淺談縣級水利水電工程的質(zhì)量監(jiān)督

項紅英

(麗水市水利局,浙江 麗水 323000)

20世紀80年代中下期以來,我國水利系統(tǒng)開始全面推行工程質(zhì)量監(jiān)督制度,相繼建立了質(zhì)量監(jiān)督機構,浙江省縣級質(zhì)量監(jiān)督機構的出現(xiàn)是在21世紀之初,2001年7月浙江省水利廳出臺了《關于設立縣級質(zhì)量監(jiān)督有關問題的通知》 (浙水建 〔2001〕84號),全省各縣 (市、區(qū))按文件要求,結合自身實際先后成立水利工程質(zhì)量監(jiān)督站,并開展日常工作。縣級質(zhì)量監(jiān)督機構的建立,進一步規(guī)范了小型水利水電工程建設,為保證工程質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。但是由于各種現(xiàn)實原因的存在,當前縣級水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督的還不是很完善,影響著監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。以某市為例,就當前縣級質(zhì)量監(jiān)督工作有待改進的方面,談談一些看法。

1 當前存在的問題

1.1 質(zhì)量監(jiān)督機構有待進一步健全

某市縣級水利質(zhì)量監(jiān)督機構普遍存在定性不清問題,縣級質(zhì)量監(jiān)督站雖然有牌子,大多都沒有獨立辦公,質(zhì)量監(jiān)督人員多為混崗或兼職設置。某市9縣 (市、區(qū))中僅3縣有編制,其余各縣無編制,人員從其它崗位抽調(diào),有的為行政編制,有的為事業(yè)編制,而事業(yè)編制又分為全額拔款、差額拔款和自收自支的 (見表1)。造成責、權、利不相稱,對提高工作人員的積極性和有效進行質(zhì)量監(jiān)督極為不利,甚至忽略了政府賦予的監(jiān)督權限和責任,影響了質(zhì)量監(jiān)督工作的權威性、有效性和獨立性。質(zhì)量監(jiān)督機構中人員普遍偏少,其中有3個縣級站只有1人,而當前工程面廣點多量大,受人力資源所限,使質(zhì)監(jiān)工作的開展難以深入到位。例如某市(縣)質(zhì)監(jiān)站2007年度要監(jiān)督23處水電站工程 (還不包括小型農(nóng)田水利和千萬農(nóng)民飲用水工程),而以該市的質(zhì)監(jiān)人員配置情況,開展工作顯然力不從心,捉襟見肘。

表1 某市9縣 (市、區(qū))質(zhì)監(jiān)機構的基本情況調(diào)查表

此外,在一些水利公益性工程建設中,參建單位隸屬同一主管部門,受人為因素干擾,質(zhì)量監(jiān)督機構作用難發(fā)揮,質(zhì)量問題難整改,存在同體“監(jiān)督”現(xiàn)象。

1.2 質(zhì)量監(jiān)督依據(jù)有待進一步完善

水利水電工程按照分級管理的原則,由相應水行政主管部門授權的質(zhì)量監(jiān)督管理機構實施質(zhì)量監(jiān)督?？h級質(zhì)量監(jiān)督機構主要承擔除省、市質(zhì)監(jiān)站受監(jiān)水利工程建設項目外的小型水利水電工程的質(zhì)量監(jiān)督工作,而水利部出臺的工程建設質(zhì)量管理相關規(guī)定主要針對大、中型水利水電工程建設項目,對于縣級負責的小型水利水電工程而言,亟需制定具體的可操作性強的執(zhí)行依據(jù)。從目前各級水利行政主管部門制定的規(guī)范性文件的內(nèi)容來看,尚不能滿足縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的需要。如 《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》(SL 176—2007)適用于大、中型水利水電工程及符合下列條件的小型水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定:①壩高30 m以上的水利樞紐工程;②4級以上的堤防工程;③總裝機10 MW以上的水電站;④小(1)型水閘工程。對其他小型工程可參照執(zhí)行。而縣級監(jiān)督的正是這種可參照執(zhí)行項目,如何參照執(zhí)行?需要具體規(guī)定。

另外,小型水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督行為缺少應有的執(zhí)行力保障,對建設過程中各責任主體的“違法違規(guī)”行為,沒有有效的處罰手段,只能采取教育、糾正、督促和整改等辦法,不能起到令行禁止的作用,檢查時表態(tài)積極、檢查后 “照干”不誤,質(zhì)量監(jiān)督意見難以落實,存在監(jiān)管執(zhí)行乏力現(xiàn)象。

1.3 質(zhì)量監(jiān)督人員素質(zhì)有待進一步提高

質(zhì)量監(jiān)督是工程質(zhì)量管理工作的重要組成部分,質(zhì)量監(jiān)督隊伍建設是提高水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平的關鍵。表2是某市9縣(市、區(qū))質(zhì)監(jiān)機構人員配置調(diào)查表。

表2 某市9縣 (市、區(qū))質(zhì)監(jiān)機構人員的職稱及專業(yè)配置情況調(diào)查表

從以上調(diào)查情況看,目前縣級質(zhì)量監(jiān)督人員參差不齊,專業(yè)配置不合理,缺少應有的相關專業(yè)知識,不能及時發(fā)現(xiàn)問題,從而不能保證質(zhì)量監(jiān)督工作的有效進行。特別是象本文所選案例這樣一個水資源豐富的地區(qū),在改革開放以來,各類水利水電項目就象雨后春筍般涌現(xiàn)出來,各種新問題、新情況不斷出現(xiàn),給質(zhì)量監(jiān)督人員的素質(zhì)提出了更高要求。此外,監(jiān)督人員雖然都受過短期培訓,但由于長期以來職業(yè)和認識上的習慣,往往把自己定位于技術管理角色,習慣于充當質(zhì)量檢查員的角色,習慣于對實體質(zhì)量進行評價,而掌握和運用有關法律法規(guī)以及依法行政的意識不強、水平不高,履行質(zhì)量監(jiān)督職能的綜合素質(zhì)有待提高。

1.4 質(zhì)量監(jiān)督方式、方法有待進一步改進

縣級質(zhì)量監(jiān)督工作由于起步遲,實踐經(jīng)驗不足,缺乏專門系統(tǒng)理論研究等各種原因,從總體上說監(jiān)督方式、方法還比較原始、初級。某市各縣 (市、區(qū))水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督方式、方法上或多或少存在著以下問題:

1.4.1 憑“資料”監(jiān)督

由于工程項目多,質(zhì)監(jiān)人員少,業(yè)務素質(zhì)低,缺乏必備的交通工具等,使得少數(shù)工程項目的質(zhì)量監(jiān)督工作出現(xiàn)走過場的現(xiàn)象,有的很少到受監(jiān)工地現(xiàn)場檢查參建單位質(zhì)量行為和實體工程質(zhì)量情況,而在辦公室履行相關手續(xù);有的缺乏抽查驗證檢測的數(shù)據(jù),僅憑施工、監(jiān)理單位提供的資料,形成質(zhì)量評定報告。在現(xiàn)行質(zhì)量等級評定工作中,有的施工、監(jiān)理單位把關不嚴,甚至資料做假,造成核定的工程質(zhì)量等級偏差,使質(zhì)量監(jiān)督工作失去應有的嚴肅性和權威性。

1.4.2 單一的實體監(jiān)督

長期以來工程質(zhì)量監(jiān)督過分強調(diào)工程實體質(zhì)量監(jiān)督,只是把質(zhì)量監(jiān)督檢查建立在工程實體質(zhì)量是否滿足設計及技術質(zhì)量標準要求上,單純放在工程施工過程監(jiān)督上,忽視工程建設參建各方的行為規(guī)范。單一的實體監(jiān)督無法實現(xiàn)對市場質(zhì)量行為的全面監(jiān)控,單純依賴質(zhì)量監(jiān)督機構的幾次檢查、檢驗,無法對工程質(zhì)量進行全面的正確評定。

1.4.3 憑經(jīng)驗監(jiān)督,缺少應有技術手段

水利水電工程項目多建在江河之上,具有建設規(guī)模大、建設周期長、影響因素多、參與者多等特點,給質(zhì)量監(jiān)督管理增添了一定的難度。而當前監(jiān)督主要手段是依靠質(zhì)監(jiān)人員的經(jīng)驗,憑借 “眼觀、手摸、捶敲”等原始手段進行檢查,主觀性隨意性較大,難具說服力。

1.4.4 質(zhì)量監(jiān)督缺少必須的經(jīng)費

根據(jù)有關規(guī)定,質(zhì)監(jiān)工作所需要的經(jīng)費,由同級財政預算予以保障,確保其管理工作的正常運轉。然而部分縣經(jīng)費預算支出與實際工作需要存在脫節(jié)現(xiàn)象,基本未與質(zhì)量監(jiān)督實際工作量相結合,質(zhì)量監(jiān)督可以采用的質(zhì)量抽檢也缺少相應的專門經(jīng)費,更談不上為提高監(jiān)督水平參加學習培訓、交流溝通等,不利于整體質(zhì)監(jiān)水平的提高。

2 幾點建議

2.1 健全質(zhì)量監(jiān)督機構方面

國務院《建設工程質(zhì)量管理條例》、水利部《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》和《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》中都明確規(guī)定:“水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督機構是水行政主管部門對水利水電工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理的專職機構,對水利水電工程質(zhì)量進行強制性的監(jiān)督管理”?？梢?縣水利工程質(zhì)量監(jiān)督站是受縣水利局委托對其所轄范圍內(nèi)水利工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理的機構,行使的是政府部門的行政職能。建議根據(jù)質(zhì)量監(jiān)督機構行使的職責,應列入公務員序列,或列入財政全額拔款且具有行政職能的事業(yè)單位序列。從人員設定上(從當前某市縣級站設3～5名專職監(jiān)督員比較合適)和經(jīng)費上予以保障,只有這樣質(zhì)量監(jiān)督才能依據(jù)法律法規(guī)行使監(jiān)督職責,保證質(zhì)量監(jiān)督機構的權責統(tǒng)一,保證監(jiān)督隊伍的穩(wěn)定和正常的經(jīng)費開支。另外,為了避免“同體監(jiān)督”的現(xiàn)象的出現(xiàn),適用垂直領導體制更有利于監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

2.2 完善質(zhì)量監(jiān)督依據(jù)方面

現(xiàn)行《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》中規(guī)定,水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督機構分三級,沒有縣級機構。為此,呼吁進一步明確縣級水利質(zhì)量監(jiān)督機構的質(zhì)量監(jiān)督職責、工作內(nèi)容、監(jiān)督方式。結合小型水利水電工程的實際情況,制定小型水利水電工程質(zhì)量檢驗與評定標準。為了樹立質(zhì)量監(jiān)督行為權威性,保障政府對工程的有效監(jiān)督,對不 “法”行為設定具體可操作制裁手段,比如罰款等。

2.3 提高質(zhì)量監(jiān)督人員素質(zhì)方面

特別是2000年1月《建設工程質(zhì)量管理條例》的發(fā)布實施,對強化政府質(zhì)量監(jiān)督提出了更高的要求。因此,要本著 “一切從實際出發(fā),實事求是”的原則,充實質(zhì)量監(jiān)督人員,并提高業(yè)務水平。當前縣級質(zhì)量監(jiān)督機構最關鍵的是要做好專業(yè)合理搭配和行政素質(zhì)的提高。水利水利工程種類繁多,如水庫、水閘、堤防、農(nóng)田水利工程等,每一類工程又可以分成不同的結構形式。水利工程的水下結構多,這些工程絕大部分無法進行定性設計,因此水利工程對建筑材料、施工方法、施工條件等都有特殊的要求。水利工程質(zhì)量監(jiān)督人員為了完成質(zhì)量監(jiān)督工作,就必須具有較強的水利工程專業(yè)技術知識。尤其是涉及水工專業(yè)、機電專業(yè)、地質(zhì)專業(yè)等方面的專業(yè)知識,而這些不可能在短期培訓中獲得的,在人員選調(diào)時就必須予以合理搭配,以取長補短。同時,質(zhì)量監(jiān)督員不僅僅是技術員,要行使職權,必須熟悉有關法律法規(guī)及行政知識,這也是當前普遍簿弱的方面,應加強培訓和在實踐中不斷歷煉。

2.4 改進質(zhì)量監(jiān)督方式和方法方面

《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》第十九條明規(guī)定:“水利工程建設項目質(zhì)量監(jiān)督方式以抽查為主……或進行巡回監(jiān)督”。也就是說質(zhì)量監(jiān)督機構不代替項目法人 (建設單位)、監(jiān)理單位、施工單位質(zhì)量行為,可是縣級質(zhì)量監(jiān)督機構監(jiān)督的項目又有自己的特殊性,都是小型工程,“項目法人(建設單位)”有相當部分是私人業(yè)主,或村一級自治組織,根本沒有相應專業(yè)管理水平。施工單位也是素質(zhì)較低的,人員以農(nóng)民工多,管理松散。存在著項目法人 (建設單位)難 “負責”,監(jiān)理單位不 “控制”,施工單位 “保證”不了等現(xiàn)象。這就要求在監(jiān)督方式和方法上要有更高要求。首先抽查和巡回監(jiān)督要到位,并且要 “明”、“暗” 相結合,尤其是要加強“暗”查,才能發(fā)現(xiàn)問題,絕不能出現(xiàn)僅按資料在辦公室中履行監(jiān)督的現(xiàn)象;必須掌據(jù)有關資料的形成過程的客觀性,來源的真實可靠性。其次是要加強對相關參建單位的質(zhì)量行為進行監(jiān)督。單一的實體監(jiān)督無法實現(xiàn)對市場質(zhì)量行為的全面監(jiān)控,單純依賴質(zhì)量監(jiān)督機構的幾次檢查、檢驗,無法對工程質(zhì)量進行全面保證,并且具滯后性,也就是說,質(zhì)量行為一旦發(fā)生,要去更改它,必定造成損失。再次是要增加技術手段支撐。實踐證明單憑經(jīng)驗監(jiān)督是不可靠的,也是無說服力的,但是縣級監(jiān)督的項目工程相對小,投資少,經(jīng)費支出有限,如何更好更有效的利用檢測手段,這確實是擺在當前的一個值得探討和摸索的問題。

3 結 語

小型水利水電工程的數(shù)量在我國已建水利水電工程中占絕大多數(shù),今后本市水利水電工程仍將以小型為多,并且分布廣,其質(zhì)量問題不容勿視,為了加強質(zhì)量管理,縣級質(zhì)量監(jiān)督工作應盡快進一步完善,使之適應形勢發(fā)展的需要。