住房保障，中國房地產(chǎn)新勢力

楊紅旭

（本文作者系上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長）

保障住房建設，已與抑制高房價，成為房地產(chǎn)政策的兩大關注對象。2010年，全國將建600萬套左右的保障性用房；國土資源部出臺的“19條”中規(guī)定：保障性住房、棚戶區(qū)改造、自住性中小戶型商品房用地供應比例，不得少于70%； 2010年北京計劃住宅用地供應量不低于2500公頃，其中保障性住房面積不低于50%。尤其可見保障性住房，正在成為我國住房體系的重要力量，房地產(chǎn)企業(yè)不得不詳察之。筆者將以寬宏的視野和翔實的數(shù)據(jù)，解析之。

改革開放30多年，同時也是我國住房制度變革的30多年，包括住房保障在內(nèi)的住房制度經(jīng)歷了一個錯綜復雜的發(fā)展過程。建國后直到改革開放前，在嚴格的計劃經(jīng)濟體制下，我國城鎮(zhèn)實行的是福利化分房和低租金公房制度，由國家和單位負責住房的投資、建設、分配和管理。從理論上講，屬于全民保障，但從實際效果看，由于國家財力有限和保障機制缺乏效率，造成大量居民居住條件惡劣，尤其是最應受到保障的弱勢群體。1978年，全國城鎮(zhèn)人均住房面積僅7平方米建筑面積，約47.5%的城鎮(zhèn)居民家庭缺房或無房。改革開放之后，我國住房制度和住房保障也相應地進了調(diào)整和改革。

我國住房保障產(chǎn)品的發(fā)展情況

近些年，隨著住房保障工作的深入開展和強力推進，我國住房保障準入門檻逐步降低，受益面不斷擴大，保障體系不斷健全，但也存在地方政府落實不積極、推進力度不大、管理機制不完善等問題。從產(chǎn)品類別來看，當前我國保障性住房投資建設情況如下。

廉租住房建設力度加大，實物配租比例上升

2006年之前，作為住宅保障體系中最重要也是最基礎部分的廉租房，推進速度非常緩慢，地方政府積極性不高。截至2006年底，全國657個城市中，有512個城市建立了廉租住房制度，占城市總數(shù)的77.9%； 2007年新出臺《廉租住房保障辦法》，重新界定了購買對象、戶型標準、退出機制等，保障力度開始加大。

從資金投入來看，2006年以來我國廉租住房建設資金投入快速增長，由1999年至2005年累計不足50億元快速攀升至2009年1-10月的454億元，2010年僅中央財政用于各地廉租住房制度建設的資金投入就將達到330億元。從廉租住房開工建設來看，近年我國廉租住房建設亦呈現(xiàn)飛速增長之勢。1999年至2005年全國廉租住房新開工量僅為2.5萬套左右。而2009年1-11月全國廉租住房新開工量已經(jīng)達到158.4萬套，遠超2009年以前的歷年累計數(shù)量。

與此同時，2009年1-11月我國還通過購買、改建等方式籌集廉租房26.6萬套。截至2009年11月，我國通過新建、購置廉租住房等多種方式，籌集廉租住房273萬套左右。租賃住房補貼戶數(shù)達到292萬戶，其中2009年新增租賃補貼80萬戶。實物配租比例由2006年的14.1%提高至48.3%。

按照《2009－2011年廉租住房保障規(guī)劃》的部署，未來3年我國廉租住房建設還將維持高位，保障面進一步擴大。2009年-2011年計劃如下表所示。假設2009年-2011年仍維持解決747萬戶家庭住房困難的量，則按最新“國四條”要求（即計劃力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題）。2012年全國享受廉租住房的低收入住房困難家庭數(shù)將達到全國城鎮(zhèn)家庭數(shù)的7.8%左右。

經(jīng)濟適用房建設重新提速

近1998年房改文件規(guī)定，經(jīng)濟適用房應占據(jù)住房供應的主導地位，但實際上從未發(fā)揮過主導作用。經(jīng)濟適用房新開工量占全部商品住宅新開工量的比重開始明顯下降，從2000年的21.8%一路降至2007年的6.1%。以2007年《經(jīng)濟適用住房管理辦法》出臺為起點，經(jīng)濟適用房建設被中央重新強調(diào)。

按住房和城鄉(xiāng)建設部2008年底的規(guī)劃，2009年-2011年，全國將新建經(jīng)濟適用房400萬套。分至各年，大概為每年133萬套。截至2009年11月，我國累計新開工經(jīng)濟適用房6.6億平方米左右。其中2009年1-11月，全國新開工經(jīng)濟適用住房124萬套，按套均70平方米計大約8600萬平方米。

但值得關注的是，部分城市新建經(jīng)濟適用房的熱情并不高。比如，2009年常州和長沙暫停了經(jīng)濟適用房建設，轉(zhuǎn)而推出貨幣化補貼方案，凡是符合經(jīng)濟適用房準入條件的家庭，去市場上購買商品住宅，每戶可有8萬元的政府補貼。另外還有些城市采取收購和新建并舉的方式，落實經(jīng)濟適用房政策。按此情況，三年內(nèi)很難完成新建400萬套的目標。另外，經(jīng)濟適用房的運行機制一直無法完善，很難避免官員、富人搶食、偷食現(xiàn)象，所以屢遭部分學者的質(zhì)疑，極端者如茅予軾先生提出廢除這項制度。

公共租賃房制度啟動

2008年年初，住房和城鄉(xiāng)建設部部長姜偉新就表示，今年要加大租賃市場方面的探索工作，以有針對性地解決既不符合保障性住房供應條件又無力購買普通商品住房的“夾心層”群體的住房問題；還將研究制定《公共租賃住房指導意見》，明確公共租賃住房供應對象等內(nèi)容。

2009年12月14日，公共租賃住房終于被正式列入國家議事日程，當日國務院常務會議，專門研究完善促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的政策措施，其中提出：增加普通商品住房的有效供給；適當增加中低價位、中小套型普通商品住房和公共租賃房用地供應。

2009年，住房和城鄉(xiāng)建設部擬訂了一個意見稿，目前正在各地相關部門流轉(zhuǎn)以征求各方意見。動作快的地方政府，如北京、常州、廈門、深圳、淮安等地已有實質(zhì)性動作。如北京，截至2009年11月，北京市已有11個公租房項目開工建設，建設、收購公租房51.5萬平方米，可提供房源7400多套。與此同時在公共租賃房建設收購管理等方面，北京市也已經(jīng)初步形成了一套“政府主導、市場運作、惠及于民、持續(xù)發(fā)展”的新機制。

如常州，常州市在2009年年初成立了公共住房建設投資發(fā)展有限公司，搭建起了保障房建設的投融資平臺。目前，該公司已落實了30多億元融資額度，給今后幾年公共租賃房的開發(fā)建設在資金上鋪平了道路。由于投資公司的資產(chǎn)質(zhì)量較高，還款渠道多元而穩(wěn)定，各金融機構紛紛主動給予融資支持，使得投資公司這個住房保障投融資平臺具備了可持續(xù)的投融資能力，能夠在較長時期內(nèi)保證對住房保障事業(yè)的穩(wěn)定投入，其運作模式得到了國家相關部門的認可。

限價商品住房重新開始推行

2006年5月份九部委聯(lián)合出臺 “國十五條細則”首次勾勒了限價房雛形。其中明確界定：“保證中低價位、中小套型普通商品住房土地供應，土地的供應應在限套型、限房價的基礎上，采取競地價、競房價的辦法，以招標方式確定開發(fā)建設單位。”簡稱 “雙限雙競”。

但事實上，限價房的尷尬定位使得它一直都飽受爭議。截至2010年初我國的限價房建設規(guī)模還很小，僅北京、天津、廣州、寧波、成都等少數(shù)城市有實質(zhì)性動作。在北京，自2008年7月首次公開搖號至2009年10月，全市共完成配售限價商品房2.5萬套。截至10月底，2009年北京市已實現(xiàn)保障性住房新開工636.1萬平方米，其中限價房496萬平方米，占總量的78.0%；實現(xiàn)竣工175.9萬平方米，其中限價房97.9萬平方米，占總量的55.7%。按照規(guī)劃，2008至2010年，北京市保障房及限價房規(guī)劃總建設規(guī)模約1800萬平方米，其中限價房1200萬平方米。

在天津，當前在售的限價房項目共有九個，與此同時，在近期要集中發(fā)布的23塊地塊中，有14個地塊中將建設(配建)限價商品房。根據(jù)《天津市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃和年度計劃(2008—2012年)》，2008至2012年，天津市將每年建設限價商品住房2萬套、150萬平方米(套均75平方米)，累計建設10萬套、750萬平方米。

而在廣州，限價房的去留似乎更為敏感。經(jīng)歷過2008年“拒收”事件后，廣州市曾一度將限價房用地轉(zhuǎn)為商品房用地重新競拍。2009年廣州沒有推出新的限價房用地，2010年是否推出，目前也尚在調(diào)查中。

2010年1月，“國十一條”中要求各城市人民政府抓緊編制2010－2012年住房建設規(guī)劃，重點明確中低價位、中小套型普通商品住房和限價商品住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、廉租住房等五類住房的建設規(guī)模。 2010年3月《國土資源部關于加強房地產(chǎn)用地供應和監(jiān)管有關問題的通知》中規(guī)定:確定為中低價位普通商品房用地的，方案中要增加房地產(chǎn)主管部門提出的住房銷售價位、套數(shù)、套型面積等控制性要求，并寫入出讓合同，約定違約處罰條款。于是，在中央的引導和要求下，很多城市開始重新考慮是否要建設限價商品住房。

中低價位、中小套型普通商品住房重新需要落實

所謂普通商品住房，由2005年“國八條”提出：普通商品住房容積率應在1.0以上、單套建筑面積應在120平方米以下、成交價格應低于同級別土地上住房平均交易價格1.2倍以下，而各地標準又視具體情況而定（單套面積可上下浮動20%）。普通商品住房交易享受稅費優(yōu)惠。而與此同時從2005年開始，我國曾多次強調(diào)要加大對中小戶型、中低價位的普通商品住房建設力度，并明確提出城市建設用地的審查報批要優(yōu)先考慮中低價位普通商品房和經(jīng)濟適用住房建設用地需要。 2006年“重點發(fā)展普通商品房和經(jīng)濟適用房”曾被寫入政府工作報告。

所謂中小套型，主要指90平米以下套型，這與“70/90”政策有關。2006年“國十五條”首次提出明確新建住房套型結(jié)構比例，提出：自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟適用住房)面積所占比重，必須達到開發(fā)建設總面積的70%以上。但是，從實際執(zhí)行情況來看該政策的推出并未對高漲的房地產(chǎn)市場起到應有的降溫作用，隨后也就逐步松動低調(diào)收場。

至于中低價位，并無統(tǒng)一標準，也無政策指導。中央的指導意見比較籠通，很大程度上要靠地方政府因地制宜的運作，但正由于此，地方政府比較難以于把握尺度，客觀上也使部分地方政府在落實上比較消極。

從交易情況來看，隨著國家對中低價位、中小套型普通商品住房的重視以及“70/90”政策的實施，近年來我國新建住房套型結(jié)構比例發(fā)生了明顯的變化，90平方米以下套型所占比重明顯提高，具體情況可參考表格4。

2006年與2009年90平米以下戶型交易占比（萬套）

值得關注的是，2009年1月《國土資源部關于改進報國務院批準城市建設用地申報與實施工作的通知》出臺，此政主要是解決城市土地“批而未征”、“征而未供”的問題，但其中提出：申報住宅用地的，經(jīng)濟適用住房、廉租住房和中低價位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。這就意味著，從土地管理層面“70/90”政策重出江湖。2010年3月《國土資源部關于加強房地產(chǎn)用地供應和監(jiān)管有關問題的通知》出臺,其中規(guī)定:確保保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房建設用地供應總量的70%。另外，“國十一條”中要求各城市人民政府抓緊編制2010－2012年住房建設規(guī)劃，其中強調(diào)的五類住房產(chǎn)品也包括明確中低價位、中小套型普通商品住房。

棚戶區(qū)改造范圍擴大

住房城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計顯示，我國在過去幾年進行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，截至2008年11月，約改造5000萬平方米棚戶區(qū)，近100萬住房困難家庭的住房條件得到了改善。2008年下半年，我國開始了對國有林區(qū)、墾區(qū)、棚戶區(qū)工程的改造。根據(jù)國務院辦公廳“131號文”，2009-2011年我國將解決240萬戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦棚戶區(qū)居民住房改造問題，其中2009年計劃解決80萬戶，但實際實施情況有所差異。據(jù)統(tǒng)計，2009年1-11月，林區(qū)棚戶區(qū)危舊房改造開工14.7萬套，按計劃全部開工；墾區(qū)危舊房改造開工17.9萬套，占計劃總戶數(shù)的75.2%；煤礦棚戶區(qū)改造完成投資181億元，占總投資的69%，改造開工12.6萬套。

如今棚戶區(qū)改造范圍進一步擴大。2010年1月住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部和人民銀行等五部門印發(fā)《關于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》，全面啟動城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作。并提出力爭從2009年開始，結(jié)合開展保障性住房建設，用5年左右時間基本完成集中成片城市和國有工礦棚戶區(qū)改造，有條件的地區(qū)爭取用3年時間基本完成總體目標。

2010年1月，在國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上，住房和城鄉(xiāng)建設部副部長齊驥透露：2010年全國各類帶有政策性和保障性住房的數(shù)量，包括限價普通商品住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房、廉租住房，再加上即將啟動的城市和工礦棚戶區(qū)改造，共計將有600萬套房子開工建設。