開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測現(xiàn)狀及發(fā)展方向

孫厚才,袁普金

(1.長江水利委員會長江科學院,湖北武漢 430010;2.水利部水土保持監(jiān)測中心,北京 100053)

開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測是運用多種技術手段,對工程建設過程中由于占用或擾動地表,使得影響水土流失的因子發(fā)生變化,加劇水土流失的成因、數(shù)量、強度、影響范圍、危害及水土流失防治效果進行動態(tài)監(jiān)測和評估。通過監(jiān)測及時掌握建設及生產過程中的水土流失,對于協(xié)助建設單位落實水土保持方案、加強水土保持設計和施工管理、優(yōu)化水土流失防治措施、協(xié)調水土保持工程與主體工程建設進度,及時、準確掌握生產建設項目水土流失狀況和防治效果,提出水土保持改進措施,及時發(fā)現(xiàn)重大水土流失隱患,提出防治對策建議,促進項目區(qū)生態(tài)環(huán)境的有效保護和及時恢復等具有重要意義。

1 水土保持監(jiān)測隊伍

開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測隊伍由 2個體系組成。一是根據(jù)水利部編制并得到國家發(fā)展與改革委員會批準的《全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)建設可研報告》組建的全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡,包括已建成的水利部水土保持監(jiān)測中心、7個流域機構水土保持監(jiān)測中心站、31個省(自治區(qū)、直轄市)水土保持監(jiān)測總站和 189個水土流失重點防治區(qū)水土保持監(jiān)測分站;二是取得水行政主管部門頒發(fā)的甲、乙級水土保持監(jiān)測資質證書的 263個法人單位,包括部分全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡機構。持證單位包括具有行政職能的國家事業(yè)單位、科研院所、大專院校、國有企業(yè)、集體和私有制企業(yè)等,擁有水土保持監(jiān)測上崗資格證的水土保持監(jiān)測上崗人員達3 000多人[1]。以上 2個體系組成的隊伍,根據(jù)國家相關法律法規(guī)、行業(yè)技術規(guī)范等的要求,對不同行業(yè)的部分開發(fā)建設項目進行了水土保持監(jiān)測。

2 水土保持監(jiān)測開展情況

水土保持監(jiān)測工作首先是從水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設開始的。為規(guī)范水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作,加強水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡的建設和管理,根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水土保持法實施條例》,水利部于2000年2月 19日發(fā)布并實施了《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡管理辦法》。水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的任務是通過建立全國水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站網(wǎng),對全國水土流失和水土保持狀況實施監(jiān)測,為國家制定水土保持生態(tài)環(huán)境政策和宏觀決策提供科學依據(jù)。在建設水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡的同時,水行政主管部門一直在醞釀對開發(fā)建設項目開展水土保持監(jiān)測。2002年 3月 28日,水利部水土保持司在北京召開《水土保持監(jiān)測技術規(guī)程(送審稿)》審查會,2002年 9月 4日《水土保持監(jiān)測技術規(guī)程》被批準為水利行業(yè)標準,2002年 10月 1日起實施,開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測從此有了技術支撐。為了加強對水土保持監(jiān)測工作的管理,保證監(jiān)測質量,根據(jù)《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡管理辦法》要求,凡從事水土保持監(jiān)測工作的單位,必須取得《水土保持監(jiān)測資格證書》;凡從事水土保持監(jiān)測工作的技術人員,必須通過水利部組織的監(jiān)測人員上崗技術培訓,持《水土保持監(jiān)測人員上崗證書》開展工作。

開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測是根據(jù)批復的開發(fā)建設項目水土保持方案設計的監(jiān)測內容、監(jiān)測點位、監(jiān)測方式、監(jiān)測手段和監(jiān)測頻次等實施的。自 1996年 3月 1日水利部批復全國首個建設項目水土保持方案——《平朔煤炭工業(yè)公司安太堡露天煤礦水土保持方案》后,開發(fā)建設項目水土保持方案審批工作逐步走上正軌[2]。據(jù)統(tǒng)計,截至 2008年底,批復的開發(fā)建設項目水土保持方案 132 061個,其中省級 8 283個、地級 14 943個、縣級 108 835個,開展水土保持監(jiān)測的項目數(shù)為 947個。詳細情況如表1所示。

從表1可以大致看出 3個方面的問題:第一,2003—2008年,開發(fā)建設項目水土保持方案批復總數(shù)一直保持在每年 2.2萬個左右,變化不大;第二,2005年才有開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測數(shù)量統(tǒng)計,且數(shù)量在逐年增加;第三,開發(fā)建設項目開展水土保持監(jiān)測的數(shù)量嚴重不足,2003—2008年累計僅為水土保持方案批復總數(shù)的 0.7%。

表1 批復開發(fā)建設項目水土保持方案和開展水土保持監(jiān)測情況

3 監(jiān)測方式和方法

開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測初期,監(jiān)測方式為按頻次監(jiān)測,一般情況下在施工開始之前開展一次本底值監(jiān)測,工程施工期汛期每月監(jiān)測 1次,其余時間每兩月監(jiān)測 1次,遇暴雨(1 h最大降雨量超過 50mm)隨時加測。經過一段時間探索之后發(fā)現(xiàn),這種監(jiān)測頻次不能滿足開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測的需要。2009年 4月 1日,水利部辦公廳以水保[2009]187號發(fā)文《關于規(guī)范生產建設項目水土保持監(jiān)測工作的意見》,要求承擔委托的監(jiān)測機構必須實行駐點監(jiān)測,同一項目的駐點監(jiān)測人員中至少要有 1名取得水土保持監(jiān)測人員上崗證書,建設單位自行監(jiān)測的項目要指定專職人員定期監(jiān)測。建設類項目在整個建設期(含施工準備期)內必須全程開展監(jiān)測,生產類項目要不間斷監(jiān)測。正在使用的取土(石)場、棄土(渣)場的取土(石)、棄土(渣)量和正在實施的水土保持措施建設情況等至少每 10天監(jiān)測記錄1次,擾動地表面積、水土保持工程措施攔擋效果等至少每月監(jiān)測記錄 1次,主體工程建設進度、水土流失影響因子、水土保持植物措施生長情況等至少每 3個月監(jiān)測記錄1次,遇暴雨、大風等情況應及時加測。如遇水土流失災害事件,應在事件發(fā)生后 1周內完成監(jiān)測。

水土保持監(jiān)測主要采用地面觀測和調查監(jiān)測相結合的方法。地面觀測法是指在防治責任范圍內土壤侵蝕影響較大的區(qū)域,通過布設觀測點進行定時觀測或采樣分析,獲得監(jiān)測數(shù)據(jù)的一種方法。在項目區(qū)防治責任范圍內土壤侵蝕影響較小的區(qū)域,可以采用調查監(jiān)測法,一般包括詢問調查、收集資料、典型調查、普查、抽樣調查、數(shù)據(jù)處理和資料整理匯編等監(jiān)測方法。監(jiān)測重點是堆放在坡面或溝道的棄土棄渣場、開挖量大的區(qū)域,特別是周邊有來水的陡立和破碎工作面。擾動土地面積、棄土(渣)量、水土保持措施實施情況等內容以實地量測為主。線路長、取棄土量大的公路、鐵路等大型建設項目,可以結合衛(wèi)星遙感和航空遙感等手段調查擾動地表面積和水土保持措施情況,有條件的項目可以布設監(jiān)測樣區(qū)、卡口監(jiān)測站、測釬監(jiān)測點等開展水土保持監(jiān)測。對地形和地貌的變化情況,占用地面積、擾動地表面積變化情況,挖方、填方數(shù)量及面積,棄土、棄石、棄渣量及堆放面積,林草覆蓋度,水土流失面積變化情況,對周邊地區(qū)造成的危害情況等采用調查監(jiān)測法;對水土流失量變化情況、水土流失程度變化情況和各項防治措施的攔渣保土效果采用地面觀測法;對水土流失防治措施的數(shù)量和質量,林草措施成活率、保存率、生長情況及覆蓋度等采用調查監(jiān)測和地面觀測相結合的方法監(jiān)測[3]。

4 存在的問題

(1)監(jiān)測體制和模式不完善。從目前對開發(fā)建設項目開展水土保持監(jiān)測達到的效果看,沒有完全達到先前所期望的目的。開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作業(yè)主是建設單位,業(yè)主對監(jiān)測單位具有一定的約束性,但約束性不夠,很難保證開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測能夠客觀、真實和全面地反映實際情況。有些人認為,既然水土保持是一項社會公益性事業(yè),那么水保監(jiān)測應該是一種政府行為,由政府掏錢免費為開發(fā)建設項目開展水土保持監(jiān)測,這種模式不僅可以保證開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測客觀、真實、全面,而且可以保證監(jiān)測工作的系統(tǒng)性、連貫性,積累大量的監(jiān)測數(shù)據(jù)為科學研究服務,為政府決策提供客觀依據(jù)。因此,為了科學、客觀、真實地開展開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作,急需改進和完善現(xiàn)行的監(jiān)測體制與模式。

(2)監(jiān)測實施率低。我國的水土保持監(jiān)測工作始于 20世紀 40年代初,新中國成立后,全國陸續(xù)建立了 100多個水土保持試驗所(站),對水土流失動態(tài)和水土保持效果進行了長期監(jiān)測,取得了一系列重要成果,為科學治理、標準制定、效益評價發(fā)揮了重要的基礎性作用[4]。引發(fā)水土流失的因素有很多,既有自然因素也有人為因素,其中人為因素已逐漸成為新增水土流失的主要原因。20世紀 90年代以來,特別是進入 21世紀后,我國各類開發(fā)建設項目逐年增加。“十五”和“十一五”期間,由于國家實行積極的財政政策,基本建設項目數(shù)量急劇增加,建設規(guī)模也不斷擴大。2003年以來,每年編報開發(fā)建設項目水土保持方案 2.1萬個以上,但是開展水土保持監(jiān)測的開發(fā)建設項目 2005年只有 130個、2006年只有 138個、2007年 379個、2008年 300個,與已批復的水土保持方案相比較,2005—2008年累計開展水土保持監(jiān)測的項目數(shù)量僅為該時段批復的水土保持方案數(shù)量的 1.06%。

(3)監(jiān)測方法可操作性差。目前,開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測機構根據(jù)批復的水土保持方案報告書開展監(jiān)測工作,由于缺少實踐經驗,所以監(jiān)測設計基本上都是紙上談兵、可操作性差。傳統(tǒng)的水土流失的定義是在水力、重力、風力等外營力作用下,水土資源和土地生產力的破壞和損失,包括土地表層侵蝕及水的損失,亦稱水土損失。開發(fā)建設項目的水土流失則應該是擾動土層在水力、風力、凍融、重力以及其他外營力的作用下,土壤、石渣等開挖料轉運和沉積的全過程,水土流失量為流出建設區(qū)紅線外的土石渣總量。

此外,擾動之后的項目建設區(qū),地面狀況和坡度隨著工程建設進度的推進在不斷發(fā)生變化,而且變化幅度較大,利用少數(shù)幾種坡度的徑流小區(qū)觀測成果很難準確推算整個項目建設區(qū)的水土流失量。

(4)監(jiān)測隊伍比較混亂。目前,參與開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測的隊伍包括具有行政職能的國家事業(yè)單位、科研院所、大專院校、國有企業(yè)、集體和私有制企業(yè)等,有水保行業(yè)的,也有其他行業(yè)的。

另外,在水土保持監(jiān)測管理方面也存在著一些混亂情況。首先是職能劃分不清。許多具有行政職能的國家事業(yè)單位既是監(jiān)測行政主管機構,又同時擁有監(jiān)測資質,承攬各種項目監(jiān)測業(yè)務。其次是監(jiān)測秩序混亂。由于地方水行政主管部門擁有監(jiān)測資質,在某些利益驅使下,行使方案批復、監(jiān)督檢查、驗收的行政大權時,一方面強行攬活,另一方面把一些有實力、有監(jiān)測經驗的流域監(jiān)測站等拒之門外,不僅給水土保持行業(yè)造成負面影響,而且不利于水土保持事業(yè)健康發(fā)展。

5 發(fā)展方向

(1)剝離各級水土保持監(jiān)測機構承擔的行政管理職責,實現(xiàn)監(jiān)測工作規(guī)范化。目前,部分水土保持監(jiān)測機構既承擔開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)督檢查職責,同時又承攬市場監(jiān)測項目,政企沒有分開,容易導致借行政職權強行攬活,也容易因為經濟利益驅使,實行地方保護,不利于水土保持事業(yè)健康發(fā)展。應按照市場經濟體制的要求和政府機構職能轉變的總體方向,構建水土保持監(jiān)測體制,以推進我國水土保持監(jiān)測工作的健康發(fā)展。各級水行政主管部門不僅要對在建的開發(fā)建設項目進行監(jiān)督檢查,而且要負責監(jiān)測技術支撐和技術能力建設,同時還要對各類監(jiān)測機構的監(jiān)測工作進行技術指導,對水土保持監(jiān)測專業(yè)服務公司的服務質量進行檢查,如設備的驗收、標定,數(shù)據(jù)準確性的對比,方法可靠性的驗證等技術管理工作。沒有行政職權但擁有水土保持監(jiān)測資格證的監(jiān)測單位,也應按照市場規(guī)則開展開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作。實現(xiàn)政府職能轉變,使水行政主管部門真正成為水土保持監(jiān)測的監(jiān)督管理部門,從而保證監(jiān)督檢查和水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)的客觀性和公正性。

(2)完善開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測方法。從近幾年開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測的經驗看,由于監(jiān)測隊伍層次不齊,監(jiān)測水平有高有低,有些監(jiān)測單位能夠很好地應用《水土保持監(jiān)測技術規(guī)程》(S L 277—2002),并且根據(jù)具體情況適當調整;有些單位則生搬硬套,不能活學活用,導致開發(fā)建設項目監(jiān)測數(shù)據(jù)不足或者可靠性不夠,給很多建設單位造成不好的印象。因此,可以說目前使用的監(jiān)測技術規(guī)程不能完全滿足開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作的需要,應當在此基礎上制定滿足開發(fā)建設項目的水土保持監(jiān)測方法。

(3)采取適當措施提高開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測實施率。首先,完善有關法律法規(guī),加強法律法規(guī)宣傳,讓建設單位明白開發(fā)建設項目不實施水土保持監(jiān)測是一種違法行為。其次,加大對在建開發(fā)建設項目監(jiān)督檢查的強度和頻次,督促建設單位委托有資質的監(jiān)測單位開展水土保持監(jiān)測工作。最后,嚴把水土保持專項設施評估驗收關。目前,很多開發(fā)建設項目沒有開展水土保持監(jiān)測,但仍然通過了水土保持專項設施評估驗收,這是導致開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測實施率偏低的主要原因之一。

綜上所述,只有完善水土保持監(jiān)測體系建設,實現(xiàn)政府職能轉變,才能夠有助于分清水土保持監(jiān)測有關各方的責任和義務,使有關各方能夠各司其職、各盡其責,提高水土保持監(jiān)測工作的效率;只有完善開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測方法,才能提高水土保持監(jiān)測的質量和效率;只有采取適當措施,才能提高開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測實施率,同時也為水土保持監(jiān)測的市場化、產業(yè)化和社會化創(chuàng)造條件,從而推動水土保持行業(yè)健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

[1]曾大林.關于水土保持法修改若干問題的思考[J].中國水土保持,2008(2):1-2.

[2]孫厚才,高強,劉曉路.開發(fā)建設項目水土保持方案歷程回顧[J].長江科學院院報,2008,25(3):93-96.

[3]李智廣.開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測實施細則編制初討[J].水土保持通報,2005,25(6):91-95.

[4]羅登科.關于當前水土保持監(jiān)測工作若干問題的探討[J].中國水土保持,2008(7):8-9.