官員財產公開 為何步履艱難

□本刊記者 ■特邀嘉賓 田 芳

官員財產公開 為何步履艱難

□本刊記者 ■特邀嘉賓 田 芳

官員財產公開制度只能是代議制民主的一個補充制度。在人大制度不夠完善的情況下，人民只好更多地寄希望于官員財產公開制度，以遏制高發(fā)的官員腐敗現(xiàn)象。

背景新聞：

2009年1月1日，新疆阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)對2008年12月新提任的55名副縣級領導干部全部進行了個人財產申報公示，被譽為官員財產公開制度的“破冰之舉”。

2010年3月，浙江省岱山縣紀委和組織部等部門出臺文件，決定對縣管干部（副科提正科）實行任前財產申報公示制度。此舉在浙江省內首開先河。

2010年4月2日，有網(wǎng)友在某網(wǎng)站上發(fā)布名為《湖南省長沙市官員財產公示第一人》的帖子，稱長沙市天心區(qū)規(guī)劃局局長張力率先公示個人財產，工資4200元/月；隱性工資平均3800元/月；房產三套。張力隨即對外澄清，他的財產是“被公開”了。

什么是官員財產公開？

□多年來，輿論紛紛呼吁，應當建立官員財產公開制度。不少人士認為，官員財產公開制度在我國基本沒有建立起來；有極少數(shù)地方進行了一些嘗試，但這些都不能構成嚴格意義上的官員財產公開制度。在您看來，官員財產公開制度，到底是什么？

■所謂官員財產公開制度，是指法定范圍內的國家公職人員依照法定的期限和方式向有關機關申報自己財產并向全社會進行公開，接受有關監(jiān)督機關和公眾檢查的法律制度。各國的官員財產公開制度并不完全相同，這主要與各個國家民主政治制度的健全程度有關。

我國的官員財產公開制度作為民主政治制度的一個組成部分，備受人民的關注。但該制度到底應如何定位，如何與現(xiàn)有的政治制度相銜接，這些最為基本的問題無論是理論界還是實務界并沒有達成一個共識。

□現(xiàn)在各地對官員財產公開制度都有一定的嘗試，但財產公開的主體各不相同。應當如何來界定“官員”的范圍？

■“官員”范圍如何界定，不是一個技術性的問題，它與官員財產公開制度的功能定位緊密相關。該制度應該是民主政治制度的一個組成部分。

民主政治制度最為重要的內容是代議制民主，即人民選舉產生代表，代表組成代議機關，代議機關產生并監(jiān)督政府。代議機關對政府監(jiān)督最為重要的手段是財政監(jiān)督，即政府花的每一分錢應獲得代議機關的同意，也就是所謂的代議機關掌管“錢袋子”。

很多學生在實習前對跟崗實習認識不足。學生沒有把跟崗實習作為一個重要的教學內容，只是單純地認為去企業(yè)廚房打雜，所以出現(xiàn)學生不愿意去實習，或者實習過程中敷衍了事，甚至實習途中中止實習等情況。

所以，在民主政治制度健全的國家，政府的花銷是相當透明和規(guī)范的。同時，法治政府使政府的權力運行嚴格遵守法定程序，“權力尋租”現(xiàn)象可以得到防止。在民主政治制度和法治政府的雙重保障下，公共權力的運行是相對公正與廉潔的，最有可能產生問題的是選舉過程中的錢權交易。所以，一般要求與選舉有關的政務類官員公開自己的財產，而一般公務類官員是不用公開自己的財產的。

□2009年的新疆阿勒泰地區(qū)領導干部個人財產公示被稱為“破冰之舉”。然而，公眾在這次公開中發(fā)現(xiàn)，領導干部公布的財產狀況差距不大，而且這些財產來源基本是“工資”，“各類獎金、津貼、補貼及福利費”等。公眾最感興趣的比如剪彩所得、授課所得、稿費所得、題字所得，甚至貪污所得、受賄所得等，均未有官員主動申報。因此，官員財產公開，公開的究竟應該有哪些內容？

■人民之所以要求官員公開其財產，是想知道官員的全部財產中有哪些財產的獲得是與他的職權行使緊密相關的，而這些財產的獲得可能會使他并不以公共利益為目的去行使手中的權力，但這類財產的獲得往往是很隱蔽的。所以一般來說，財產的數(shù)額可能比財產的類型更能說明問題，這也是我國刑法為什么規(guī)定“巨額財產來源不明罪”。

我認為，政務類官員可能最應該公布的是其財產數(shù)額。一個能說明其巨額財產來源的政務類官員可能比一個身無分文的政務類官員更讓人覺得放心和踏實。

如何看待官員財產公開？

□這幾年的全國“兩會”上有不少代表提出了關于公開官員個人財產的提議。事實上，官員財產公開，一直是各方呼吁較多的一個問題。為什么會有如此強烈的呼聲？

■我覺得可以從兩個方面來看：一是說明了我國民眾對于民主政治生活的參與熱情，另一方面說明了我國民主政治制度本身有著一些亟待解決的問題。

我們知道，民主政治制度最基本的制度是代議制民主，即代議機關的代表應在民主政治生活中發(fā)揮重要的作用，代議機關代表人民掌管“錢袋子”，而人民通過選舉決定代表的去留。我國的人民代表大會制度并不是真正意義上的代議制民主，代表不是專職的，代表與人民的聯(lián)系不夠密切，人民較難通過選舉參與到民主政治生活中。而在當前這一狀態(tài)不可能得到根本改變的情況下，人民只好更多地寄希望于官員財產公開制度，以期對目前的官僚腐敗有一定的遏制作用。

□有一些人認為，領導干部也是人，他的隱私應該得到保護。對此，您是怎樣認為的？

而在一個民主政治生活作為基本生活狀態(tài)的時代，為了保障民主政治生活正常健康的運行，掌握公共權力的官員其部分權利受到一定程度的限制是必須的。許多國家的憲法判例都將官員的權利與一般公民的權利區(qū)別對待，尤其是在涉及公共事務與公共利益的時候。

□也有一種聲音，認為如果實行官員財產公開，可能會引起社會混亂。您是怎樣認為的？

■全方位地實施官員財產公開，的確可能引起一定的混亂。當前人民對官員財產公開制度予以如此高的熱情與期待，說明了人民對民主政治生活的參與熱情。但人民參與民主政治生活最根本的渠道還是選舉以及與人大代表的聯(lián)系，而不是直接地監(jiān)督官員?！安楣賳T有多少錢”，尤其是對一般公務員，事實上違反了憲法的一般原則——“最小傷害原則”。治理腐敗的手段有很多種，官員財產公開只是其中一種，我們也可以通過其他途徑，或許對公務員的權利侵害更小，卻可以更好地治理腐敗。

為什么官員財產公開舉步維艱？

□早在1995年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳就聯(lián)合發(fā)布了關于《黨政機關縣處級以上領導干部收入申報規(guī)定》。然而，十幾年過去了，官員財產公開制度仍然遲遲不能確定、實施。您認為這一問題的癥結何在？

■全方位實施官員財產公開遇到的阻力是可想而知的，而且這一制度的實施需要高額的制度成本，它的可行性以及傷害性都影響了這一制度的實施。

□推行官員財產公開制度，應當如何發(fā)力？

■正確理解官員財產公開制度產生的時代背景，以及該制度可能帶給我們的結果，是我們在推行制度之前應該審慎思考的問題。官員的腐敗并不僅僅是一個官員的執(zhí)政素養(yǎng)、道德修養(yǎng)，以及財產狀況方面的問題，而是一個制度性的問題，是權力如何受到約束的問題。

我們目前是希望官員財產公開制度能遏制權力尋租，那么這種手段與目的之間到底有多大的相關呢？這也可能是目前立法者在真正推動這一制度之前需要認真思考的問題。

□近些年來，輿論和學界對官員財產公開改革面臨的阻力有充分的估計，有人甚至拿出具體的調查數(shù)據(jù)，稱有70%到97%的官員反對這項改革。鑒于這項改革本身需要通過官員之手方能推行，有人得出了“期望反對改革者‘自我革命’的改革注定要失敗”的悲觀結論。您對此抱有怎樣的觀點？

■其實，了解官員財產公開制度的目的是什么，態(tài)度就會明了。制度的目的是治理腐敗，健全民主政治制度，完善法治政府。不管官員財產公開制度到底會走多遠，它對于完善我國的民主政治制度所起的推動作用都是不可否認的。

□2010年4月，有人在網(wǎng)站上發(fā)布名為《湖南省長沙市官員財產公示第一人》的帖子，稱長沙市天心區(qū)規(guī)劃局局長張力率先公示個人財產。事后證明，這是“被公示”，但這也被認為是民眾推動官員財產公開的一次努力。對此，您能談談看法嗎？各個擊破式的“網(wǎng)友曝”，是否能成為推動官員公示財產的一種新途徑？

■在目前民意沒有更好的反映渠道，各項民主政治制度不健全的情況下，人民對官員財產公開制度是寄予很高的期望的。

其實，就目前的網(wǎng)絡環(huán)境與技術而言，我們如果想知道某一官員的財產有多少，是沒有任何問題的。由誰來推動官員財產公開并不重要，關鍵是我們希望官員財產公開能帶給我們什么。

□官員財產公開，近年來愈發(fā)深入地進入了公眾視野，從新疆阿勒泰的“破冰”之時起，就已“開弓沒有回頭箭”。隨著浙江慈溪，四川高縣，重慶市江北區(qū)，湖南瀏陽、衡陽等地的跟進，官員財產公開更成了滔滔之勢。對于目前“各地開花”的情況，您如何評價？

■官員財產公開制度并不是民主政治的根本制度，它只能作為代議制民主的一個補充制度，它并不能從根本上解決目前我國政治生活中的一些問題。我國還是應該從完善人民代表大會制度著手，使人民代表大會成為一個真正的民意代表機關。

（田芳：南京大學法學院副教授，憲法學與行政法學博士。主要研究方向：憲法學與行政法學。）