對構(gòu)建內(nèi)蒙古環(huán)境責任保險制度的探討

哈斯其其格

一、環(huán)境責任保險及其重要意義

環(huán)境責任保險是指以被保險人因污染環(huán)境而應(yīng)當承擔的環(huán)境賠償或治理責任為標的的責任保險，是一種市場化、社會化的責任風險管理機制。通過該機制，能夠更有效地解決能源企業(yè)責任風險，減少企業(yè)經(jīng)營的波動性，有效保障受害人，進而促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）引入環(huán)境責任保險可有效解決政府、企業(yè)和受害者面臨的經(jīng)濟負擔，并能減少各種社會損失。一是有利于緩解政府財政的壓力。通過保險方式防治環(huán)境污染，可以為環(huán)境受害者提供及時的經(jīng)濟補償，減輕政府負擔，也可轉(zhuǎn)移和分散參保企業(yè)經(jīng)營風險。二是通過商業(yè)保險方式建立有效的激勵機制。針對不同企業(yè)風險狀況實行差別費率、浮動費率，能夠鼓勵參保企業(yè)降低污染排放數(shù)量和程度，增強參保企業(yè)治污積極性。保險公司將根據(jù)市場行情開發(fā)環(huán)境責任保險產(chǎn)品并通過積極參與投保企業(yè)的風險管理，對參保企業(yè)的環(huán)境風險進行評估、分析、預(yù)防和控制，可以從源頭減少責任事故的發(fā)生，以降低社會凈損失。

（二）對于保險公司而言，通過發(fā)展環(huán)境責任保險，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域，尋找新的利潤增長空間。由于在當前國內(nèi)保險市場上傳統(tǒng)的汽車保險等財產(chǎn)保險的盈利空間有限，保險企業(yè)若想尋找足夠的贏利空間，環(huán)境責任保險可成為保險業(yè)新的業(yè)務(wù)增長來源。不僅能在激烈的行業(yè)競爭中分得相應(yīng)的利潤，還能塑造良好的行業(yè)形象并為地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻。

二、能源與環(huán)境友好發(fā)展需要環(huán)境責任保險護航

能源產(chǎn)業(yè)作為內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，其主導(dǎo)地位日益突出。近十年來，內(nèi)蒙古能源產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展不僅大大促進了自治區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，也為全國的能源供給做出了巨大貢獻。但是，能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展在很大程度上是以犧牲部分環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境福利為代價的。

（一）內(nèi)蒙古能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的環(huán)境污染問題

1.煤炭資源開采造成的生態(tài)環(huán)境破壞。內(nèi)蒙古總土地面積118萬平方公里，含煤面積達12萬平方公里，而大型煤礦、小發(fā)電站往往又蘊藏和坐落于牧區(qū)、山區(qū)和林區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域。據(jù)調(diào)查，內(nèi)蒙古因煤炭開采引起的生態(tài)環(huán)境破壞至少有7大類，如在煤炭露天開采、掘井過程中，破壞了地表植被，造成水土流失。據(jù)內(nèi)蒙古2004年第3次荒漠化監(jiān)測結(jié)果顯示，內(nèi)蒙古荒漠化土地為9.33億畝，約占全區(qū)總土地面積的52.6%；再比如采煤產(chǎn)生的廢水未經(jīng)處理排放到河流和滲入地下，造成地表、地下水受到一定程度的污染。

2.煤炭發(fā)電帶來的環(huán)境污染。煤炭發(fā)電的污染物主要有煙氣、粉煤灰、爐渣和廢水煙氣中的主要污染物包括二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳、一氧化碳等。其中二氧化硫是常規(guī)煤電的首要污染物，將造成酸雨的形成；其次是氮氧化物，會造成光學煙霧，而且它產(chǎn)生的溫室效應(yīng)大約是二氧化碳的200～300多倍；二氧化碳可能會使全球氣候變暖；粉煤灰含有放射性元素；懸浮顆粒則會危害人的呼吸系統(tǒng)。

上述分析表明，隨著工業(yè)化進程的加快和能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境的壓力越來越大，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾非常突出。而環(huán)境污染事故發(fā)生后，由于善后處理沒有機制保障，企業(yè)應(yīng)該承擔賠償和恢復(fù)環(huán)境的責任往往得不到落實，最近10年來，國家累計投入371億元幫助內(nèi)蒙古改善生態(tài)環(huán)境。

（二）內(nèi)蒙古能源發(fā)展中存在的責任事故問題。眾所周知，能源行業(yè)是一個高危行業(yè)，尤其是煤炭行業(yè)，安全事故的發(fā)生不僅給煤礦企業(yè)帶來了巨大的經(jīng)濟損失，更對礦工的生命和健康造成了巨大的威脅。內(nèi)蒙古存在大量的小煤礦，小型發(fā)電站，土煉油廠，技術(shù)落后，設(shè)備陳舊，機械化、半機械化和手工業(yè)生產(chǎn)并存，因此從原料——加工——消費環(huán)節(jié)都存在嚴重的安全隱患。雖然我國的《工傷保險條例》對職工在工作過程中發(fā)生事故造成傷亡給予的工傷補償均有詳細規(guī)定，但是規(guī)定的賠償金額很難滿足傷亡礦工的經(jīng)濟補償需求，而且要得到這樣的補償仍然存在著困難。

環(huán)境責任保險作為一種市場化、社會化的責任風險管理機制，一方面能夠更加合理地轉(zhuǎn)移能源企業(yè)責任風險，有效保障受害人。另一方面，保險公司開發(fā)環(huán)境責任保險等產(chǎn)品，通過合理確定責任范圍，分類厘定費率，特別是通過實施有效的防災(zāi)減損措施，強化能源企業(yè)責任意識，最終將減少環(huán)境污染和責任事故發(fā)生的概率，從而有效促進能源與環(huán)境友好發(fā)展。

（三）內(nèi)蒙古環(huán)境責任保險發(fā)展現(xiàn)狀。環(huán)境責任保險制度在我國是伴隨著環(huán)境保護法規(guī)的完善和公眾責任保險制度的發(fā)展而產(chǎn)生的。從1991年開始，我國先后在大連、沈陽、長春、吉林等城市進行過環(huán)境責任保險的試點，但范圍不大，保險規(guī)模也很小，只有極少數(shù)企業(yè)投保。直到2008年，國家環(huán)?？偩趾椭袊１O(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于環(huán)境污染責任保險的指導(dǎo)意見》，我國正式確立了建立環(huán)境責任保險制度路線圖。

隨著保險業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位穩(wěn)步提高，內(nèi)蒙古保險業(yè)在自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會管理方面發(fā)揮著越來越重要的作用。2008年內(nèi)蒙古全區(qū)保險業(yè)共承擔各類風險3.6萬億元，同比增長106.9%，累計賠款和給付43.52億元，同比增長35.09%，為2200多萬人次提供了近2萬億元的人身保險保障，為人民群眾未來的養(yǎng)老、健康積累壽險責任準備金243.53億元，保險逐步成為服務(wù)民生、改善民生和保障民生的重要手段。保險深度1.86%，保險密度585元，同比分別增加0.24個百分點和179元。保險資產(chǎn)總額243.25億元，較年初增長26.23%，行業(yè)綜合實力進一步增強。在保險業(yè)服務(wù)社會經(jīng)濟方面，進一步拓寬服務(wù)領(lǐng)域，積極參與社會管理，責任保險服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬，全年共實現(xiàn)保費收入1.06億元，同比增長28.85%。

不難發(fā)現(xiàn)，隨著保險覆蓋面和對經(jīng)濟社會參與度的逐步提高，保險業(yè)社會影響不斷擴大，較好地發(fā)揮了“經(jīng)濟助推器”和“社會穩(wěn)定器”的作用。但由于內(nèi)蒙古保險業(yè)發(fā)展起步晚，總體規(guī)模不大，致使保險業(yè)在能源產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展過程中的分散風險、組織經(jīng)濟補償功能沒有得到充分發(fā)揮。目前，在烏海、赤峰等試點地區(qū)的煤炭企業(yè)實施了雇主責任強制保險。煤炭企業(yè)雇主責任強制保險的實施，為探索高危行業(yè)責任保險發(fā)展，以及有效發(fā)揮保險經(jīng)濟補償和社會管理功能起到了積極作用。但是，環(huán)境責任保險和雇主責任保險發(fā)展基本屬于空白。

當前，內(nèi)蒙古中小保險公司經(jīng)營面臨較大壓力，部分公司業(yè)務(wù)增長困難甚至持續(xù)萎縮，開展傳統(tǒng)業(yè)務(wù)面臨著較大困難。尤其是財產(chǎn)險公司經(jīng)營效益有待進一步改善，由于結(jié)構(gòu)調(diào)整不力、創(chuàng)新不足導(dǎo)致承保利潤率同比均不同程度下降。筆者認為，著力推進煤炭等高污染、高風險行業(yè)的環(huán)境責任保險和公眾責任保險，開辟新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)成為內(nèi)蒙古財險業(yè)走出困境的制勝法寶之一。

三、構(gòu)建內(nèi)蒙古環(huán)境責任保險制度的建議

大力發(fā)展環(huán)境責任保險，保險公司在為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的同時，其自身也獲得了廣闊的發(fā)展舞臺。因此，發(fā)展環(huán)境責任保險既是保險業(yè)必須承擔的社會責任，也是保險業(yè)做大做強的歷史機遇。

（一）建立以強制保險為主、自愿保險為輔的參保模式。我國在環(huán)境責任保險試點時采取了自愿投保模式，由于沒有強硬的法律法規(guī)做后盾，大多數(shù)企業(yè)抱著僥幸心理，不愿投保，環(huán)境責任保險的作用幾乎沒有發(fā)揮出來。

環(huán)境安全關(guān)系到整個人類持續(xù)發(fā)展的生存空間，環(huán)境污染的危害及損失往往又是巨大而長期的。由于環(huán)境污染具有受害的范圍廣、程度深、影響久、受害人數(shù)多、賠償數(shù)額大的特點，環(huán)境責任保險應(yīng)采取強制保險模式，這樣還可以有效防范自愿參保模式下可能產(chǎn)生的逆向選擇問題。但是鑒于我國地域遼闊、企業(yè)數(shù)目眾多且其實力或承受能力也參差不齊、企業(yè)環(huán)保意識不強等現(xiàn)實條件，我們建議建立以強制保險為主、自愿保險為輔的參保模式。針對污染嚴重和責任事故頻發(fā)的企業(yè)應(yīng)實行強制保險制度，對環(huán)境污染較輕的行業(yè)，則可以實行自愿保險的模式。

（二）在構(gòu)建環(huán)境責任保險制度的過程中，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用?？v觀國外環(huán)境責任保險制度的發(fā)展情況，各個國家的法律制度均與環(huán)境責任保險制度的發(fā)展相配套，法制的發(fā)展促進環(huán)境責任保險制度的發(fā)展，為環(huán)境責任保險業(yè)務(wù)的開展提供了堅實的后盾。2008年環(huán)?？偩趾捅１O(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的只是一個“指導(dǎo)意見”，并不是詳細、嚴密的條款。因此，我國必須加強環(huán)境法制建設(shè)，把環(huán)境責任保險制度納入法制的軌道。

目前能源企業(yè)的安全生產(chǎn)問題已經(jīng)越來越受到從中央到各級政府的重視。保險業(yè)作為解決這一問題的重要力量，應(yīng)當不斷呼吁政府促成環(huán)保部門提出企業(yè)投保目錄以及損害賠償標準等相關(guān)責任規(guī)則的出臺，這樣既有利于減輕政府財政負擔，又有利于保險企業(yè)的經(jīng)營。今后，保險業(yè)將積極同地方政府、企業(yè)主管部門等相關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)，形成合力，爭取相關(guān)的政策支持，為自治區(qū)環(huán)境責任保險的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

（三）對環(huán)境責任保險運行模式的選擇宜采取聯(lián)合共保形式。從目前西方各國環(huán)境責任保險制度的實際運行來看，環(huán)境責任保險承擔的保額大，加上發(fā)展歷史較短、經(jīng)營管理方式遠未成熟，經(jīng)營此類保險的風險大大高于其它商業(yè)保險。為了保證環(huán)境責任保險的穩(wěn)步發(fā)展，需要建立長效運行機制。即按照“政府扶持、市場運作”原則，政府和保險公司組成責任共同體，雙方按照一定比例（例如4比6）承擔風險責任，共同辦理環(huán)境責任保險業(yè)務(wù)，政府負責組織推動、收繳保費和溝通協(xié)調(diào)，核保、精算、理賠則由保險公司牽頭組織。

（四）建立環(huán)境責任保險巨災(zāi)風險化解機制。探索建立大災(zāi)風險防范機制，應(yīng)著重從商業(yè)再保和建立以財政為依托的巨災(zāi)風險準備金兩個方面來建立巨災(zāi)風險防范機制。在聯(lián)辦共保模式下，政府和保險公司各自按比例承擔最終超賠風險。例如，保險公司承擔的60%的部分，通過商業(yè)再保安排化解；政府承擔的40%部分，通過本級財政預(yù)算安排、統(tǒng)籌部分政府保費收入、自治區(qū)級財政補助等資金渠道建立環(huán)境責任保險巨災(zāi)風險基金。