增城:以“不平衡發(fā)展”破解“發(fā)展不平衡”

黃前柏

增城,隸屬于廣州市,清宣統(tǒng)《增城縣志》援引的明《永樂志》記載:南海郡前統(tǒng)縣六,今增為七,故名增城。

這里有平原,也有山地;有處于廣深經(jīng)濟(jì)走廊的黃金地段,也有毗鄰粵北山區(qū)的廣袤鄉(xiāng)村。作為廣州轄下一個(gè)縣級(jí)市,增城1616平方公里的地理概貌幾乎就是我國和廣東省的一個(gè)縮影。

從2002年開始,增城市啟動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略部署,將轄區(qū)九個(gè)鎮(zhèn)劃分為“南北中”三大功能區(qū),在廣東乃至全國率先譜寫了一曲“增城故事”。

地盡其值

有專家指出,主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)質(zhì)上是一場土地價(jià)值革命,要讓區(qū)域國土“盡其所值”。

地不分南北,都有其價(jià)值,但如果盲目規(guī)劃,搞不了工業(yè)的地方硬要上,就浪費(fèi)和掩蓋了土地的本來價(jià)值。因地制宜,土地才能真正發(fā)揮其價(jià)值,真正認(rèn)識(shí)到土地的應(yīng)有價(jià)值,才能真正找到與其相宜的科學(xué)發(fā)展方式。

談及增城以前的發(fā)展,增城市市委書記朱澤君坦承。也曾有過“GDP崇拜”。村村點(diǎn)火、鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙,小而全的發(fā)展方式,導(dǎo)致工業(yè)效益并不好,而且造成生態(tài)環(huán)境破壞,付出代價(jià)慘重。如何為增城謀劃轉(zhuǎn)身?當(dāng)?shù)卣粩嘞蚋鞣N智囊團(tuán)體請(qǐng)教。

2002年增城就根據(jù)不同區(qū)域的資源稟賦條件將全市劃分為三大區(qū),即南部發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)、中部城市生活區(qū)和北部山區(qū)。2003年以后,進(jìn)一步調(diào)整為重點(diǎn)開發(fā)的新型工業(yè)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)的文化生活區(qū)和限制開發(fā)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)等三大主體功能區(qū),叫做“抓南扶北促中間”。

在建設(shè)功能區(qū)基礎(chǔ)上,增城市乘勝追擊,在全市范圍內(nèi)實(shí)施全區(qū)域公園化戰(zhàn)略,開始進(jìn)行更深層的土地價(jià)值變革。

“公園化戰(zhàn)略不是僅僅搞幾個(gè)公園,其本質(zhì)是‘天人合一,用公園的理念和標(biāo)準(zhǔn)‘規(guī)劃建設(shè)自然,這是人類對(duì)自然的再優(yōu)化。大自然再優(yōu)化后,必然也回饋人類,推動(dòng)生產(chǎn)生活方式變革和人的現(xiàn)代化?！敝鞚删忉尅?/p>

在繼續(xù)深化三大主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上,增城再次提出高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)“兩城兩區(qū)”的戰(zhàn)略構(gòu)想,擬建廣東地區(qū)一級(jí)高端制造業(yè)基地和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心。

“兩城”一是中部的增城新城區(qū),規(guī)劃40平方公里的國際旅游度假城,發(fā)展科教研發(fā)、文化創(chuàng)意、主題游樂、會(huì)議休閑等文化產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。另一“城”是位于南部新塘鎮(zhèn)、25平方公里高起點(diǎn)規(guī)劃的廣州東部國際商務(wù)城,集中發(fā)展區(qū)域性總部經(jīng)濟(jì)、服務(wù)外包、金融信息、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)。

“兩區(qū)”則呈一南一北態(tài)勢(shì)分布。南部以增城工業(yè)園區(qū)為龍頭,創(chuàng)造條件申報(bào)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),北部則創(chuàng)建1000平方公里的生態(tài)旅游示范區(qū)。增城的目標(biāo)是:5年后工業(yè)產(chǎn)值超2000億元。

理順機(jī)制

“抓南扶北促中間”看似美好,但難題也隨之而來。北部三鎮(zhèn)800多平方公里禁止發(fā)展工業(yè),造成較大財(cái)政缺口,生態(tài)如何保護(hù),稅收怎么辦,干部怎樣考核……

“哪個(gè)問題不解決好,都有可能導(dǎo)致主體功能區(qū)戰(zhàn)略陷入被動(dòng)?！睂?duì)于可能所遭遇的困境,朱澤君早有應(yīng)對(duì)之策。

首先是建立資源配置機(jī)制。調(diào)整優(yōu)化行政區(qū)域,將原來的16個(gè)鎮(zhèn)街整合為9個(gè),將北部低效的工業(yè)用地調(diào)整到南部集中高效利用,農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)則向北部集中,實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用。

二是建立產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)機(jī)制,按照主體功能區(qū)的不同定位編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚集約發(fā)展。短短幾年,就培育出汽車、摩托車、牛仔休閑服三大支柱產(chǎn)業(yè);區(qū)內(nèi)億元企業(yè)2000年僅七家,2009年猛增至100多家。

值得稱道的是增城創(chuàng)新建立生態(tài)發(fā)展補(bǔ)償機(jī)制。一是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。從2003年開始,每年從南部工業(yè)鎮(zhèn)稅收超收返還額中提取10%給北部農(nóng)業(yè)鎮(zhèn),每個(gè)鎮(zhèn)年補(bǔ)貼不少于300萬元,2006年這一數(shù)字增加到1000萬元,2008年給北部鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付達(dá)到4520萬元;二是設(shè)立北部專項(xiàng)發(fā)展資金。從2006年開始,市財(cái)政每年拿出3000萬元反哺北部鎮(zhèn);三是對(duì)發(fā)展生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償,逐年提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),今年達(dá)到每畝21元;四是北部鎮(zhèn)稅收市級(jí)留成部分全部返還。

這被視作一箭雙雕之舉:南部工業(yè)區(qū)反哺北部生態(tài)區(qū),保障了北部干群安心做好生態(tài)保護(hù)、農(nóng)村發(fā)展等工作;北部生態(tài)良好也使南部發(fā)展環(huán)境更具競爭力。

如今,北部地區(qū)農(nóng)村不但生產(chǎn)生活條件明顯改善,而且旅游業(yè)也迅速發(fā)展起來,北部三鎮(zhèn)每年僅旅游收入就超過3000萬元,已初步具備了造血功能。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也因此實(shí)現(xiàn)了大幅增收。

創(chuàng)新官員績效考核

GDP增長指標(biāo)是以往衡量官員政績的惟一標(biāo)準(zhǔn)。新發(fā)展戰(zhàn)略下,如果沿用這種考評(píng)辦法,那么限制開發(fā)地區(qū)的干部永遠(yuǎn)只能處在考評(píng)末位。這將導(dǎo)致干部推動(dòng)地方科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力不足,盲目追求經(jīng)濟(jì)增長的沖動(dòng)再起。

增城總結(jié)出有效辦法:“雙考核”考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。第一套指標(biāo)為“鎮(zhèn)街全面工作”,體現(xiàn)“好”字,更多注重民生和生態(tài)建設(shè)指標(biāo);第二套指標(biāo)為“鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”,體現(xiàn)“快”字,按功能區(qū)區(qū)別考評(píng),南部重點(diǎn)考核先進(jìn)制造業(yè)、發(fā)展工業(yè)同時(shí)對(duì)環(huán)境的保護(hù)等;中部重點(diǎn)考核文化產(chǎn)業(yè)、城市管理等;北部重點(diǎn)考核生態(tài)旅游和都市農(nóng)業(yè),不考核工業(yè)。

“因地制宜分類考核,GDP不再是惟一指揮棒,即使是基礎(chǔ)相對(duì)較薄弱的北部鎮(zhèn),干得好也能脫穎而出?！痹龀鞘形M織部長冼銀崧說,干部對(duì)這樣考核都沒有話說,從而充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮了干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。

增城還根據(jù)功能區(qū)定位側(cè)重配備干部。在南、中部鎮(zhèn)街班子中,配備經(jīng)濟(jì)管理、工商管理和城市規(guī)劃等專業(yè)干部55名,占干部人數(shù)的61.8%;在北部鎮(zhèn)班子中,配備旅游、農(nóng)學(xué)類專業(yè)干部12名,占干部人數(shù)的30%。

組織部門對(duì)干部的培訓(xùn)也是“因材施教”。例如,組織北部干部赴成都培訓(xùn)“農(nóng)家樂”,引導(dǎo)干部組織農(nóng)民發(fā)展“農(nóng)家樂”、鄉(xiāng)村游等產(chǎn)業(yè);而南部干部則赴江浙等地學(xué)習(xí)城區(qū)建設(shè)管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等。

增城考核官員政績的體系發(fā)揮了重要作用,這樣也最大限度地提高了他們的內(nèi)在動(dòng)力,為增城發(fā)展不斷出謀劃策。

2009年,這座縣級(jí)市的GDP近574.9億元,同比增長14.3%,地方財(cái)政一般預(yù)算收入達(dá)31.7億元,同比增長18.4%。全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力則從1999年的第58位躍升至2009年的第9位,自2000年以來連續(xù)9年居廣東省之首。

以“不平衡發(fā)展”來破解“發(fā)展不平衡”,這或許就是增城在主體功能區(qū)建設(shè)道路上的最強(qiáng)音符。