日本地方債管理制度探析——兼論中國地方債管理制度的建立

徐 博

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

日本作為單一制的國家,伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制的變革,從法律到制度、從微觀到宏觀、從定性到定量的地方債全程管理以及中央統(tǒng)制型地方債的預(yù)算軟約束和道德風(fēng)險(xiǎn)的防范,對我國地方債管理制度的建立與完善有很多借鑒意義。

一、日本地方債管理的主要內(nèi)容

(一)建設(shè)公債原則及適債事業(yè)的法定化

日本地方財(cái)政法第 5條規(guī)定可通過地方債發(fā)行籌集的經(jīng)費(fèi)財(cái)源包括:一是供應(yīng)企業(yè)需要的經(jīng)費(fèi)財(cái)源,具體有水道事業(yè)、公共下水道事業(yè)、工業(yè)用水道事業(yè)、交通、煤氣、醫(yī)院、港灣整備等事業(yè);二是作為投資和貸款的財(cái)源,如對高速道路公團(tuán)的投資資金、對土地區(qū)劃整理組合的貸款等的財(cái)源;三是替換地方債所需經(jīng)費(fèi)財(cái)源;四是作為災(zāi)害應(yīng)急事業(yè)費(fèi)、災(zāi)害恢復(fù)事業(yè)費(fèi)及災(zāi)害救助事業(yè)費(fèi)等財(cái)源;五是普通稅的稅率超過標(biāo)準(zhǔn)稅率的地方政府,作為各種公共設(shè)施的建設(shè)事業(yè)費(fèi)及購入土地的財(cái)源等情況。此外,也有依據(jù)地域特性和特別行政需要而用于獎(jiǎng)勵(lì)和促進(jìn)地方團(tuán)體的地方債,包括邊地對策事業(yè)債、過疏對策事業(yè)債、地域改善對策特定事業(yè)債、公害防止事業(yè)債等。由此可見,日本地方債體現(xiàn)了建設(shè)公債的原則,并加以法律限定。

(二)地方債的定量管理

1.微觀的定量管理。中央根據(jù)起債限制比率(公債費(fèi)負(fù)擔(dān)占標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政規(guī)模①的比重)對各個(gè)地方政府發(fā)債進(jìn)行限制:(1)起債限制比率在 20%以上30%以下的團(tuán)體,原則上限制單獨(dú)事業(yè)的發(fā)債;(2)起債限制比率 30%以上的團(tuán)體,原則上補(bǔ)助事業(yè)和單獨(dú)事業(yè)都限制發(fā)債。

2.宏觀的定量管理。所謂地方債的宏觀定量管理就是對地方財(cái)政全體的地方債進(jìn)行定量的管理。根據(jù) 1997年 12月 5日制定的財(cái)政結(jié)構(gòu)改革法,為實(shí)現(xiàn)財(cái)政結(jié)構(gòu)改革目標(biāo)確立如下兩點(diǎn)要求:(1)中央和地方的財(cái)政赤字占 GDP的比控制在 3%以下;(2)不斷減少每年特例公債發(fā)行額及降低公債依存度。但由于日本經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷及嚴(yán)峻的財(cái)政狀況,1998年 12月 1日伴隨財(cái)政結(jié)構(gòu)改革法的停止,地方債宏觀定量管理已基本不發(fā)揮作用,等待經(jīng)濟(jì)恢復(fù)后再重新啟用。

(三)地方債的許可制度——實(shí)施地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃之前

日本地方債的許可制度就是地方政府發(fā)債時(shí),都道府縣和政令指定都市必須得到總務(wù)大臣的許可,市町村必須得到都道府縣知事的許可才能發(fā)債。而且地方債許可制度不單單是對地方發(fā)債的干預(yù),還發(fā)揮著對地方債的授信、地方財(cái)政計(jì)劃和地方交付稅②的地方財(cái)源保障、對公共投資必要的資金分配等作用。具體以下情況不允許地方政府發(fā)債:(1)過去 3年起債限制比率平均在 20%以上的地方團(tuán)體;(2)延遲償還地方債本利的地方團(tuán)體;(3)地方稅征收率不足 90%的地方團(tuán)體;(4)與財(cái)政規(guī)模相比賽馬、賽車等收益事業(yè)收入明顯較多的地方團(tuán)體;(5)工資水平高等財(cái)政支出狀況明顯不合適并不努力改正的地方政府。

(四)日本地方債的發(fā)行和償還一直有中央政府的支持和保證

在地方債許可制下,中央政府事前通過地方財(cái)政計(jì)劃、地方債計(jì)劃、財(cái)政投融資計(jì)劃掌握地方財(cái)政收支,將公共資金(政府資金和公營企業(yè)公庫資金)分配給各地方團(tuán)體保證地方債的順利發(fā)行。日本地方債的資金構(gòu)成是多方面的,包括政府資金、公營企業(yè)金融公庫資金、民間資金及其他等。首先,政府資金是日本地方債的重要資金來源(如表 1所示)。由于一般政府資金的利率等借入條件較好,資金重點(diǎn)分配給財(cái)政力弱的市町村。其次是公營企業(yè)金融公庫(1957年設(shè)立)以低息穩(wěn)定地對水道事業(yè)、交通事業(yè)等提供貸款,并由于屬于普通會(huì)計(jì)事業(yè)中的一定范圍的事業(yè)也成為貸款對象,因此具有近似于政府資金的性質(zhì),再加上政府與銀行等金融機(jī)構(gòu)的長期合作關(guān)系,地方債資金來源一定程度上得到保證。同時(shí),中央政府還將地方債本息償還額列入地方基本財(cái)政需要,并通過地方交付稅的傾斜分配解決一些地方債的償還,這些都意味著地方債有中央政府的最后財(cái)源保障。

表 1 地方債資金來源構(gòu)成比的變化 (%)

二、近年來的日本地方債存在的問題及地方債管理制度的轉(zhuǎn)變

(一)近年來的日本地方債存在的問題及其原因

地方債已成為日本地方政府的重要財(cái)源之一。隨著地方債從社會(huì)資本的整備、特別政策目的的推行到協(xié)調(diào)中央經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)源不足對策的功能推移,地方發(fā)行了減收補(bǔ)充債、減稅補(bǔ)充債等財(cái)源對策債,2001年以后通過發(fā)行臨時(shí)財(cái)政對策債,不僅補(bǔ)充公共事業(yè)經(jīng)費(fèi),甚至補(bǔ)充經(jīng)常經(jīng)費(fèi)的不足。地方債規(guī)模不斷增大,地方財(cái)政對地方債的依存度不斷提高。1960年地方債占地方收入(都道府縣和市町村收入合計(jì))的 4.6%,70年代接近 10%,2003年到14.5%左右。同時(shí) 2003年公債費(fèi)負(fù)擔(dān)比率(公債費(fèi)/一般財(cái)源總額)高達(dá) 19.4%,地方債占決算收入額的 14.5%。雖然 2007年度下降到 10.5%,但地方債余額仍高達(dá) 138兆日元左右,地方債風(fēng)險(xiǎn)問題備受關(guān)注。究其原因有以下幾點(diǎn):

1.泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后由于國家和地方嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)狀況,稅收下降,支出增加,不得不靠財(cái)政發(fā)債支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.在中央集權(quán)體制下,日本地方債承擔(dān)的不只是地方的政府職能。20世紀(jì) 80年代后為協(xié)助中央進(jìn)行財(cái)政重建,地方承擔(dān)了擴(kuò)大內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)重建的責(zé)任,公共投資不斷增加。

3.20世紀(jì) 90年代后伴隨國家振興地方的政策,地方債成為地方公共投資的主要財(cái)源籌集手段,中央同時(shí)還提高了地方公共事業(yè)的發(fā)債充當(dāng)率,由此地方債不斷增發(fā),其中主要表現(xiàn)在地方單獨(dú)事業(yè)債的不斷增大。一方面客觀上反映了與地方政府職能相適應(yīng)的地方一般財(cái)源的不足;另一方面也反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)成熟化催生地方獨(dú)自施策的地方自主性要求。

4.地方債資金籌集的非市場化因素影響地方債資金使用的績效。由于公共資金一直是地方債資金的重要來源,加上長期以來政府與銀行間的合作關(guān)系,地方債資金籌集的非市場化加上低息、穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn),在一定程度上弱化了地方債資金使用過程中的市場約束和績效要求。

5.由于“財(cái)政錯(cuò)覺”的存在,與用稅收籌集財(cái)源不同的是,通過發(fā)行地方債增加財(cái)政支出,國民負(fù)擔(dān)感被減輕,容易導(dǎo)致超過公共服務(wù)最適水平的財(cái)政支出,一定程度上扭曲了資源配置的效率。

(二)日本地方債管理制度的演變

1.地方債管理的市場化推進(jìn)

(1)地方債資金來源逐步市場化(見表 1)。一是隨著財(cái)政投融資改革,政府資金和公營公庫資金等公共資金作為地方債資金來源開始減少,民間資金逐漸增加。2004年地方債計(jì)劃明確表明,基于地方分權(quán)改革的推進(jìn)和財(cái)政投融資改革的宗旨,對于地方債資金實(shí)現(xiàn)公共資金的重點(diǎn)化和削減。政府資金主要對財(cái)政力弱的地方自治體進(jìn)行重點(diǎn)分配,而且政府資金的貸款條件也不再是不問時(shí)間長短,固定地以 10年期國債的名義利率為基準(zhǔn)上調(diào) 0.2%的利率,而是基于市場原理確定統(tǒng)一的貸款條件。對于一些資金籌集能力較強(qiáng)的都道府縣及政令指定都市則進(jìn)一步面向民間資金來籌集地方債。二是泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后,日本地方自治體與地方金融機(jī)關(guān)的指定關(guān)系逐漸瓦解,與依賴政銀關(guān)系來承購地方債相比,通過市場評價(jià)和成本核算后決定是否承購地方債的金融機(jī)關(guān)逐漸增加。

(2)基于對安全及流動(dòng)性的考慮,地方債的發(fā)行方式也日趨多樣化和商品化。一是居民參加型的市場公募地方債的推進(jìn)(如表 2所示)。在地方分權(quán)及財(cái)政投融資改革進(jìn)程中,以推進(jìn)居民自治和資金籌集手段多元化為目標(biāo),2001年開始推行居民參加型的地方債發(fā)行。二是共同發(fā)行市場公募債。根據(jù)地方財(cái)政法第 5條多款(根據(jù)證券發(fā)行的不同方法發(fā)行地方債時(shí),兩個(gè)以上地方公共團(tuán)體經(jīng)過議會(huì)的議決可以共同發(fā)行證券。這時(shí),這些地方公共團(tuán)體負(fù)有連帶地償還地方債及支付利息的責(zé)任),地方27個(gè)團(tuán)體每月聯(lián)名以負(fù)連帶債務(wù)的方式發(fā)行地方債,同時(shí)附有相應(yīng)的流動(dòng)性補(bǔ)充措施(為了在發(fā)生災(zāi)害等不測時(shí)仍然能不延遲償還本息,募集各團(tuán)體一部分減債基金預(yù)存在受托銀行)。此外,總務(wù)省還幫助地方政府進(jìn)行地方債的海外推銷,開拓海外買家。繼 2008年 10月的首次地方債歐洲推介會(huì),日本總務(wù)省于 2009年 10月在北京、首爾等亞洲 4個(gè)城市面向當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)舉行推介會(huì),向當(dāng)?shù)赝顿Y者宣傳推銷日本地方債。

表 2 居民參加型市場公募債的推移

(3)反映地方自治體信用能力的市場公募地方債發(fā)行條件發(fā)生變化,即利率差異開始產(chǎn)生。2002年 4月,東京都與其他自治體采用了不同的發(fā)行利率,盡管不久就恢復(fù)到同一水準(zhǔn),但的確反映了地方債由許可制向協(xié)議制轉(zhuǎn)變的市場化和分權(quán)化要求。與此同時(shí),隨著地方債發(fā)行的市場化,面對包括個(gè)人在內(nèi)的多樣投資家的地方債券的多元化設(shè)計(jì)、地方自治體的信用如何體現(xiàn)在地方債發(fā)行條件上、財(cái)政力弱的地方團(tuán)體如何依據(jù)市場原理籌措到所需的地方債資金以及基于安全性和流動(dòng)性的考慮,地方債流通市場的完善,是今后市場化過程中需要解決的重要課題。

2.適應(yīng)地方分權(quán)改革的地方債管理制度——許可制到協(xié)議制

隨著地方分權(quán)改革的推進(jìn),為提高地方自治體的自主性,2006年日本地方債管理從許可制度轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)議制度。在協(xié)議制的情況下,即使沒有中央和都道府縣的同意,只要向地方議會(huì)報(bào)告就可以發(fā)行地方債,但并不是地方政府就可以完全不受限制地發(fā)債。第一,只有得到同意的地方債才能以政府資金等公共資金來充當(dāng),并通過地方財(cái)政計(jì)劃和地方交付稅制度來籌措其本息償還;第二,在新協(xié)議制下,對于赤字或起債限制比率在一定水平以上的團(tuán)體、延遲支付地方債本息的團(tuán)體、赤字在一定水平以上的公營企業(yè),課稅未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)稅率的地方團(tuán)體,基于地方債信用的考慮在特定情況下適用許可制度;第三,通過進(jìn)一步明確以地方債為財(cái)源的事業(yè)范圍、同意基準(zhǔn)和地方債計(jì)劃的法制化及公開發(fā)布,提高制度運(yùn)用的公正性和透明度?？傊?地方債協(xié)議制下,增加了地方政府的自主性同時(shí)又不失其約束性,許可與協(xié)議相結(jié)合。

三、日本地方債管理制度對我國的啟示

(一)建立與財(cái)政分權(quán)相適應(yīng)的地方債管理制度

地方債的發(fā)行、使用與償還應(yīng)是以財(cái)政分權(quán)為前提的,但在中央集權(quán)體制下地方債制度不可避免地要受到中央的干預(yù),并與國家財(cái)政政策密切相關(guān)。從日本地方債制度的變遷可以看到,隨著分權(quán)改革的推進(jìn),地方債制度改革必然要適應(yīng)財(cái)政分權(quán)的要求。2009年我國開始允許發(fā)行地方債,可以說是在地方經(jīng)常性收入不足情況下,作為應(yīng)對國際金融危機(jī),擴(kuò)大內(nèi)需的積極財(cái)政政策的重要一環(huán),此時(shí)發(fā)行的地方債具有配合國家經(jīng)濟(jì)政策的經(jīng)濟(jì)對策債性質(zhì)。并由于地方政府債券從發(fā)行到還本付息的整個(gè)流程中,財(cái)政部都承擔(dān)著代辦的職責(zé),因此也具有準(zhǔn)國債的性質(zhì)。在流程上,財(cái)政部代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi),地方政府向財(cái)政部上繳地方政府債券的本息和發(fā)行費(fèi)等資金。名義上,財(cái)政部充當(dāng)著臨時(shí)付款人的角色,但如果地方政府遇到財(cái)政困難,中央政府仍然會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政返還等方式確保債券到期按時(shí)償還。因此,財(cái)政部實(shí)際充當(dāng)著最后付款人的角色。鑒于日本地方債制度的演變過程,從地方分權(quán)及其發(fā)展的角度看,我國地方債制度的建立一開始就應(yīng)體現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的要求,強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)的對等,以防止預(yù)算的軟約束和道德風(fēng)險(xiǎn)引起的地方債規(guī)模膨脹及地方公共部門的非效率。

1.建立地方債法規(guī)。一是明確地方債的發(fā)行與償還的地方政府責(zé)任及明確地方債本息償還的資金來源,防止超過地方政府實(shí)際財(cái)政力的過大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是明確并細(xì)化地方債資金的使用范圍,明確其“建設(shè)資金債”的性質(zhì),并以法律的形式加以確定。針對 2009年我國地方債投資項(xiàng)目資金使用范圍(保障性安居工程、農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,生態(tài)建設(shè)工程,地震災(zāi)后恢復(fù)重建以及其他涉及民生的項(xiàng)目建設(shè)與配套等)的規(guī)定,明確并法定化。三是明確中央政府在地方債運(yùn)行過程中充當(dāng)?shù)慕巧?--地方財(cái)政健全性的監(jiān)控者,借鑒日本的地方債管理制度,加強(qiáng)對地方債的定量管理,包括對各個(gè)地方政府的微觀定量管理和對全體地方政府的宏觀定量管理,設(shè)置確定的控制指標(biāo)。

2.建立地方債資金的預(yù)算制度,加強(qiáng)地方債資金運(yùn)行的全程管理。明確當(dāng)年地方債的發(fā)行額度、資金使用的具體范圍,當(dāng)年地方債的本息償還額,并采取地方債資金使用的全程公示制度,以利于公眾監(jiān)督和社會(huì)評價(jià)。

3.建立地方債償債基金制度,每年拿出稅收收入及資本收入的一部分,作為償債基金,以備地方債的到期償還。

4.根據(jù)地方債的具體功能目標(biāo)完善地方債的管理。2009年我國 2000億元地方債總規(guī)模的分配,主要根據(jù)中央投資公益性項(xiàng)目地方配套規(guī)模、地方項(xiàng)目建設(shè)資金需求以及償債能力等因素進(jìn)行分配,并重點(diǎn)考慮配套需求因素。同時(shí)由于中西部地區(qū)涉及民生的建設(shè)項(xiàng)目欠賬較多,重點(diǎn)向中西部傾斜。由此,需要我們深入思考的是:作為中央集權(quán)型國家,我國地方債的功能定位是什么,在補(bǔ)充建設(shè)性財(cái)源不足的前提下,是發(fā)展均等化的地方公共事業(yè)、地域特色發(fā)展還是協(xié)助中央調(diào)控政策?同時(shí)對于財(cái)政力強(qiáng)弱不同的地區(qū)如何配置發(fā)債權(quán),其發(fā)行和償還問題如何保障?對此,需要在地方債制度的建立與完善過程中兼顧國家財(cái)政、地方財(cái)政及社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況確定地方發(fā)債的宏觀和微觀目標(biāo)、規(guī)模和績效要求。

(二)建立適應(yīng)市場化規(guī)律的地方債管理制度

從日本地方債制度的發(fā)展進(jìn)程看,地方債制度最終還是要回歸到與市場相適應(yīng)的財(cái)政發(fā)展軌道上來,包括發(fā)行方式的市場化、資金來源的市場化及發(fā)行條件的市場化等等。我國地方債的發(fā)行采取市場化招標(biāo)方式,但地方債的發(fā)行并沒有實(shí)現(xiàn)市場化。一是地方政府債券大部分托管在銀行間債券市場,證券交易所市場托管量極小,二級市場交易也主要集中在銀行間債券市場,且交易冷淡。二是地方債的利率沒有實(shí)現(xiàn)市場化。由于發(fā)行利率受到市場供需、最低投標(biāo)限制因素的影響,中標(biāo)利率幾乎等同于國債,各地不同的財(cái)政狀況及地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)沒有得到反映。而非市場化的地方債制度必然受到資金的約束并影響資金使用效率,若作為一項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展之舉,建立與市場化相適應(yīng)地方債制度將勢在必行。一是完善適合多元投資主體的地方債種類,以最大限度地籌集所需資金;二是實(shí)現(xiàn)差別化的地方債利率,以體現(xiàn)不同的地方財(cái)政狀況、建設(shè)資金需求及不同的信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn);三是基于流動(dòng)性和安全性考慮,完善地方債流通市場;四是建立地方債券的社會(huì)性信用評價(jià)制度。

(三)建立以完備的地方財(cái)政收支體系為前提的地方債管理制度

基于補(bǔ)充地方財(cái)源不足這一基本功能,地方債問題的解決離不開地方財(cái)源的建設(shè)及地方政府的職能定位。在我國地方稅體系不健全、預(yù)算外資金大量存在、地方財(cái)政投融資制度還不健全以及財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的情況下,地方債制度不可能真正建立與完善。地方債制度的建立應(yīng)作為我國財(cái)政體制和財(cái)政制度改革的一部分,必須做好長遠(yuǎn)規(guī)劃和制度規(guī)范。2009年我國地方債的發(fā)行確切地說是應(yīng)對金融危機(jī)擴(kuò)大內(nèi)需的積極財(cái)政政策的重要組成部分,隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,我國應(yīng)認(rèn)真思考地方債問題,從發(fā)行的目的、發(fā)行方式、發(fā)行條件、本息的償還、地方自主性與中央調(diào)控等各方面統(tǒng)籌安排,從長計(jì)議。但在目前制度和體制不健全的情況下,地方債的基礎(chǔ)性管理是必需的。如建設(shè)性公債原則、地方債總額的控制、地方發(fā)債的最高限額要求、完備的地方債計(jì)劃等。

[注 釋]

① 標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政規(guī)模=標(biāo)準(zhǔn)稅收入 +普通地方交付稅 +地方讓與稅(基于征收的便利,以國稅形式征收但要返還地方的地方稅).

② 地方交付稅:是為調(diào)整地方財(cái)政力差異,而將特定國稅的一定比例(所得稅、法人稅和酒稅的 32%,消費(fèi)稅的29.5%,煙稅的 25%)分配給地方的部分,包括普通交付稅和特別交付稅,其中普通交付稅相當(dāng)于我國的一般性轉(zhuǎn)移支付,特別交付稅相當(dāng)于我國的專向轉(zhuǎn)移支付.

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