主體功能區(qū):“規(guī)劃”政府體制

王 健

2010年6月12日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》,在國(guó)家層面將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)。

四類主體功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū),特別是限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū),其主要功能是推進(jìn)生態(tài)建設(shè),修復(fù)和保護(hù)生態(tài)。在生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi),經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制,居民收入增加和生活水平提高受到制約,這就需要政府管理體制創(chuàng)新,解決生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的矛盾,促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)。

生態(tài)保護(hù)區(qū)的現(xiàn)實(shí)難題

1.“要溫飽還是要環(huán)?！钡膬呻y抉擇

四類功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū),特別是限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū),大多處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),地方政府一方面要保護(hù)環(huán)境,另一方面要解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活問(wèn)題,面臨著“要溫飽還是要環(huán)?！钡膬呻y困境。這些地區(qū)群眾致富自然要利用本地資源優(yōu)勢(shì),但“限制與禁止開(kāi)發(fā)”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的居民失去了發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.以GDP為政績(jī)指標(biāo),忽略環(huán)境保護(hù)

以GDP作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)的指標(biāo),處于生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的地方政府必然追求GDP,紛紛設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū),競(jìng)相提供優(yōu)惠條件,招商引資。在環(huán)保方面,地方政府往往對(duì)于引進(jìn)的企業(yè)放寬環(huán)保要求,從而導(dǎo)致引資門(mén)檻降低,一批產(chǎn)業(yè)層次低、高消耗、高污染的項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的生態(tài)保護(hù)區(qū)落戶。

3.生態(tài)補(bǔ)償主體單一

中央政府是補(bǔ)償主體。從目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付方式看,縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對(duì)主導(dǎo)地位,即以中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主,缺乏橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)生態(tài)服務(wù)的提供者大多集中在西部,而生態(tài)服務(wù)的受益者大多集中在東中部,生態(tài)服務(wù)提供者和受益者在地理范圍上的不對(duì)應(yīng),導(dǎo)致西部生態(tài)服務(wù)提供者無(wú)法得到合理補(bǔ)償,形成“少數(shù)人負(fù)擔(dān),多數(shù)人受益”,“上游地區(qū)負(fù)擔(dān),下游地區(qū)受益”,“貧困地區(qū)負(fù)擔(dān),富裕地區(qū)受益”的不合理局面。區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會(huì)群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。

4.生態(tài)補(bǔ)償管理部門(mén)多且效率低下

生態(tài)補(bǔ)償體制部門(mén)色彩強(qiáng)烈,補(bǔ)償管理部門(mén)多元化。生態(tài)保護(hù)管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén),這些部門(mén)主導(dǎo)著生態(tài)保護(hù)政策的制定和執(zhí)行,生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上成為以“部門(mén)主導(dǎo)”的補(bǔ)償。以部門(mén)為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償,責(zé)任主體不明確,缺乏明確的分工,管理職責(zé)交叉,在監(jiān)督管理、整治項(xiàng)目、資金投入上難以形成合力,資金使用不到位,生態(tài)保護(hù)效率低,造成生態(tài)保護(hù)與受益脫節(jié)的“三多三少”現(xiàn)象:一是部門(mén)補(bǔ)償多,生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)牧民得到補(bǔ)償少;二是物資、資金補(bǔ)償多,扶持生態(tài)保護(hù)區(qū)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換補(bǔ)償少,輸血多,造血功能弱;三是直接向生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償多,支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧補(bǔ)償少。

建立多種機(jī)制

1.實(shí)施分類政績(jī)考核機(jī)制

根據(jù)主體功能區(qū)定位,中央政府對(duì)不同功能區(qū)確定有差別的政績(jī)指標(biāo)體系。對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行生態(tài)保護(hù)和修復(fù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià),主要評(píng)價(jià)水質(zhì)、水土流失、森林覆蓋率生物多樣性等生態(tài)環(huán)保指標(biāo)等,少考核或不考核GDP指標(biāo)。對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)要建立以市場(chǎng)價(jià)值為導(dǎo)向的國(guó)土資源評(píng)估、考核管理系統(tǒng),改變GDP崇拜的單一指標(biāo)的績(jī)效考核辦法,形成以國(guó)土資源利用率為核心的、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系。

2.建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制

建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制,讓生態(tài)保護(hù)區(qū)居民分享全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果,培育生態(tài)保護(hù)區(qū)的造血功能,在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí),構(gòu)建和諧社會(huì)。

1建立健全生態(tài)保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中增加給生態(tài)保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償科目,用于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)補(bǔ)償、對(duì)西部生態(tài)退化嚴(yán)重區(qū)域恢復(fù)補(bǔ)償?shù)取?/p>

2國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)省份實(shí)行政策傾斜,增加對(duì)生態(tài)保護(hù)省份環(huán)境治理和保護(hù)的專項(xiàng)財(cái)政撥款,以及財(cái)政貼息和稅收優(yōu)惠等政策支持。對(duì)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的財(cái)政減收,應(yīng)作為計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配的一個(gè)重要因素。

3逐步構(gòu)建以政府財(cái)政為主導(dǎo),社會(huì)捐助、市場(chǎng)運(yùn)作為輔助的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金。

4開(kāi)征生態(tài)保護(hù)稅,保證生態(tài)補(bǔ)償資金有長(zhǎng)期穩(wěn)定的來(lái)源。開(kāi)征新的統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅,建立以保護(hù)環(huán)境為目的的專門(mén)稅種,同時(shí),完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的稅收支出政策。征收“碳稅”,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付將碳稅轉(zhuǎn)移給生態(tài)保護(hù)區(qū)。

3.將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付橫向補(bǔ)償縱向化

建立地方政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)“提供者收費(fèi),受益者付費(fèi)”的原則,明確四類功能區(qū)的定位、保護(hù)的責(zé)任和補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。讓生態(tài)受益的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)政府向提供生態(tài)保護(hù)的限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,以橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移改變四大功能區(qū)之間既得利益格局,實(shí)現(xiàn)區(qū)際公共服務(wù)基本均等化,縮小四大功能之間經(jīng)濟(jì)差距和居民收入差距。

在建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的初期,需要橫向補(bǔ)償縱向化。就現(xiàn)在行政管理體制而言,財(cái)政資金橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際操作起來(lái)非常復(fù)雜。由于每個(gè)功能區(qū)都可能涵蓋多個(gè)同一級(jí)別的政府,每個(gè)同一級(jí)別的政府又下轄多個(gè)層級(jí)的政府,因此,政府之間的財(cái)政資金橫向轉(zhuǎn)移將形成一個(gè)極為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò),政府行政級(jí)別越低,網(wǎng)絡(luò)越復(fù)雜。這樣導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量都難以確定。

橫向補(bǔ)償縱向化,是在中央確定橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后,將優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)向限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的補(bǔ)償資金統(tǒng)一上繳給中央政府,由中央財(cái)政通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付將橫向生態(tài)補(bǔ)償資金撥付給限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)政府。

調(diào)整行政規(guī)劃

1.以生態(tài)保護(hù)區(qū)為中心設(shè)置新的市

現(xiàn)在生態(tài)保護(hù)區(qū)大都由多個(gè)縣市政府共管,在徹落實(shí)中央環(huán)保政策、制定和執(zhí)行地方環(huán)保政策的過(guò)程中,市縣政府之間、各縣政府之間協(xié)調(diào)工作量大、協(xié)調(diào)工作困難。

以生態(tài)保護(hù)區(qū)為中心設(shè)新的市,將生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)原分屬不同地市縣劃歸新設(shè)立的市。由新設(shè)立的市履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)職能,可以有效地改變政出多門(mén)、交叉、扯皮、行政效率低下等現(xiàn)象,縮小同層級(jí)和不同層級(jí)政府之間制定、執(zhí)行環(huán)保政策的差異,減少不同屬地政府之間執(zhí)行環(huán)保政策的摩擦,有利于生態(tài)保護(hù)區(qū)統(tǒng)一執(zhí)行中央政府和省政府環(huán)保政策,顯著地降低行政成本,提高的行政管理效率和環(huán)保資金使用效率。

2.改變行政區(qū)劃和行政管理體制,撤市改局

對(duì)地廣人稀的生態(tài)保護(hù)區(qū),撤市改局由新設(shè)立的“局”統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)、旅游資源開(kāi)發(fā)利用和提供公共服務(wù)等職能。

“局”的資金來(lái)源是中央的縱向轉(zhuǎn)移支付、橫向轉(zhuǎn)移縱向化的轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)財(cái)政直接撥款,有穩(wěn)定的財(cái)政資金支持其履行職能,從源頭上清除了以優(yōu)惠政策招商引資導(dǎo)致的環(huán)境污染,也消除了產(chǎn)業(yè)層次低、高消耗、高污染的項(xiàng)目在生態(tài)保護(hù)區(qū)落戶的現(xiàn)象,徹底改變生態(tài)保護(hù)區(qū)面臨的“要溫飽與環(huán)?！眱呻y選擇和追求財(cái)政增收的壓力。

“局”可以與現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償管理部門(mén)多元化的政府管理體制相銜接,協(xié)調(diào)不同部門(mén)的生態(tài)保護(hù)政策,將多部門(mén)補(bǔ)償資金集中投入到生態(tài)環(huán)境資源的恢復(fù)、保護(hù)與增殖項(xiàng)目中去,進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的研究和開(kāi)發(fā),以高新技術(shù)扶持生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換,增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)區(qū)的造血功能。

(作者系國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授)