論欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基本原則

劉漢一 劉圣蘭

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 江西 南昌 330045）

一、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村建設(shè)公共文化服務(wù)體系的歷程與現(xiàn)狀

黨和政府歷來高度重視文化事業(yè)，尤其是農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展。在人民公社時期，即便在欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，雖然經(jīng)濟相當(dāng)落后、農(nóng)民物質(zhì)生活貧乏，文化活動卻開展得轟轟烈烈，業(yè)余劇團或文藝宣傳隊在各地都有組建。各種民間傳統(tǒng)藝術(shù)形式，如舞龍、舞獅、地方戲等都有經(jīng)常性的演出和展示。那時的農(nóng)村文化與城市文化相比較，差距并不大，有的甚至比城市還更活躍。農(nóng)村文化的繁榮，直接原因在于政府的重視。這種重視在勞動分配體制上得以充分體現(xiàn)：農(nóng)民只要是組織宣傳隊或者業(yè)余劇團，都可以記工分，其報酬和所有同等勞力一樣，甚至在誤工期間還可以領(lǐng)到額外補助，待遇上沒有后顧之憂；凡是從事文藝活動、宣傳演唱所需要的經(jīng)費，都可以在大隊一級的公益金項目中予以報銷。開展文化活動有待遇，文化活動經(jīng)費有來源，農(nóng)村公共文化服務(wù)體系在政府包攬體制下使農(nóng)民的基本文化權(quán)益得到了保障。

改革開放以后，農(nóng)村公共文化服務(wù)體系發(fā)生變化，農(nóng)村文化事業(yè)曲折發(fā)展。1982年第五屆全國人民代表大會第五次全體會議所作的《關(guān)于第六個五年計劃的報告》中提出：六五（1981—1985）期間，要“基本上做到市市有博物館，縣縣有圖書館和文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站”。1984年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村文化站問題的請示的通知》指出，“明確文化站的專職人員編制，注意改善他們的待遇。為了完成文化站所承擔(dān)的任務(wù)，應(yīng)當(dāng)逐步做到每站配專職人員一人，由文化事業(yè)經(jīng)費供給。他們的工資、福利等與文化館干部同等對待。文化站的事業(yè)編制由地方解決?！薄暗胤截斦ξ幕镜慕?jīng)費補助，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，根據(jù)地方財力的情況，也應(yīng)逐步增加”。由于中央的高度重視，20世紀(jì)80年代至90年代初，農(nóng)村文化進入了一個全新的發(fā)展時期。這時期，全國大多數(shù)地方包括欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，基本上都建立了市、縣、鄉(xiāng)三級文化服務(wù)站，尤其是組織人事部門逐漸解決了農(nóng)村基層文化站一站一編的問題，基層文化服務(wù)專職人員的工資待遇、活動經(jīng)費得到保證。農(nóng)村公共文化服務(wù)體系中重要的環(huán)節(jié)——基層文化陣地得到加強，基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)開始起步，農(nóng)村文化進入一個新的繁榮時期。

但是，從90年代中期開始，隨著新的政府機構(gòu)改革和財政管理體制改革的進行，文化管理體制改革沒有及時跟上，剛剛起步的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系遭受嚴(yán)重打擊，農(nóng)村文化事業(yè)跌入低谷。一方面，各地農(nóng)村在重視經(jīng)濟發(fā)展的同時，普遍忽視文化事業(yè)發(fā)展。尤其是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，發(fā)展經(jīng)濟成為當(dāng)?shù)卣念^等大事，“人、財、物”各種資源都投向能夠最快、最大體現(xiàn)經(jīng)濟效益的部門，以社會效益為核心的文化事業(yè)被“邊緣化”，農(nóng)村文化事業(yè)投入嚴(yán)重不足。很長一段時期，不少地區(qū)由于財力問題，除了文化系統(tǒng)在編人員的人頭經(jīng)費列入財政預(yù)算外，其他文化事業(yè)經(jīng)費，例如文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維修經(jīng)費、群文活動經(jīng)費等都未列入財政預(yù)算，直接導(dǎo)致農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后。

另一方面，農(nóng)民參與文化建設(shè)的積極性受到影響，因為不僅投入沒有經(jīng)濟效益，相反還可能影響正常的勞動收入。稅費改革以前，政府組織開展鄉(xiāng)村文化活動，參加的人員還可以計義務(wù)工，稅費改革后取消了義務(wù)工，農(nóng)村文化活躍分子的積極性受到打擊。

近年來，隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實，農(nóng)村文化事業(yè)迎來了新的春天，農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)受到高度重視：2005年11月，《中辦國辦關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》〔中辦發(fā)（2005）27號〕給農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的建設(shè)提供了政策保障；2005年12月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》〔中發(fā)（2006）1號〕給農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)指明了具體的方向；2006年9月，中辦國辦頒布《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，對建設(shè)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系提出了明確具體的要求，進行了全面細(xì)致的安排；10月，中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會通過的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》為重點投入農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)作出了明確規(guī)定；2007年7月，中共中央政治局召開會議，研究加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)，提出要堅持把建設(shè)的重心放在基層和農(nóng)村，著力改善農(nóng)村和中西部地區(qū)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。此后，國家發(fā)改委、財政部、文化部和各省、市、自治區(qū)都出臺了一系列的措施和文件。

國家政策措施的到位，使建立農(nóng)村公共文化服務(wù)體系有了最基本的保障。一些經(jīng)濟發(fā)達省份依托財力優(yōu)勢，通過加大資金投入、建設(shè)完善基層文化設(shè)施、開展“送科普、送電影、送戲下鄉(xiāng)”行動、建設(shè)“信息共享工程”等具體措施，使農(nóng)村公共文化服務(wù)體系迅速得以恢復(fù)，并在新的基礎(chǔ)上有了新發(fā)展。然而，與發(fā)達省份提出要“率先全面構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系”相比較，中西部欠發(fā)達地區(qū)則任重道遠(yuǎn)。如何結(jié)合本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展實際，構(gòu)建有本地特色、操作性強、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，還有許多理論與實踐問題需要探討。

二、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村建設(shè)公共文化服務(wù)體系應(yīng)堅持的基本原則

1.政府主導(dǎo)的原則。

公共文化服務(wù)體系是政府舉辦的、非營利的、普及文化知識、傳播先進文化、保障公眾基本文化需求的各種文化組織和文化服務(wù)的總和。這一體系的主要特征是公益性。“政策調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務(wù)”是社會主義市場經(jīng)濟條件下新型政府應(yīng)承擔(dān)的主要職能，為大眾提供公共服務(wù)是其中一個職能。公共文化服務(wù)是政府提供的公共服務(wù)的重要組成部分，建設(shè)公共文化服務(wù)體系又是政府公共服務(wù)的重要方面。《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，在健全公共文化服務(wù)組織體制和運行機制方面，“各級政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強對公共文化機構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督，并從資金、設(shè)施、場地、機構(gòu)、人員等方面，保障公共文化設(shè)施正常運轉(zhuǎn)和功能的充分發(fā)揮。”這一原則要求，對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村建設(shè)公共文化服務(wù)體系至為重要。

當(dāng)今世界，公共服務(wù)理念風(fēng)靡全球，市場經(jīng)濟發(fā)達的國家興起了新公共管理運動，其主要內(nèi)容就是在傳統(tǒng)的、政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，以期改進和提高公共服務(wù)的質(zhì)量。我國公共文化事業(yè)的機制改革可以借鑒國外新公共服務(wù)理念，但絕不能照搬照抄國外新公共服務(wù)體系構(gòu)建的經(jīng)驗，簡單地依賴市場。在我國，尤其在欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，文化產(chǎn)品和文化服務(wù)還是“稀缺資源”，如果完全依靠市場機制提供，必然導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)價格昂貴，農(nóng)民群眾無法享受帶來的好處，從而背離公共文化服務(wù)的公益性理念。新一輪文化體制改革的一個重要特征，就是將文化部門分為公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)，而對公益性文化事業(yè)改革的主要內(nèi)容就是要加強政府主導(dǎo)、增加投入。絕不能簡單認(rèn)為文化體制改革就是推向市場、給政府減負(fù)，恰恰相反，強化公共文化服務(wù)體系建設(shè)，更要突出政府主導(dǎo)原則。

堅持政府主導(dǎo)原則，有利于在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中體現(xiàn)社會公平。目前，我國城鄉(xiāng)公民之間的文化權(quán)益不公平現(xiàn)象十分突出：城市居民文化生活比較豐富，享受著各種高水準(zhǔn)的文化消費；而農(nóng)村群眾的文化生活相當(dāng)貧乏，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村相當(dāng)一部分農(nóng)民享受不到基本的文化生活。這種城鄉(xiāng)公民之間的文化權(quán)益不公平現(xiàn)象導(dǎo)致了農(nóng)民生存心理的嚴(yán)重失衡，成為構(gòu)建和諧社會的障礙。構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，是實現(xiàn)和保障農(nóng)民群眾基本文化權(quán)益、促進社會和諧的戰(zhàn)略措施。總體來看，我國已進入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。只有在政府的主導(dǎo)下，公共文化服務(wù)體系的建立才能實現(xiàn)向農(nóng)村傾斜、向欠發(fā)達地區(qū)傾斜、向貧困農(nóng)民傾斜，使農(nóng)民群眾普遍享受公共文化服務(wù)帶來的好處。

堅持政府主導(dǎo)原則，有利于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，不是單純地搞設(shè)施建設(shè)，也不是單純地搞幾項活動，而是要形成多層次、多樣化的覆蓋網(wǎng)絡(luò)，使文化產(chǎn)品、文化服務(wù)能夠惠及廣大群眾。公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，一方面需要經(jīng)過一個長期建設(shè)的過程，另一方面要求為人民群眾保持穩(wěn)定的、長久的服務(wù)。欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村由于經(jīng)濟發(fā)展較慢、基礎(chǔ)薄弱，公共文化服務(wù)體系建設(shè)更是一項長期性、艱巨性的歷史任務(wù)，需要政府將其列入規(guī)劃、形成制度，并在此基礎(chǔ)上研究制定和完善相關(guān)法律，保障政府公共財政對公共文化體系建設(shè)的投入不斷增長。只有在政府主導(dǎo)下，才能改變以往在農(nóng)村公共文化建設(shè)和管理上的隨意性、人為性狀況，避免建設(shè)過程中的時緊時松、大起大落。

2.農(nóng)民主體的原則。

當(dāng)前，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，欠發(fā)達地區(qū)各級政府對農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)開始采取一系列具體措施，也取得了一定的成績。但是，在如何調(diào)動農(nóng)民參與的積極性方面還存在不少問題。比如，近年來，不少地方政府注重為農(nóng)民送戲、送書、送科技，這種專項活動有一定的效果，但在實踐中存在兩個不足：一方面，從內(nèi)容上看，送去的文化產(chǎn)品不一定符合農(nóng)民的需要。勿庸諱言，現(xiàn)在有不少文化產(chǎn)品的制造者、提供者、傳播者，只把眼光主要放在反映都市生活上，并不熟悉農(nóng)村、了解農(nóng)民，又不深入鄉(xiāng)村進行調(diào)查研究，想當(dāng)然地描寫農(nóng)村的情況，以自己的需要來揣摩農(nóng)民的需要。這種“閉門造車”生產(chǎn)出來的東西，根本不符合農(nóng)村實際，自然不受農(nóng)民歡迎。另一方面，從形式上看，這種文化服務(wù)很難把文化送到所有村，即使送到了村，也往往是“蜻蜓點水”，難以從根本上解決農(nóng)民的“文化溫飽”。而且對農(nóng)民來說，這樣一種“喂食”式的幫助，可供農(nóng)民選擇的余地不大，參與的熱情也不高，解決問題的關(guān)鍵在于確立農(nóng)民主體的原則。

農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的主要功能就是為廣大農(nóng)民群眾提供必須的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)。農(nóng)民是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實踐者和受益者，是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主體。農(nóng)民主體的原則，決定了農(nóng)村公共文化服務(wù)體系就是要為農(nóng)民服務(wù)。構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，必須以滿足農(nóng)民的文化生活需要為根本出發(fā)點，使文化產(chǎn)品和文化服務(wù)與農(nóng)民的生產(chǎn)勞動、生活方式相適應(yīng)，與農(nóng)民群眾的接受能力相適應(yīng)。新中國成立以來，尤其在改革開放初期，眾多的文藝工作者深入農(nóng)村，創(chuàng)作了大量文藝作品，為農(nóng)民群眾提供了豐富的精神食糧。那時的文藝作品說的是農(nóng)民的語言，反映的是農(nóng)民身邊的事情，讓農(nóng)民感到親切自然，使農(nóng)民群眾在享受基本文化權(quán)益的同時，感覺自己處于中心地位而非邊緣地位。今天，構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，更應(yīng)該繼承和發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)，找準(zhǔn)農(nóng)民的真實需求，提供農(nóng)民需要的文化產(chǎn)品。有調(diào)查表明，在欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民群眾最需要的是致富信息、農(nóng)業(yè)科技、衛(wèi)生保健知識等。政府如果不做調(diào)查研究，只是熱熱鬧鬧地送幾臺戲下鄉(xiāng)，難免被認(rèn)為是做表面文章，達不到實際的效果。

農(nóng)民主體的原則，決定了農(nóng)村公共文化服務(wù)體系必須充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，讓農(nóng)民成為文化產(chǎn)品的創(chuàng)造者、文化服務(wù)的提供者，以滿足農(nóng)民群眾日益增長的多樣化的文化需求。上世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)出現(xiàn)的困境，根本原因就在于忽視了農(nóng)民作為文化創(chuàng)造主體的作用。在農(nóng)村文化創(chuàng)造、傳播過程中，農(nóng)民成為旁觀的局外人、簡單的接受者，這種身份造成農(nóng)民對文化建設(shè)的冷漠。事實上，農(nóng)民需要文化，文化更需要農(nóng)民。要大力發(fā)展農(nóng)村民辦文化，使農(nóng)民群眾成為農(nóng)村文化建設(shè)的主體。要積極扶持熱心文化公益事業(yè)的農(nóng)戶組建文化大院、文化中心戶、文化室、圖書室等；支持農(nóng)民群眾自籌資金、自己組織、自負(fù)盈虧、自我管理，興辦農(nóng)民書社、集（個）體放映隊等；大力扶持民間職業(yè)劇團和農(nóng)村業(yè)余劇團的發(fā)展；支持農(nóng)民從事農(nóng)村特色文化產(chǎn)品開發(fā)和文化服務(wù)。在欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，由于政府財政投入有限，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系尤其要重視發(fā)揮民辦文化的作用，拓展文化產(chǎn)品和文化服務(wù)提供渠道，豐富文化產(chǎn)品和文化服務(wù)內(nèi)容。

［1］曹愛軍，方曉彤.新農(nóng)村公共文化服務(wù)系統(tǒng)構(gòu)建研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2010，（2）.

［2］曾崇碧.西部農(nóng)村公共文化建設(shè)問題及對策［J］.重慶教育學(xué)院學(xué)報，2009，（4）.

［3］盧華東.政府構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的原則與任務(wù)［J］.社科縱橫，2009，（7）.