國防動(dòng)員特別措施芻議

■ 趙曉冬

剛剛頒布的《中華人民共和國國防動(dòng)員法》明確規(guī)定，國家實(shí)行國防動(dòng)員后可以依法采取“特別措施”。這是我國國防動(dòng)員法制建設(shè)的最新成果，也是有效實(shí)施國防動(dòng)員的重要保證，受到了專家和社會(huì)的廣泛關(guān)注。本文對(duì)此進(jìn)行一些初步探討，以期能夠深化理解認(rèn)識(shí)、促進(jìn)貫徹實(shí)施。

一、國防動(dòng)員特別措施的實(shí)踐意義

國防動(dòng)員特別措施，是國家在決定實(shí)施國防動(dòng)員后，根據(jù)需要，依法在實(shí)施國防動(dòng)員區(qū)域內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的某些領(lǐng)域所實(shí)行的特殊管理制度和強(qiáng)制性措施，具有軍事性、權(quán)威性、強(qiáng)制性等突出特征。歷史上，許多國家都曾采取過相應(yīng)的國防動(dòng)員特別措施，以滿足國防和戰(zhàn)爭的需要。俄國國內(nèi)戰(zhàn)爭、第一和第二次世界大戰(zhàn)有關(guān)國家、中國在抗美援朝戰(zhàn)爭期間、兩伊戰(zhàn)爭中的伊拉克和伊朗、海灣戰(zhàn)爭中及戰(zhàn)后的伊拉克，都曾對(duì)糧食、棉花、汽油、食品、藥品及主要原材料等短缺商品，實(shí)行國家統(tǒng)一收購和配額供應(yīng)?？扑魑謶?zhàn)爭中，南聯(lián)盟政府將國家財(cái)政收入和物資全部用于國防行動(dòng)，外貿(mào)進(jìn)出口全部服從戰(zhàn)爭需要。美國在阿富汗戰(zhàn)爭期間實(shí)施了新聞管制，禁止新聞媒體擅自對(duì)戰(zhàn)爭進(jìn)行報(bào)道。實(shí)踐證明，采取特別措施，有利于保障國防動(dòng)員實(shí)施活動(dòng)的順利開展和正常運(yùn)行，有利于防止國家戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活陷入無序狀態(tài)，也有利于防止敵對(duì)國家或敵對(duì)勢力的破壞活動(dòng)。

國防動(dòng)員特別措施的實(shí)踐意義主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，特別措施是實(shí)施國防動(dòng)員的重要內(nèi)容。無論全國性的國防動(dòng)員，還是局部性的國防動(dòng)員，都是舉國一致的統(tǒng)一意志的行為，需要有強(qiáng)制性的行政管理措施給予支持。特別是在非常情況下，一些特殊人群或局部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)或陷入恐慌心態(tài)以及其他原因的作用下，無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一意志，就必須通過特別的強(qiáng)制性行政管理手段，確保國家進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)和國防動(dòng)員實(shí)施各項(xiàng)任務(wù)的完成。第二，特別措施是調(diào)整動(dòng)員活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重要手段。在戰(zhàn)爭或緊急狀態(tài)下，國防動(dòng)員的過程，是國家統(tǒng)一進(jìn)行資源重新配置過程和國家進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)體制過程的統(tǒng)一，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整過程的統(tǒng)一。在國家處于非常狀態(tài)下，國家、組織和公民個(gè)人利益關(guān)系必然相應(yīng)變動(dòng)，人們的價(jià)值取向也會(huì)發(fā)生變化，可能使經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序陷入混亂，導(dǎo)致征用物資、征集兵員等動(dòng)員活動(dòng)無法順利進(jìn)行，必須采取強(qiáng)制性的管理措施，才能確保國防動(dòng)員各項(xiàng)工作的展開。第三，特別措施是實(shí)現(xiàn)國防動(dòng)員資源有效配置的重要保障。國防動(dòng)員的實(shí)施，使國家能夠迅速高效地把戰(zhàn)爭潛力轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)爭實(shí)力，為贏得戰(zhàn)爭提供人力、物力和財(cái)力保障。動(dòng)員實(shí)施的內(nèi)容，本質(zhì)上反映了資源的重新配置，即把和平時(shí)期用于人民生活與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展等方面的一部分資源予以重新配置，具體表現(xiàn)為人力、物力、財(cái)力以及信息資源按照戰(zhàn)時(shí)要求流動(dòng)，以保衛(wèi)國家安全和民族生存安全。為了保證人力流、財(cái)力流、物流以及信息流在流向、流速、流量等方面的有效性、有序性和安全性，必須實(shí)行必要的強(qiáng)制性的行政管理。

二、國防動(dòng)員特別措施的主要內(nèi)容

國家決定實(shí)施國防動(dòng)員后，通?？梢圆扇∫韵聨最愄貏e措施。

一是對(duì)重要行業(yè)系統(tǒng)實(shí)行管制。通過對(duì)那些關(guān)系國計(jì)民生、直接影響國防動(dòng)員實(shí)施的行業(yè)系統(tǒng)實(shí)行特殊管理，獲得行業(yè)系統(tǒng)所屬資源的管理權(quán)和使用權(quán)，確保重要資源根據(jù)戰(zhàn)爭的需要進(jìn)行分配。主要包括：①金融管制。建立戰(zhàn)時(shí)金融體制，停止金本位制，實(shí)行緩期支付，控制有價(jià)證券市場與信貸，實(shí)行外匯統(tǒng)制，打擊金融投機(jī)，加強(qiáng)對(duì)本幣、外匯、股票、期貨市場的管理控制。②交通運(yùn)輸管制。建立戰(zhàn)時(shí)運(yùn)輸優(yōu)先制度，通過編制新的戰(zhàn)時(shí)鐵路、公路、海運(yùn)、江河運(yùn)輸和運(yùn)行新的運(yùn)輸計(jì)劃，集中保障軍事需求；實(shí)行運(yùn)輸限制，對(duì)與戰(zhàn)時(shí)需要無關(guān)或者關(guān)系不大的運(yùn)輸物資實(shí)行限制或禁止運(yùn)輸。③郵政電信管制。調(diào)整通信網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌安排通信力量，組織國家統(tǒng)一的通信信息網(wǎng)，集中管理使用；組織通信防衛(wèi)，對(duì)電磁頻譜資源實(shí)施征用和管制；調(diào)整建立通信線路和設(shè)施，確保通信聯(lián)絡(luò)安全、穩(wěn)定、暢通。④新聞宣傳管制。實(shí)施戰(zhàn)時(shí)新聞審查制度，禁止出版、傳播破壞國家統(tǒng)一、制造戰(zhàn)爭恐懼的圖書、資料、音像制品，防止敵方對(duì)公眾心理施加影響；加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和信息防護(hù)，采取信息過濾、屏蔽、阻斷等技術(shù)手段，防止有害信息傳播，創(chuàng)造有利于戰(zhàn)爭的輿論環(huán)境。⑤能源水源供應(yīng)管制。擴(kuò)大生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，使能源和原材料的生產(chǎn)適應(yīng)擴(kuò)大軍品生產(chǎn)規(guī)模的需要；嚴(yán)格控制能源水源供應(yīng)，優(yōu)先保障國防工業(yè)企業(yè)、動(dòng)員企業(yè)及相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)；對(duì)于重要能源實(shí)行市場管制和價(jià)格管制；嚴(yán)格控制重要能源及能源制品的進(jìn)出口。⑥醫(yī)療衛(wèi)生管制。征用醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生物資的產(chǎn)、供、銷及運(yùn)輸管理活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格控制，重點(diǎn)滿足軍隊(duì)衛(wèi)勤保障需求；擴(kuò)大醫(yī)療衛(wèi)生物資的生產(chǎn)規(guī)模，增加急需醫(yī)療衛(wèi)生物資的生產(chǎn)；緊急購買急需的物資。⑦食品和糧食供應(yīng)管制。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)管，加強(qiáng)收購，禁止糧食自由買賣；必要時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的糧食配給制度；改變飲食結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)軍民節(jié)衣縮食，食用代用品；增加農(nóng)業(yè)投資，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理，增加產(chǎn)量。⑧商業(yè)貿(mào)易管制。對(duì)重要物資進(jìn)行統(tǒng)購統(tǒng)銷；對(duì)緊缺商品實(shí)行計(jì)劃分配；禁止某些商品的自由買賣，關(guān)閉非生活必需的消費(fèi)場所，實(shí)行國家定價(jià)或最高限價(jià)；調(diào)整外貿(mào)經(jīng)營權(quán)，限制出口貿(mào)易等。

二是對(duì)相關(guān)社會(huì)活動(dòng)實(shí)行管制。包括對(duì)人員活動(dòng)的區(qū)域、時(shí)間、方式以及物資、運(yùn)載工具進(jìn)出的區(qū)域進(jìn)行必要的限制。一方面，對(duì)人員活動(dòng)的區(qū)域、時(shí)間、方式進(jìn)行必要的限制。主要涉及結(jié)社、集會(huì)、娛樂等與戰(zhàn)爭和動(dòng)員的環(huán)境不協(xié)調(diào)，以及有可能影響戰(zhàn)爭和動(dòng)員的其他社會(huì)活動(dòng)，目的是為戰(zhàn)爭及動(dòng)員活動(dòng)創(chuàng)造更為有利的社會(huì)環(huán)境。主要措施包括：禁止或者限制集會(huì)、游行、示威、街頭演講以及其他聚眾活動(dòng)；禁止罷工、罷市、罷課；實(shí)行通訊、郵政、電信管制；實(shí)行人員出入境管制。另一方面，對(duì)物資、運(yùn)載工具進(jìn)出的區(qū)域進(jìn)行必要的限制。一般限于局部地區(qū)，包括作戰(zhàn)地區(qū)、動(dòng)員地區(qū)、社會(huì)秩序遭到破壞的地區(qū)，目的是使該地區(qū)適應(yīng)戰(zhàn)爭狀態(tài)或緊急狀態(tài)的需要。主要措施包括：在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)行交通管制，限制人員、物資、運(yùn)載工具進(jìn)出交通管制區(qū)域；對(duì)進(jìn)出交通管制區(qū)域的人員、車輛、物資等進(jìn)行檢查；設(shè)立禁飛區(qū)、禁航區(qū)、禁行區(qū)，禁止特定種類的物資、運(yùn)載工具進(jìn)出設(shè)定區(qū)域。

三是實(shí)行特殊的工作制度。在國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)單位實(shí)行特殊工作制度，目的在于調(diào)動(dòng)生產(chǎn)積極性，提高生產(chǎn)效率，保證武裝力量作戰(zhàn)和國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的順利進(jìn)行。主要措施包括：調(diào)整工作時(shí)間，增加勞動(dòng)強(qiáng)度，延長勞動(dòng)時(shí)間，減少節(jié)假日和公休時(shí)間，實(shí)行戰(zhàn)時(shí)勞動(dòng)定額；禁止或者限制人力資源在地區(qū)之間或生產(chǎn)行業(yè)之間的自由流動(dòng)，對(duì)人力資源市場實(shí)行統(tǒng)一管理，對(duì)非生產(chǎn)部門招收和使用人力資源采取限制措施；保護(hù)人力資源，對(duì)主要部門特別是國防工業(yè)生產(chǎn)部門的人員實(shí)行免服或緩服兵役，提高主要生產(chǎn)部門特別是國防工業(yè)生產(chǎn)部門人員的勞動(dòng)待遇。

四是為武裝力量優(yōu)先提供各種交通保障。按照戰(zhàn)時(shí)資源分配的原則，對(duì)業(yè)已控制的交通運(yùn)輸資源作出合理的分配，盡可能優(yōu)先滿足武裝力量動(dòng)員、機(jī)動(dòng)和作戰(zhàn)的需要，包括交通設(shè)施、載運(yùn)工具和交通運(yùn)輸人員等方面的保障。這對(duì)于充分利用所擁有的交通運(yùn)輸能力，發(fā)揮交通運(yùn)輸在戰(zhàn)爭中的重要作用，保證武裝力量動(dòng)員和作戰(zhàn)活動(dòng)的正常進(jìn)行，具有重要意義。

三、國防動(dòng)員特別措施的實(shí)施要求

實(shí)行國防動(dòng)員特別措施，必然對(duì)社會(huì)和公民產(chǎn)生重大影響。因而在立法及實(shí)踐上必須持慎重而嚴(yán)肅的態(tài)度，保證特別措施的決定和組織實(shí)施嚴(yán)格按照法定的權(quán)限、程序和要求進(jìn)行，在確保有效實(shí)施國防動(dòng)員的同時(shí)，保持國家法治的連續(xù)性、有效性，保障公民和組織的合法權(quán)益。

（一）國防動(dòng)員特別措施的實(shí)施條件

特別措施必須在國家決定實(shí)施國防動(dòng)員后才能采取。特別措施與國防動(dòng)員實(shí)施緊密相關(guān)，是直接為國防動(dòng)員實(shí)施服務(wù)的，因而只能在國家決定實(shí)施國防動(dòng)員后才能采取，即實(shí)行特別措施應(yīng)為國家決定并發(fā)布動(dòng)員令、進(jìn)入國防動(dòng)員狀態(tài)后，在國防動(dòng)員準(zhǔn)備階段以及國家決定解除國防動(dòng)員后，均不得實(shí)行特別措施。

特別措施應(yīng)當(dāng)根據(jù)國防動(dòng)員實(shí)施的需要來采取。包括集中武裝力量、集中戰(zhàn)爭資源、保證武裝力量作戰(zhàn)、維持社會(huì)秩序等多方面的需要，總體上都是圍繞國防動(dòng)員實(shí)施的需要。而需要的確定，也應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限實(shí)施。從我國現(xiàn)行體制情況來看，應(yīng)由國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)來確定是否存在采取特別措施的需要。

特別措施應(yīng)當(dāng)在實(shí)施國防動(dòng)員的區(qū)域范圍內(nèi)采取。根據(jù)國家決定實(shí)施全國總動(dòng)員或局部動(dòng)員的情況，以及相應(yīng)范圍內(nèi)國防動(dòng)員實(shí)施的需要，實(shí)行特別措施的地域范圍可能是全國或者部分省級(jí)行政區(qū)域，也可能是省級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)的部分地區(qū)。只有在實(shí)施國防動(dòng)員的區(qū)域范圍內(nèi)，特別措施才產(chǎn)生實(shí)際法律效力；在實(shí)施國防動(dòng)員的區(qū)域以外，不能以任何形式執(zhí)行。

（二）國防動(dòng)員特別措施的決定權(quán)

實(shí)行國防動(dòng)員特別措施的決定權(quán)屬于國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)。這不僅符合法定的國家機(jī)關(guān)職權(quán)分工，也符合國防動(dòng)員實(shí)施的客觀要求。國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，中央軍事委員會(huì)是最高國家軍事機(jī)關(guān)，依法行使相應(yīng)的國防職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國國防法》第四十七條規(guī)定，“國務(wù)院和中央軍事委員會(huì)共同領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員準(zhǔn)備和動(dòng)員實(shí)施工作”，包括實(shí)行必要的國防動(dòng)員特別措施。根據(jù)《戒嚴(yán)法》，省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)，由國務(wù)院決定。《防震減災(zāi)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律中也有類似的授權(quán)性規(guī)定。從應(yīng)對(duì)危機(jī)和社會(huì)管理的角度出發(fā)，授權(quán)行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)決定特別措施的實(shí)行，有利于提高效率，保證各類資源和社會(huì)秩序在較短時(shí)間內(nèi)得到有效控制，確保動(dòng)員目的的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)行國防動(dòng)員特別措施的決定權(quán)應(yīng)統(tǒng)一由國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)行使。也就是說，實(shí)行特別措施的決定權(quán)不因其實(shí)行范圍不同而有所改變，即使在較小區(qū)域內(nèi)實(shí)行特別措施，也應(yīng)由國務(wù)院、中央軍委決定，地方政府機(jī)關(guān)無權(quán)決定。實(shí)行特別措施的決定權(quán)統(tǒng)一于國務(wù)院和中央軍委，有利于保證采取特別措施的必要性、權(quán)威性，防止特別措施的濫用。

實(shí)行國防動(dòng)員特別措施的決定權(quán)應(yīng)由國務(wù)院、中央軍委共同行使。也就是說，如需采取特別措施，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院和中央軍委共同作出決定，國務(wù)院或中央軍委不能單獨(dú)決定。采取特別措施由國務(wù)院、中央軍委共同決定，有利于規(guī)范國防動(dòng)員職權(quán)的行使，保證特別措施的正確實(shí)施。

（三）國防動(dòng)員特別措施的組織實(shí)施

特別措施的組織實(shí)施應(yīng)當(dāng)按區(qū)域分級(jí)負(fù)責(zé)。實(shí)行特別措施涉及全國或者省級(jí)行政區(qū)域的，地域跨度大，協(xié)調(diào)事項(xiàng)多，地方政府機(jī)關(guān)難以承擔(dān)，只能由中央國家機(jī)關(guān)組織實(shí)施。而省級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)的部分地區(qū)實(shí)行特別措施，則可由所在地方政府機(jī)關(guān)組織實(shí)施。這樣做既符合實(shí)際需要，也有利于開展具體工作。

特別措施的組織實(shí)施應(yīng)當(dāng)以國家行政機(jī)關(guān)為主。國防動(dòng)員特別措施本質(zhì)上屬于行政措施，主要涉及行政管理和社會(huì)管理方面的內(nèi)容，主要?jiǎng)佑眯姓α?，?yīng)以國家行政機(jī)關(guān)為主體來組織實(shí)施。特別是在省級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)的部分地區(qū)實(shí)行特別措施時(shí)，軍事機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，積極配合當(dāng)?shù)厝嗣裾M織實(shí)施特別措施，分工落實(shí)具體任務(wù)。

（四）對(duì)國防動(dòng)員特別措施組織實(shí)施機(jī)關(guān)的要求

組織實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限實(shí)施特別措施。組織實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行使權(quán)力和履行職責(zé)，不能越權(quán)，也不能擅自下放權(quán)力。組織實(shí)施機(jī)關(guān)既有行政機(jī)關(guān)，也涉及軍事機(jī)關(guān)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)同樣應(yīng)按照規(guī)定的權(quán)限，分別行使權(quán)力和履行職責(zé)，不能越權(quán)，也不能互相推諉，以保證特別措施得到有效實(shí)施。

組織實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)實(shí)施特別措施。組織實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在實(shí)行特別措施的決定所明確的區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施特別措施，不得隨意擴(kuò)大實(shí)施區(qū)域范圍。如果確需擴(kuò)大實(shí)施區(qū)域，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的權(quán)限重新作出決定，并根據(jù)決定中確定的區(qū)域范圍，由相應(yīng)的組織實(shí)施機(jī)關(guān)實(shí)施特別措施。

組織實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)實(shí)施特別措施。組織實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照實(shí)行特別措施的決定所明確的具體時(shí)間范圍，實(shí)施有關(guān)特別措施，不得隨意改變實(shí)施時(shí)間。在有權(quán)機(jī)關(guān)依法決定終止實(shí)行特別措施后，組織實(shí)施機(jī)關(guān)就應(yīng)立即停止，不得繼續(xù)實(shí)施特別措施。

（五）對(duì)國防動(dòng)員特別措施實(shí)施區(qū)域內(nèi)公民和組織的要求

特別措施是帶有強(qiáng)制性的義務(wù)，要求公民和組織必須服從組織實(shí)施特別措施的機(jī)關(guān)的管理，否則就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)，組織實(shí)施特別措施的機(jī)關(guān)對(duì)公民和組織的管理是特定的，主要針對(duì)特別措施的實(shí)行，圍繞特別措施的內(nèi)容，不能等同于其為行使自身職權(quán)而進(jìn)行的所有管理活動(dòng)。

（六）國防動(dòng)員特別措施的終止

從本質(zhì)上說，特別措施是應(yīng)急性、臨時(shí)性的行政管理舉措，不能成為常態(tài)。因此，必須依法明確終止特別措施的權(quán)限和程序，以維護(hù)國家在動(dòng)員時(shí)期的法律秩序。而判定特別措施有無繼續(xù)實(shí)行的必要，以及決定特別措施的具體終止時(shí)間，通常應(yīng)按照決定實(shí)行特別措施的權(quán)限和程序進(jìn)行。