政府的應急響應機制已與國際接軌，分為Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）。而國防動員響應級別只區(qū)分為總動員和局部動員兩級。為確保完成應戰(zhàn)與應急雙重任務、實現(xiàn)分級精確動員，可設想將局部動員響應細分為跨戰(zhàn)區(qū)動員、戰(zhàn)區(qū)動員、省區(qū)動員和市（縣）區(qū)動員四個級別，在此基礎上形成應急管理響應與國防動員響應動態(tài)銜接機制。即當遇有危機事件時可視危害程度同時啟動兩種響應機制，實現(xiàn)應急管理與國防動員的應急聯(lián)動。例如，當發(fā)生特大自然災害時，國家可同時啟動應急管理Ⅰ級響應和跨戰(zhàn)區(qū)動員響應機制，最大限度地動員社會救援資源和力量投入搶險救災行動；當發(fā)生重大社會安全事件時，國家可同時啟動應急管理Ⅱ級響應和戰(zhàn)區(qū)動員響應機制，快速動員足夠的國家強力資源和力量維護社會安全穩(wěn)定。

三、搞好力量運用的有機銜接

國防動員不僅戰(zhàn)時能應戰(zhàn)，而且平時也能應急，是國家危機管理的主體力量。因此，搞好國防動員力量和國家應急管理力量運用的銜接，是整合國防動員與政府應急管理兩種資源、避免重復建設、提高國家危機管理能力的必然選擇，其實質就是將國防動員力量納入政府應急管理力量體系，分類集中建設，優(yōu)化組合運用，提高國家應急資源的使用效益。一方面，要搞好力量構成的銜接。即構建結構優(yōu)化、功能多樣、優(yōu)勢互補的應急力量體系，實現(xiàn)資源共享。例如，針對政府應急管理系統(tǒng)防核生化專業(yè)力量薄弱的情況，國防動員系統(tǒng)此類專業(yè)保障分隊應予以加強；而政府應急管理系統(tǒng)掌握的消防、醫(yī)療衛(wèi)生和工程搶修力量強大，國防動員系統(tǒng)則可不建或少建此類分隊。另一方面，要搞好職責任務的銜接。在搞好力量構成銜接的基礎上，應急管理委員會辦公室應適時組織對政府和國防動員應急力量相關負責人、指揮員的教育培訓，明確各自職責任務。結合本地區(qū)的自然地理條件和社會情況，針對可能出現(xiàn)的危機和各種處置力量的特點，賦予不同應急分隊不同的處置任務，確保職責、任務和時機的無縫鏈接。

四、搞好預案計劃的有機銜接

預案計劃的有機銜接是確保國防動員與政府應急管理部門面對突發(fā)事件時有條不紊、協(xié)調一致行動的重要前提和關鍵措施。一方面，政府應急管理委員會辦公室要搞好政府預案計劃的納入式銜接。政府應急管理委員會辦公室在制定總體預案時，應將國防動員力量納入應急力量體系，整體籌劃、統(tǒng)一使用。在制定各類專項預案時，應將國防動員各專業(yè)保障分隊與政府應急管理系統(tǒng)掌握的各類應急救援隊伍合理編組、搭配使用，增強應急力量的復合性和多能性。另一方面，國防動員委員會綜合辦公室要搞好國防動員預案計劃的主動銜接。國防動員委員會綜合辦公室應明確應戰(zhàn)需求和應急任務，結合本地區(qū)可能出現(xiàn)的突發(fā)情況和可能擔負的應急任務，修訂完善國防動員總體應急預案、專項應急預案和行業(yè)部門應急預案，形成與政府應急管理預案相銜接、與完成多樣化軍事任務相適應的應急動員預案體系。通過溝通，熟悉政府應急管理預案的級別劃分、任務區(qū)分、力量使用和保障方式，在其框架內實現(xiàn)應急動員級別劃分對應、任務區(qū)分一致、力量使用互補、保障資源共享，確保與政府應急管理預案的有機銜接。

五、搞好應急保障的有機銜接

應急保障是有效處置突發(fā)事件的重要保證，是一個涉及多領域、多部門、多種類的系統(tǒng)工程。應充分發(fā)揮各級政府在應急管理和國防動員中的主體地位，采取配發(fā)、購置、預征、儲備等途徑，積極完善多層次、多手段、多方位的應急保障渠道，建立聯(lián)供聯(lián)保機制。一是通用裝備物資技術政府保。對于應急行動需要的通用裝備物資，例如大型工程機械、船艇車輛、切割工具、通信設備、營房設施等，政府應采取企業(yè)儲備和市場儲備相結合的方式，加強統(tǒng)籌規(guī)劃、合理調配、依法征用，統(tǒng)一保障國防動員系統(tǒng)和政府應急管理系統(tǒng)遂行各類應急任務，做到全時跟進、全程服務、全力保障。同時，應積極推進技術層面的軍民融合，為依靠政府進行通用技術保障奠定基礎。二是專用裝備物資技術各自保。對于各類專用裝備物資，應按照“誰列裝誰使用誰保障”的原則，由各個系統(tǒng)自行保障。同時，使用單位應與生產(chǎn)廠家建立聯(lián)動保障機制，在完成重大應急任務時要求相關廠家提供隨伴保障，增強保障的可持續(xù)性。三是專項任務行動經(jīng)費政府供。依據(jù)政府應急管理委員會辦公室制定的預案，將應急行動所需的經(jīng)費列入政府財政支出的固定項目。有條件的地方也可建立危機管理基金，按照政府補助、各系統(tǒng)自籌、民間捐贈相結合等方式，綜合利用社會財力，為政府應急管理部門與國防動員部門共同處置各類危機提供資金保障。