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    廣東行政省管縣探路

    2010-11-27 02:59:40劉建華廣東報(bào)道
    小康 2010年5期
    關(guān)鍵詞:省管廣東財(cái)政

    文|本刊記者 劉建華 廣東報(bào)道

    廣東行政省管縣探路

    文|本刊記者 劉建華 廣東報(bào)道

    財(cái)政省管縣早已不是新鮮事物,從財(cái)政省管過渡到行政省管,廣東把提高行政效率作為新一輪省直管縣改革目標(biāo),亟待破解行政省管縣難題

    “依法探索省直管縣體制改革試點(diǎn)、開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)、抓好改革的評(píng)估工作等方面,實(shí)現(xiàn)新突破,繼續(xù)為全國改革不斷探索新經(jīng)驗(yàn)?!边@是今年中央對(duì)廣東新一輪行政管理體制改革提出的新要求。

    近年來,全國已有20多個(gè)省份先后進(jìn)行了省直管縣的改革探索,但多數(shù)僅限于財(cái)政省管縣,有關(guān)專家指出,國務(wù)院提出省直管縣的改革措施,是欲消除行政管理體制機(jī)制發(fā)展障礙的重要戰(zhàn)略舉措,而這項(xiàng)改革亟待破解的難題也是行政省管縣。

    市代管總比沒人管要好

    早在6年前,廣東就開始了從財(cái)政省管到行政省管的過渡。

    2004年,廣東正式出臺(tái)《促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)財(cái)政性措施意見》,為配合該文件精神的落實(shí),廣東又先后出臺(tái)了三項(xiàng)配套政策改革,即財(cái)政、項(xiàng)目審批及干部行政級(jí)別的政策改革。

    其中,在財(cái)政方面,要求在確保各縣既得利益的基礎(chǔ)之上,省對(duì)縣實(shí)行超增分成,且轉(zhuǎn)移支付力度較以往明顯加大;在行政放權(quán)方面,廣東省賦予縣(市)更大的自主權(quán)和決策權(quán),凡省已下放給地級(jí)市的審批權(quán),除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外,一律下放到縣(市)。

    這也是廣東省直管縣改革的雛形。

    2009年初,《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008~2020年)》發(fā)布,作為廣東進(jìn)一步改革探索的“尚方寶劍”,明確要求廣東在珠三角地區(qū)選擇有條件的地方合理調(diào)整行政區(qū)劃,試行省直管縣體制。7月,廣東省確認(rèn)以博羅、龍川、興寧、南雄、英德、高要等十五個(gè)縣(市)作為“省管縣”試點(diǎn)。

    南雄市(縣級(jí)市)位于廣東最北部,與江西省僅一山之隔,2008年,南雄市近十年最大的一個(gè)項(xiàng)目——南雄市精細(xì)化工業(yè)園項(xiàng)目正式啟動(dòng),“我們有針對(duì)性地引進(jìn)一批國內(nèi)有領(lǐng)軍作用的精細(xì)化工企業(yè)進(jìn)駐園區(qū),力爭5年內(nèi)使精細(xì)化工園區(qū)入園企業(yè)達(dá)到200家以上,努力打造成為華南地區(qū)最大的精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)基地?!?南雄市委書記林楚欣說。

    這個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批,再到建設(shè),韶關(guān)市都給予了很大的幫助,“省管縣”之后,并不像外界想象中的那樣,韶關(guān)對(duì)南雄的發(fā)展置身度外。

    粵北另外一個(gè)縣的財(cái)政局工作人員肖明表示,盡管該縣在上世紀(jì)90年代末就實(shí)行財(cái)政方面的“省管縣”,但事實(shí)上,并沒有完全實(shí)現(xiàn)縣里財(cái)政由省管,最終還是由市來代管,因此,“沒有從根本上起到很大的變化?!毙っ鞣Q,市代管總比沒人管要好,他們最擔(dān)心的是“省管縣”之后,“省管”管不到,“市管”管不著。

    中共廣東省委政策研究室劉敏清處長直言,盡管廣東早在2003年就開始在部分縣實(shí)施省管縣財(cái)政改革,逐步發(fā)展到全省67個(gè)縣的財(cái)政省管,但這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,到目前為止,改革的力度并不是很大,縣與市之間還存在隸屬關(guān)系。

    劉敏清說,財(cái)政和行政的省直管是一個(gè)政府體制改革的大方向。

    撤縣劃區(qū)把全國百強(qiáng)縣拉下馬

    在“市管縣”的財(cái)政體制下,縣級(jí)地區(qū)容易“營養(yǎng)不良”,地級(jí)市的工作重心一般都放在城區(qū)而不是農(nóng)村,市級(jí)財(cái)政側(cè)重于市區(qū)的發(fā)展,在經(jīng)濟(jì)利益上可能出現(xiàn)“市縣爭利”。

    “省管縣”的財(cái)政體制賦予縣級(jí)政府行使地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,以優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級(jí)、增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

    然而,從財(cái)權(quán)到審批權(quán),再到人事任免權(quán),省政府的每一次收緊都會(huì)對(duì)地級(jí)市的利益格局形成巨大威脅,廣東省社會(huì)科學(xué)院現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長鄭奮明說,現(xiàn)行市管縣的行政體制自1983年開始實(shí)施,近三十年來,發(fā)現(xiàn)這種體制在實(shí)踐過程中并沒有達(dá)到原先設(shè)想的以市帶縣、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的效果,反而造成管理層次和行政成本增加,效率降低,縣的行政自主權(quán)受到削弱,存在“市卡縣”、“市擠縣”、“市刮縣”現(xiàn)象,阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為了增加縣域經(jīng)濟(jì)的活力,需要對(duì)縣下放權(quán)力,增加其發(fā)展的自主權(quán)和財(cái)政實(shí)力。

    但是,省直管縣后,縣的各項(xiàng)權(quán)力增大了,市的權(quán)力被削弱或架空,而作為應(yīng)對(duì)之策,很多地級(jí)市一度紛紛把轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣或縣級(jí)市改為區(qū)。

    廣東省政府發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)處研究員、處長譚炳才告訴《小康》記者,“這種現(xiàn)象在廣東普遍存在”。在省管縣的改革過程中,如深圳的龍崗、寶安,廣州的增城、花都,汕頭的潮陽、澄海,惠州的惠陽,珠海的斗門等,無一例外地都由縣(市)改為區(qū)。而最轟動(dòng)的,要數(shù)順德、南海這兩個(gè)全國百強(qiáng)縣排名前五名并擁有“準(zhǔn)地級(jí)市”待遇的縣(市),與高明、三水一起被收歸為佛山的市轄區(qū)。

    事實(shí)上,大部分縣改區(qū)的目的也是為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展,省管與市管從根本上的利益是一致的,兩者并不矛盾,如江門把新會(huì)改成區(qū)就是一個(gè)比較好的例子,新會(huì)是一個(gè)相對(duì)發(fā)達(dá)的縣,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市區(qū)人口的日益增多,有些大中城市的城區(qū)發(fā)展空間明顯不足,進(jìn)一步發(fā)展時(shí)受制于周邊的縣(市),或者與周邊的縣(市)在經(jīng)濟(jì)布局和市政建設(shè)上出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同、重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源的問題,市縣之間的矛盾或大市與小市之間的矛盾日益加劇。在市縣同城的地方,矛盾則更為突出,因而不得不撤縣(市)設(shè)立市轄區(qū)。譚炳才說,但是澄海與汕頭地理位置上相距較遠(yuǎn),把澄海撤縣改區(qū)就有點(diǎn)牽強(qiáng)。

    這種“搶地盤”式的瘋狂區(qū)縣劃分,給縣域經(jīng)濟(jì)帶來了一定的影響。從2000年到2004年,除2002年外,廣東百強(qiáng)縣的數(shù)量都是10個(gè),2005年則減少至8個(gè)。而在2009全國百強(qiáng)縣名單公布榜上,廣東僅有增城、博羅兩縣(市)。

    有專家直言,廣東百強(qiáng)縣數(shù)量不多,而且在減少,一是因?yàn)槭?nèi)發(fā)展不平衡,二是因?yàn)橹槿堑貐^(qū)縣(市)這一行政層級(jí)被削弱,基本上都改成了區(qū)。

    提高行政效率才是改革目標(biāo)

    中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院行政管理學(xué)系主任倪星教授認(rèn)為,廣東推行“省直管縣”面臨著一個(gè)天然矛盾:縣級(jí)行政區(qū)域過多和省政府管理能力難以覆蓋,這也是“浙江模式”在廣東不可復(fù)制的主要因素,浙江全省只有40多個(gè)縣,而廣東要比浙江多出不少。

    “省管縣”一般把縣、縣級(jí)市都要列入范圍之內(nèi),目前廣東21個(gè)地級(jí)以上市共轄有67個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域,“在省直管縣體制下,如何實(shí)現(xiàn)對(duì)眾多縣級(jí)行政區(qū)域的有效管理,這必然對(duì)省政府的管理能力形成巨大挑戰(zhàn)?!?/p>

    在推行“省直管縣”過程中,是否會(huì)造成縣級(jí)之間重復(fù)建設(shè)、不利于集中財(cái)力發(fā)展中心城市,甚至在放權(quán)后造成地方管理混亂等一系列問題,都將考驗(yàn)省政府的執(zhí)政智慧,廣東省方面也因此保持著謹(jǐn)慎的態(tài)度。

    廣東某縣委書記說,“省管縣”財(cái)政改革自1996年就開始了,一直到現(xiàn)今,財(cái)政省管縣并沒有從根本上發(fā)生變化。今年3月份,所處地級(jí)市根據(jù)國家相關(guān)精神將該產(chǎn)糧大縣推薦為“省管縣”試點(diǎn)縣,但具體如何改革,到現(xiàn)在還沒有定論。市縣之間的關(guān)系也沒有發(fā)生變化,依舊是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。該縣委書記對(duì)此項(xiàng)改革的方向感到很朦朧,“遲一些省里可能會(huì)組織討論會(huì)征求意見吧?!?/p>

    鄭奮明對(duì)此有同感,廣東省內(nèi)有不少專家都在研究“省管縣”,但具體如何改革,下放什么權(quán)力,卻都還沒有確定清楚。

    對(duì)于那位縣委書記來說,“省管縣”之后公務(wù)員的流向是他比較關(guān)注的問題,現(xiàn)在各縣的公務(wù)員還可以在市縣之間正常流動(dòng),但省管縣之后,縣里的公務(wù)員能流向省里嗎?省里不可能有那么多的機(jī)構(gòu)和職位。

    “省管縣”之后雖然少了中間一級(jí)政府,或許對(duì)省委省政府的指示精神傳達(dá)更及時(shí),省撥財(cái)政可以全數(shù)到達(dá)目的縣,但是,少了一級(jí)政府,行政效率并不一定能有明顯的提高。“比如我有一個(gè)項(xiàng)目需要用地,之前我直接到市里面就可以辦好,要找哪一個(gè)部門哪一位領(lǐng)導(dǎo),我們有多年的人脈關(guān)系,加上市縣之間距離近,可以辦得比較順利。但是,省管之后,什么都要往省里跑,而省面對(duì)的是全省數(shù)十個(gè)縣,辦理的事務(wù)多,我可能要跑幾次建設(shè)廳才可以蓋好一個(gè)章子,然后還要到規(guī)劃廳,還要環(huán)評(píng)等等,如此下來,花費(fèi)時(shí)間和經(jīng)費(fèi)不說,行政效率也不能提高?!边@位縣委書記說,省管縣的改革不僅僅是縣要改,省也要改。就如上述項(xiàng)目來說,最好把建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等所有部門的辦證機(jī)構(gòu)放在一起辦公,如設(shè)置辦證大廳,這樣才能有助于行政效率的提高。

    省直管縣的兩種模式

    浙江模式:

    財(cái)政體制上的“省管縣”,而在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的“省管縣”。1992年至今,浙江已連續(xù)四次出臺(tái)政策,擴(kuò)大一部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)市(縣)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。實(shí)踐證明,實(shí)行“省管縣”,激活了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的活力。在省管縣改革中,浙江模式是不少地方借鑒的藍(lán)本。在其他省份所推行的省管縣改革,大都遵循這樣的路徑:從經(jīng)濟(jì)管理切入,向縣級(jí)政府下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán),強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán),推行省管縣的財(cái)政改革,而進(jìn)行試點(diǎn)的縣多數(shù)是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣。

    海南模式:

    海南從1988年建省開始就沒有實(shí)行市管縣,海南省20余個(gè)縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理,是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元,不存在地級(jí)市對(duì)縣的行政管理問題。2008年7月初,海南將177項(xiàng)行政管理權(quán)直接下放到市縣和地級(jí)市,同時(shí)提出了配套改革制度,曾引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

    中共廣東省委政策研究室的一位負(fù)責(zé)人認(rèn)為,制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本問題不是省管還是市管,而是現(xiàn)行財(cái)政稅收不合理,縣里在稅收方面上交的份額太多,適當(dāng)下放稅收權(quán)力才是有效的改革手段。

    廣東省財(cái)政改革實(shí)施自2002年便已經(jīng)開始,譚炳才說,廣東“省管縣”是一個(gè)比較“溫和”和“緩慢”的改革。在改革過程中受到諸多因素的影響和制約,下一步的改革試點(diǎn)工作在克服矛盾、穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí),逐步擴(kuò)大試點(diǎn)縣范圍,實(shí)現(xiàn)“扁平化”管理,提高行政效率才是改革的目標(biāo)。

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