河北試水財(cái)政省管縣

文|本刊記者 朱文強(qiáng) 河北報(bào)道

河北試水財(cái)政省管縣

文|本刊記者 朱文強(qiáng) 河北報(bào)道

作為財(cái)政部首批“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)省份之一，推行了5年的河北省直管縣改革卻只能在深水區(qū)匍匐前行，權(quán)力下放的背后是各方利益的重新調(diào)整和分配，而財(cái)政管理與行政管理的錯(cuò)位，又增添了財(cái)政資源科學(xué)配置的難度

“辦理一個(gè)房產(chǎn)項(xiàng)目手續(xù)，要用一年甚至三年時(shí)間，蓋166枚公章，涉及94項(xiàng)收費(fèi)，除非我們的地底下是金磚，否則誰還來我們這里搞開發(fā)？”2009年2月13日，河北省委書記張?jiān)拼ㄔ谌「刹孔黠L(fēng)大會(huì)上大發(fā)雷霆。

張?jiān)拼ǖ膿?dān)心并非空穴來風(fēng)，于2005年啟動(dòng)的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革在河北一直不溫不火地進(jìn)行著，直到去年，在一些項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)上仍然繁冗復(fù)雜，這讓河北高層決心加大力度實(shí)施改革。

“繼續(xù)推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理方式改革，直管范圍擴(kuò)大到92個(gè)縣?！?2，這個(gè)出現(xiàn)在今年河北省政府工作報(bào)告中的數(shù)字引起了廣泛關(guān)注，財(cái)政直管縣占全省136個(gè)縣(市)的2/3，意味著河北省直管縣財(cái)政體制改革步入深水區(qū)。

初次放權(quán)涉及27個(gè)政府部門

作為財(cái)政部首批“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)省份之一，2005年，河北省啟動(dòng)了22個(gè)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)，2009年，又將43個(gè)產(chǎn)糧大縣(市)納入省財(cái)政直管。

2009年2月27日，河北省下發(fā)《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制的通知》（冀政〔2009〕51號(hào)），將擴(kuò)權(quán)縣（市）和納入省財(cái)政直接管理的產(chǎn)糧大縣（市）統(tǒng)一為“省財(cái)政直管縣”，實(shí)行統(tǒng)一的省財(cái)政直接管理體制。

至此，河北省直管縣財(cái)政體制改革破冰，這次改革涉及財(cái)政收入劃分、財(cái)政支出責(zé)任界定、體制基數(shù)核定和管理方式等內(nèi)容。大名縣委書記王曉樺說：“目前，一些審批權(quán)限已經(jīng)逐步下放到縣一級。”

這意味著河北省賦予直管縣與設(shè)區(qū)市部分相同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限，初次放權(quán)涉及到省27個(gè)政府部門，包括計(jì)劃直接上報(bào)、財(cái)政直接結(jié)算等11個(gè)方面62項(xiàng)管理權(quán)限。

實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后，設(shè)區(qū)市原則上不再分享直管縣的財(cái)政收入，但保留上年度財(cái)政收入分享基數(shù)。以增值稅為例，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣后，中央分享75%，省分享10%，直管縣分享15%。原屬設(shè)區(qū)市的10%全部留給擴(kuò)權(quán)縣。

2009年4月1日起，河北省正式對原有22個(gè)擴(kuò)權(quán)縣市和新納入省財(cái)政直接管理的43個(gè)產(chǎn)糧大縣，實(shí)行統(tǒng)一的省直接管理財(cái)政體制。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革帶來的最直接變化就是減少了大量中間環(huán)節(jié)，資金運(yùn)行的效率提高。

事實(shí)上，在縣級地方官員中，對財(cái)政“省管縣”的期待由來已久。在“市管縣”體制下，地市往往扮演著“中轉(zhuǎn)站”的角色，資金使用效率低下的問題飽受詬病。這些早已暴露的弊端，不僅沒有拉動(dòng)周邊縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而成了縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”。地市往往為了發(fā)展與縣爭資源、爭土地、爭項(xiàng)目，部分市縣內(nèi)耗嚴(yán)重。而縣里擔(dān)憂的是，財(cái)政“省直管縣”后，市有可能不再出臺(tái)針對“省直管縣”的政策和配套項(xiàng)目資金，而權(quán)力也不會(huì)輕易徹底下放。

地級市地盤擴(kuò)張

河北省所轄11個(gè)地級市共136個(gè)縣（市），縣級區(qū)劃數(shù)量僅少于四川省，排在全國第二，縣級官員們希望通過這項(xiàng)財(cái)政體制改革實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。而在地級市官員眼中，這項(xiàng)改革對他們的權(quán)力造成的極大的制約。

如何讓地級市放權(quán)成為“省管縣”改革成功與否的關(guān)鍵因素。然而，河北在改革推進(jìn)過程中的小心謹(jǐn)慎卻造成“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”之后，許多地級市開始大肆擴(kuò)張地盤。行政區(qū)劃改革不到位，讓河北“省管縣”改革面臨無形的阻力。

有專家指出，如果全面實(shí)行“省管縣”，在一定程度上縣與地級市可以平起平坐，這確實(shí)容易導(dǎo)致地級市產(chǎn)生擴(kuò)大城市規(guī)模的沖動(dòng)。

在河北“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革中，被列為“省管縣”的大多是距離中心城市較遠(yuǎn)的縣市，平山縣、大名縣等國家級貧困縣也進(jìn)入了“省管縣”的行列。在王曉樺看來，擴(kuò)權(quán)減少了部分審批環(huán)節(jié)，但效果如何還無法做出判斷，“一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的縣市效果可能更好些?！?/p>

在此之前，唐山市和保定市已先后完成對中心城市周邊縣市的吞并。河北省會(huì)石家莊市的擴(kuò)城計(jì)劃進(jìn)行得卻并不順利，至今仍沒有實(shí)現(xiàn)把正定、鹿泉、藁城、欒城四個(gè)周邊縣納入石家莊市，按照城區(qū)的功能來建設(shè)管理的想法。目前，石家莊市已著手建立濱河新區(qū)，這個(gè)總面積約135平方公里的新區(qū)規(guī)劃，從某種意義上彌補(bǔ)了石家莊的擴(kuò)城失利。

“河北省現(xiàn)在只有22個(gè)擴(kuò)權(quán)縣試點(diǎn)，用不了幾年就會(huì)施行省管縣，有些縣現(xiàn)在能拿進(jìn)來就拿進(jìn)來了，拿不進(jìn)來就被省里拿走了?！笔仪f市一位官員說。

中央黨校研究室副主任周天勇表示，縣改區(qū)這種區(qū)劃調(diào)整，在省直管縣財(cái)政體制改革的過程中，應(yīng)當(dāng)先暫停下來。過去在空間、經(jīng)濟(jì)上沒有聯(lián)系的一些縣，已經(jīng)改為地級市區(qū)的，如果阻力不是太大，應(yīng)當(dāng)改回縣或者縣級市，由省直管。

權(quán)與利的重新分配

河北的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在深水區(qū)只能匍匐前行。

“省直管縣是對利益的重新調(diào)整，對權(quán)力的重新分配?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌說。實(shí)行省管縣在擴(kuò)大縣級經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，也會(huì)給中心城市的擴(kuò)張?jiān)斐韶?fù)面影響。于是吞縣變區(qū)，控權(quán)不放成為了某些地級市應(yīng)對的辦法。

河北省財(cái)政廳廳長齊守印說：“河北136個(gè)縣(市)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差較大，區(qū)域發(fā)展?jié)摿σ矘O不平衡。省直管縣財(cái)政體制改革是個(gè)挑戰(zhàn)，同時(shí)也需要其他改革相配套。”

民建河北省委在今年河北省兩會(huì)期間提出《關(guān)于推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的建議》，建議一針見血地指出了目前河北“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革中，財(cái)政運(yùn)行及管理的問題。一是擴(kuò)權(quán)縣(市)縣域間自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)水平差距較大。二是由于當(dāng)前財(cái)政體制中中央分享主要稅種且稅收分享比例過高、部分縣(市)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、稅源結(jié)構(gòu)不合理，造成有的擴(kuò)權(quán)縣(市)財(cái)力增長緩慢，縣級財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較低。三是縣級財(cái)政管理不夠規(guī)范，人為調(diào)節(jié)財(cái)政收入現(xiàn)象比較普遍。四是縣級政府性債務(wù)規(guī)模較大，財(cái)政運(yùn)行存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，大部分?jǐn)U權(quán)縣(市)財(cái)政面臨較大的償債壓力。

目前實(shí)行的省直管縣改革僅限于財(cái)政體制改革，人事權(quán)、行政權(quán)如何進(jìn)行配套還有待進(jìn)一步的政策支持。另外，地級市“掌權(quán)不放”或者變相收權(quán)的現(xiàn)實(shí)也給改革帶來不小的阻力。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱說：“中國實(shí)施市管縣已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益權(quán)力集團(tuán)，將是改革的一大阻礙。省管縣，將地級市架空，就涉及到利益重新分配的問題。比如以前縣的財(cái)政收入被市里截留，現(xiàn)在直接交到省里，市的財(cái)政收入減少。另外，很多配套性的制度也沒有制定，所以下放到縣的各項(xiàng)權(quán)力難以落實(shí)，省管縣改革缺乏制度保障?！?/p>

改革涉及各方利益，“省管縣”不僅是財(cái)權(quán)的問題，人事權(quán)、行政管理權(quán)等也必須一并考慮。財(cái)政體制上縣直接與省結(jié)算，而行政體制仍然是縣對市。財(cái)政管理與行政管理的錯(cuò)位，對于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的科學(xué)配置帶來很大的難度。