護“命脈” 明責(zé)任 保發(fā)展——《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》解讀

□ 文/本刊記者 張建

石油和天然氣的管道保護，關(guān)乎社會穩(wěn)定、民生發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)和國家全局?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo法》的頒發(fā)，將為油氣管道安全運行保駕護航。

石油天然氣管道可謂能源輸送的“命脈”，油氣管道的規(guī)劃、維護和安全運行，關(guān)乎國計民生。為有效保護我國石油及天然氣管道，保障石油、天然氣的輸送安全，維護國家的能源安全和公共安全，十一屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《石油天然氣管道保護法》），于2010年10月1日施行。這標(biāo)志著我國石油天然氣管道安全正式納入法律保護范疇。

法之亮點

《石油天然氣管道保護法》是我國石油天然氣法律體系的重要組成部分，具有如下特點：

明確管道企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo法》強調(diào)管道企業(yè)是維護管道安全的主要責(zé)任人，對其義務(wù)做出規(guī)定：一是強調(diào)管道企業(yè)要接受政府和有關(guān)部門依法實施的監(jiān)督，保障管道安全運行。二是要求管道企業(yè)應(yīng)保證管道建設(shè)工程的質(zhì)量，在管道建設(shè)中遵守法律、行政法規(guī)有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量管理的規(guī)定。管道的安全保護設(shè)施應(yīng)當(dāng)與管道主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用，從源頭上保證管道安全。三是針對管道企業(yè)在管道運行中保障管道安全的具體環(huán)節(jié)，規(guī)定：管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全管道巡護制度，發(fā)現(xiàn)有危害管道安全的情形或者隱患的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時處理和報告。管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期對管道進行檢測、維修，確保其處于良好狀態(tài)；并對管道安全風(fēng)險較大的區(qū)段和場所進行重點監(jiān)測，采取有效措施，防止管道事故的發(fā)生。

明確政府、有關(guān)部門的管道保護責(zé)任。在政府責(zé)任方面，《石油天然氣管道保護法》明確規(guī)定，國務(wù)院能源主管部門主管全國管道保護工作，負(fù)責(zé)組織編制并實施全國管道發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的銜接，協(xié)調(diào)跨省、自治區(qū)、直轄市管道保護的重大問題。國務(wù)院其他有關(guān)部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管道保護的相關(guān)工作。縣以上政府管道保護主管部門為保障能源輸送和公共安全，有責(zé)任指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)單位履行管道保護義務(wù)，協(xié)調(diào)處理管道保護中的重大問題，查處危害管道安全的違法行為。

切實維護土地權(quán)利人、群眾的合法權(quán)益。油氣管道依附于土地，管道設(shè)施的存在影響到對土地的利用。為切實維護土地權(quán)利人的合法權(quán)益，《石油天然氣管道保護法》規(guī)定，依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)按管道建設(shè)時土地的用途給予補償。同時規(guī)定，因管道巡護、維修、檢測等作業(yè)給土地使用權(quán)人或者其他單位、個人造成損失的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。

針對管道安全事故的應(yīng)急處理，《石油天然氣管道保護法》規(guī)定，發(fā)生管道事故，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時通報可能受到事故危害的單位和居民。這充分體現(xiàn)了維護管道安全，要把人民群眾生命財產(chǎn)安全放在首位的立法原則。

注意貫徹節(jié)約用地、環(huán)境保護等原則。針對如何處理好管道規(guī)劃建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，《石油天然氣管道保護法》規(guī)定：管道的規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合管道保護的要求，遵循安全、環(huán)保、節(jié)約用地和經(jīng)濟合理的原則。同時規(guī)定，管道建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)依法進行環(huán)境影響評價。

法之成因

油氣管道是我國的能源大動脈，管道運輸傳輸?shù)慕橘|(zhì)具有高壓、易燃、易爆等特點，其安全關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和公共安全。我國《石油天然氣管道保護條例》對油氣管道保護、對破壞油氣管道行為的具體處罰措施，都做出了明確規(guī)定。但一直以來，打孔盜油等危害管道行為的事件卻層出不窮，給生產(chǎn)企業(yè)造成了財產(chǎn)損失，給生態(tài)環(huán)境造成了重大威脅。安全問題是目前我國管道領(lǐng)域面臨的最大問題。

放眼國際，世界石油管道網(wǎng)總長度約200萬千米，歐美國家在管道安全運營方面積累了豐富的經(jīng)驗。英國在1934年頒布了《石油法》，后于1971年、1975年分別頒布了《天然氣法》和《石油和水下管道法令》?！都幽么笫唾Y源法》和《加拿大石油作業(yè)法》是加拿大針對石油和天然氣管道的專門立法。此外，意大利、美國、俄羅斯、沙特阿拉伯等國家在管道安全運營方面也都積累了豐富的經(jīng)驗，都已形成了系統(tǒng)的安全模式，值得借鑒。

石油天然氣長輸管道是保障能源供給的基礎(chǔ)性設(shè)施，管道運輸已成為現(xiàn)代五大運輸方式之一。據(jù)統(tǒng)計，目前，中國石油70%的原油、99%的天然氣都通過管道方式運輸，干線管道已經(jīng)超過7萬公里。中俄、中緬和中哈等國際管道建成之后，管道總里程預(yù)計達到8萬公里。隨著石油天然氣管道在國民經(jīng)濟發(fā)展以及民生建設(shè)方面的作用日益顯著，缺乏對管道保護的專門法律規(guī)范，顯然與我國能源大國的地位不吻合。

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷加快，管道與鐵路、公路、河道等工程存在著諸多復(fù)雜的相遇關(guān)系。此外，經(jīng)濟建設(shè)、城市發(fā)展與管道保護之間的矛盾也亟待調(diào)整。2010年，我國擁有油氣管道總里程將超過10萬公里，未來兩年還需修建4萬公里，油氣管道這一國家級的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會大大提速，能源動脈呼喚法律保護。

2008年，為應(yīng)對國際金融危機的嚴(yán)重沖擊，國務(wù)院高度重視加強和改善宏觀調(diào)控，為經(jīng)濟發(fā)展提供了一系列立法項目。為保障石油、天然氣的輸送安全和公共安全，維護國家能源供給安全，國務(wù)院向全國人大常委會提交了《石油天然氣管道保護法（草案）》的議案?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo法》是在總結(jié)原有行政法規(guī)實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的，細化了管道安全保護措施，規(guī)定了危害管道安全行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。

法之思索

為加強海上的油氣管道保護，《石油天然氣管道保護法》授權(quán)國務(wù)院，根據(jù)海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規(guī)定?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo法》主要針對陸上油氣管道規(guī)定相應(yīng)的安全保護措施，需要指出的是，其中關(guān)于管道保護的一些基本制度，對海上油氣管道也是適用的。

我國地域?qū)拸V，幅員遼闊，隨著海島建設(shè)的開發(fā)和發(fā)展以及管道鋪設(shè)技術(shù)的提高，石油和天然氣的管道不僅要鋪設(shè)在陸域，也會鋪設(shè)在海域。為了適應(yīng)在海域鋪設(shè)石油、天然氣管道，對于在海上的石油和天然氣管道的保護，同樣重要。海上石油天然氣管道的鋪設(shè)和保護是一個系統(tǒng)工程，非常復(fù)雜，比陸上管道的鋪設(shè)和保護要難得多。墨西哥灣“漏油事件”對美英兩國及墨西哥灣地區(qū)的百姓生活以及生態(tài)平衡造成的嚴(yán)重?fù)p害，足以引發(fā)我國對海上油氣管道保護的思索。

此前，十一屆全國人大常委會第十四次會議在審議《石油天然氣管道保護法（草案）》時，政協(xié)委員林強曾提出建議，在法律總則第二條中，“中華人民共和國境內(nèi)”后增加“陸域和海域”，改為“中華人民共和國境內(nèi)陸域和海域輸送石油、天然氣的管道保護，適用本法”。 政協(xié)委員嚴(yán)以新也建議，多列兩個條款把海域的管道保護列入其中。他指出，“如果由國務(wù)院再另外制定辦法的話，有失法律的本意”。政協(xié)委員朱文泉則建議，“國務(wù)院海洋行政主管部門依照有關(guān)法律法規(guī)負(fù)責(zé)審批和管理海上石油天然氣管道的鋪設(shè)，并具體負(fù)責(zé)海上石油天然氣管道的保護工作”。政協(xié)委員高之國建議，“國務(wù)院和國內(nèi)有關(guān)主管部門針對我國現(xiàn)行海上石油天然氣管理和保護的規(guī)定盡快修改完善”。

我國是一個石油和天然氣資源相對匱乏的國家，在當(dāng)前和今后的相當(dāng)長的時期里，國民經(jīng)濟快速發(fā)展，民生水平逐步提高，對石油和天然氣的需求逐年增加，石油和天然氣管道建設(shè)也將日益增多，保護任務(wù)艱巨。石油和天然氣的管道保護，關(guān)乎社會穩(wěn)定、關(guān)乎民生發(fā)展、關(guān)乎經(jīng)濟建設(shè)、關(guān)乎國家全局，《石油天然氣管道保護法》的頒發(fā)，將為油氣管道安全運行保駕護航。