關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主的若干思考

秦愛麗

（中共漯河市源匯區(qū)委黨校 河南 漯河 462000）

黨內(nèi)民主是執(zhí)政黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。黨內(nèi)民主也是改進(jìn)黨的執(zhí)政方式、提高黨的執(zhí)政能力的重要前提和關(guān)鍵。我們黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，關(guān)鍵在于：按照十六大提出的“以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”總體要求，充分認(rèn)識黨內(nèi)民主的示范和帶動作用，進(jìn)一步加大黨內(nèi)民主創(chuàng)新的力度，建立起科學(xué)、穩(wěn)定、完善的黨內(nèi)民主制度。

一、黨內(nèi)民主是執(zhí)政黨的生命

黨的十六大報告提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”，這是我們黨總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)結(jié)論。只有搞好黨內(nèi)民主，我們黨才能生存，才能發(fā)展；如果我們不能發(fā)展和完善黨內(nèi)民主，黨的生命就可能走向終結(jié)，黨的執(zhí)政地位將不復(fù)存在，因此，黨內(nèi)民主更是執(zhí)政黨的生命。

應(yīng)該說，我們黨從成立之初，就在提倡黨內(nèi)民主，并在實(shí)踐中形成了作為自身特色的民主集中制。在長期的革命實(shí)踐中，我們黨通過民主集中制，實(shí)現(xiàn)了黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，有效地領(lǐng)導(dǎo)全國人民實(shí)現(xiàn)了黨的政治目標(biāo)，奪取了全國政權(quán)。建國以后，我們黨成了執(zhí)政黨，但在建國之初，又面臨著保衛(wèi)國家安全，整合社會資源發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的艱巨任務(wù)，伴隨著高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制，黨內(nèi)民主雖然在發(fā)展，但更多地是被集中統(tǒng)一所淹沒。黨內(nèi)一切權(quán)力集中于黨委，黨委權(quán)力集中于幾個書記，尤其是集中于第一書記，實(shí)際上變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。這個問題發(fā)展越來越嚴(yán)重，最終導(dǎo)致了十年動亂這樣的空前浩劫，黨內(nèi)民主陷入黨的歷史上最為嚴(yán)重的危機(jī)。

在新的歷史時期，我們黨的執(zhí)政地位面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從現(xiàn)代政治文明發(fā)展的規(guī)律看，任何一個政黨的執(zhí)政資源一是來自于包括經(jīng)濟(jì)增長等指標(biāo)在內(nèi)的“政績”，二是來自于最大限度的社會認(rèn)同，即政治合法性。在西方，社會認(rèn)同系統(tǒng)是通過多黨競選實(shí)現(xiàn)的。雖然由于國情不同，西方的模式我們不能照搬，但是，社會認(rèn)同系統(tǒng)本身則體現(xiàn)了人類政治文明的普遍價值，已經(jīng)成為執(zhí)政黨執(zhí)政的重要政治基礎(chǔ)，一個缺乏社會認(rèn)同的執(zhí)政黨，其地位是不能長久的。因此，對于中國共產(chǎn)黨來說，在新的歷史條件下，要獲得最大限度的政治認(rèn)同，離不開黨內(nèi)民主的健全和發(fā)展。

從黨的性質(zhì)來看，堅持黨內(nèi)民主，就是堅持黨的先進(jìn)性，就是堅持黨的宗旨和世界觀。而忽視乃至背離了黨內(nèi)民主，就是對黨的性質(zhì)、宗旨和世界觀的背叛，黨就會喪失自己的先進(jìn)性。從實(shí)際操作上看，在任何有組織的團(tuán)體中，由于權(quán)力的內(nèi)有屬性，組織中的權(quán)威具有一種集權(quán)的剛性，其權(quán)威一旦形成，就必然會有高度集中，但卻未必會有民主。這一點(diǎn)，不僅為中外政治文明發(fā)展史所證明，而且在我黨歷史上也表現(xiàn)得更為突出。從當(dāng)今世界發(fā)展的趨勢看，真正的民主體制都是穩(wěn)固和強(qiáng)大的，能夠應(yīng)對各種危機(jī)和挑戰(zhàn)。相反，那些以“集中”求穩(wěn)定的非民主體制卻都是脆弱的，經(jīng)不起任何社會動蕩。

可見，發(fā)展黨內(nèi)民主，不僅是新時期黨的建設(shè)的內(nèi)在要求，而且也是維護(hù)“黨的生命”、鞏固黨的執(zhí)政地位，提高黨的執(zhí)政能力的必然要求。

二、保障黨員權(quán)利，發(fā)展黨內(nèi)民主

黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)就是一個盡可能多地聽取多數(shù)黨員意見的過程，目的就是要保證黨員在黨內(nèi)當(dāng)家做主。當(dāng)前一些地方黨組織執(zhí)政能力弱化，其中一個重要原因就在于相當(dāng)一部分黨員不能很好發(fā)揮作用。一些基層黨組織長期忽視黨員在黨內(nèi)的主體地位，黨內(nèi)重大事情不向黨員通氣，重大決策不找黨員商量，普通黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)往往流于形式，批評和監(jiān)督更是沒有辦法做到。這樣一來，許多黨員感到自己在黨內(nèi)可有可無，也就漸漸喪失了光榮感和責(zé)任感，自覺不自覺地把自己混同于普通群眾。黨員不能很好發(fā)揮作用，黨組織的戰(zhàn)斗力自然要大打折扣。黨的十六大提出要把保障黨員的民主權(quán)利作為黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)。黨的十六屆四中全會明確指出：要認(rèn)真貫徹黨員權(quán)利保障條例，建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度，重大決策征求意見制度，逐步推進(jìn)黨務(wù)公開，增強(qiáng)黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)。為更好地促進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力，中共中央于2004年10月24日頒布了新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，這必將進(jìn)一步激發(fā)和保護(hù)廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的政治熱情，保障黨員權(quán)利正常行使和不受侵犯，健全黨內(nèi)生活，促進(jìn)黨內(nèi)民主。同時，發(fā)展黨內(nèi)民主，要求廣大黨員的思想理念要從傳統(tǒng)的干部本位轉(zhuǎn)變到黨員本位。因此，各級黨組織或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的決策，都要使黨員盡可能多地參與，要拓寬渠道，廣泛聽取黨員的意見和要求，同時落實(shí)黨員的監(jiān)督權(quán)利，真正給黨員以選舉、罷免、彈劾黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力。即使在某種條件下很難做到所有黨員參與決策，那么決策過程也應(yīng)當(dāng)公開，使廣大黨員能夠監(jiān)督這一過程。這是共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)享有的并且黨章和新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員保障條例》也明確予以規(guī)定了的權(quán)利。只有這樣，才能不斷增強(qiáng)廣大黨員的責(zé)任感和使命感，使他們自覺地團(tuán)結(jié)在黨組織周圍，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，為實(shí)現(xiàn)黨的各項(xiàng)任務(wù)而奮斗。也只有這樣，黨的執(zhí)政能力才會得到進(jìn)一步提高。

三、完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范權(quán)力的產(chǎn)生

黨內(nèi)民主發(fā)展和走向走熟的關(guān)鍵，是要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度化和法律化。因此，我們應(yīng)從改革和完善黨內(nèi)選舉制度入手，用制度來規(guī)范權(quán)力的產(chǎn)生。健全和完善黨內(nèi)選舉制度，首先要從觀念上解決黨內(nèi)權(quán)力產(chǎn)生的來源問題。要改革黨的干部選拔任命制度，引進(jìn)競爭機(jī)制，使黨內(nèi)權(quán)力的產(chǎn)生從以任命制為主到以選舉制為主。從實(shí)際情況來看，我們黨在選舉的適用范圍、選舉的對象和選舉的程序等方面，都還存在與時代要求不相適應(yīng)的地方，迫切需要改革和創(chuàng)新。二是要健全和完善候選人的提名方式，變指定為推舉。選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權(quán)利。其次，要擴(kuò)大差額選舉名額的比例，逐步取消等額選舉的做法。再次，要尊重選舉結(jié)果的嚴(yán)肅性，凡是經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部，一般情況下其在任期之內(nèi)不宜調(diào)動，以充分體現(xiàn)選舉人的意志。近年來，中共中央連續(xù)頒布了《黨政干部選拔任用條例》、《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》等法規(guī)文件，這充分顯示了中央的決心，同時，這也是在新時期新形勢下，發(fā)展社會主義民主政治，保證人民當(dāng)家作主，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

四、健全完善“兩會”制度，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作

所謂“兩會”，指的是各級黨的代表大會和常委會?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》明確規(guī)定，黨的各級代表大會是各級黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。目前，黨的各級代表大會規(guī)模過大，兩次大會之間周期過長，往往是大會一結(jié)束，代表的身份和權(quán)力就自行終止，這種狀況，不利于它履行“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”職責(zé)。因此，有必要對黨的各級代表大會實(shí)行常任制。在權(quán)力的授予方面，實(shí)行黨代會常任制，是解決權(quán)力過于集中，發(fā)展黨內(nèi)民主的重要措施。我們黨雖然執(zhí)政半個多世紀(jì)了，但由于種種原因，從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變并沒有真正完成?！白h行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制從革命時期用到建設(shè)時期，并繼續(xù)沿用到改革時期。按照黨章規(guī)定，全委會才是黨內(nèi)的權(quán)力機(jī)關(guān)。黨的十六屆三中全會，安排了政治局向全會“述職”的議程，可以說開了黨內(nèi)民主的先河，對于理順黨內(nèi)關(guān)系，真正還權(quán)力于全委會，還權(quán)力于黨代會，具有深遠(yuǎn)的意義。

在權(quán)力的運(yùn)作方面，地方各級黨的全委會討論重大決策或討論干部時應(yīng)實(shí)行票決制，這是體現(xiàn)黨內(nèi)民主、保證決策科學(xué)化民主化的核心環(huán)節(jié)，是從制度上防止專權(quán)、將民主集中制原則落到實(shí)處的成功實(shí)踐，有利于充分發(fā)揮集體決策的功能。對于黨內(nèi)事務(wù)的重大事項(xiàng)，中央有明確界定，就是所謂“三重一大”：重要干部任免、重大決策、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用。在十六大之前，經(jīng)過中央同意，中央紀(jì)委明確提出：地縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職的擬任人選，分別由省、市“黨委常委會提名，黨的委員會全體會議審議，進(jìn)行無記名投票表決”。這不僅是把地方黨委常委會一部分決策權(quán)劃給全委會的最早改革，而且是“票決制”最具實(shí)質(zhì)意義的重大突破。

隨著“票決制”的穩(wěn)步推進(jìn)，黨內(nèi)重要問題都會相繼拿到全委會上來票決，全委會就會成為黨的決策機(jī)關(guān)，而常委會就會慢慢成為黨內(nèi)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，紀(jì)委就是黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)關(guān)。執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)向黨的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，黨的三個委員會共同向黨的代表大會報告工作。黨內(nèi)權(quán)力在這樣配置的框架下，就能夠做到科學(xué)分解，相互制約，才能真正實(shí)現(xiàn)十六大提出的“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的要求，更好地提高黨的執(zhí)政能力。

五、加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，規(guī)范權(quán)力的監(jiān)督

對于權(quán)力的監(jiān)督，我們黨一直是比較重視的，但在制度層面還存在較大差距。在這方面，一是要繼續(xù)完善任期制，建立彈劾罷免制度，把好出口關(guān)，形成黨內(nèi)良性的政治代謝機(jī)制，保證黨的隊伍人才輩出，保證黨的肌體永遠(yuǎn)充滿活力。二是從合理分權(quán)的角度，解決黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置問題。現(xiàn)在的問題是黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍然在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，由于紀(jì)委的人、財、物的調(diào)配權(quán)基本屬于同級黨委，即黨的專職監(jiān)督部門命運(yùn)往往掌握在同級黨委手里，因此，紀(jì)委監(jiān)督同級黨委難是當(dāng)前普遍存在的問題。這種“同級監(jiān)督同級”甚至“下級監(jiān)督上級”的權(quán)力配置制度，顯然不利于黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督和終止，迫切需要創(chuàng)新。三是將公示、聽證等形式制度化，通過輿論和社會監(jiān)督來保證黨內(nèi)民主。2003年12月31日《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的出臺，對于用制度來規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，從根本上提高黨內(nèi)監(jiān)督工作水平，促進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展，提高黨的執(zhí)政能力，將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

總之，黨內(nèi)民主是執(zhí)政黨的生命，執(zhí)政黨只有通過黨內(nèi)民主的健全和發(fā)展，才能首先完成自身的制度化過程，使黨具有與時俱進(jìn)的發(fā)展能力和創(chuàng)新能力，從而黨既提高了自己的執(zhí)政能力，又為人民民主的發(fā)展做出有效的示范和帶動，為推進(jìn)社會主義政治建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。