紹興市區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施存在的問題及對(duì)策探討

李曉軍,馮 斌,張?zhí)m蘭

(紹興市水利局,浙江 紹興 312000)

小型農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分,是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要前提條件,是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要基礎(chǔ)保障。2009年我們就如何提升紹興市區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)管理水平等問題,通過發(fā)放174張問卷調(diào)查表,走訪5個(gè)中心站水利、多個(gè)種植大戶和有代表性的農(nóng)戶座談,對(duì)市區(qū)現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利建設(shè)設(shè)施和管理水平進(jìn)行了一次實(shí)地調(diào)查?，F(xiàn)根據(jù)調(diào)查情況,通過分析紹興小型農(nóng)田水利建設(shè)管理現(xiàn)狀及存在問題,提出了相應(yīng)的對(duì)策。

1 基本情況

紹興市區(qū)現(xiàn)由越城區(qū)、袍江新區(qū)、鏡湖新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)組成。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)已城市化,沒有農(nóng)田土地。越城區(qū)現(xiàn)有區(qū)域面積177.56 km2,轄3鎮(zhèn)5街道,108個(gè)行政村,65個(gè)社區(qū) (居委會(huì)),截止 2008年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值382.47億元,總?cè)丝?1.09萬,其中農(nóng)業(yè)人口9.38萬。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 23 509元,農(nóng)民人均純收入達(dá)11 950元。袍江新區(qū)至2008年底,全區(qū)實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值464.13億元,轄馬山、斗門兩個(gè)鎮(zhèn)。斗門鎮(zhèn)現(xiàn)有40個(gè)村(居),其中14個(gè)行政村,有常住人口48 955人,2008年度人均收入10 881元;馬山鎮(zhèn)現(xiàn)有45個(gè)村(居),其中36個(gè)行政村,居委會(huì)9個(gè),有常住人口49 185人,農(nóng)業(yè)人口19 751人,非農(nóng)業(yè)人口29 434人,2008年度人均收入10 238元。鏡湖新區(qū)行政區(qū)域76 km2,轄靈芝、東浦兩鎮(zhèn),靈芝鎮(zhèn)現(xiàn)有41個(gè)行政村,總?cè)丝?5 921人;東浦鎮(zhèn)有32個(gè)行政村,1個(gè)居委會(huì),共有人口42 273人,人均收入10 896元。

2 現(xiàn)狀分析

紹興市區(qū)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源主要分布為農(nóng)田、林地、山林、水域,農(nóng)業(yè)資源種類為水稻、蔬菜、苗木、養(yǎng)殖四大類,農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)有灌溉機(jī)埠、灌溉渠道、節(jié)水灌溉和低產(chǎn)畈改造工程、河道砌坎、清淤等(見表1)。

目前小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理模式主要是鎮(zhèn) (街)、村集中管理,管理維修資金來源只單純的由村集體經(jīng)濟(jì)支付及上級(jí)相關(guān)部門補(bǔ)助。通過問卷調(diào)查,建成后運(yùn)行資金可以保證的鏡湖新區(qū)只占50%;袍江新區(qū)只占40%;越城區(qū)只占30%,后續(xù)管理維修資金難保證,問題較為突出。

表1 農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀基本情況表

3 存在問題

3.1 現(xiàn)狀農(nóng)田水利設(shè)施不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù),在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)過程中 “要提高農(nóng)業(yè)水利化、機(jī)械化和信息化水平”。農(nóng)業(yè)水利化要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以合理利用和節(jié)約水資源為前提,不斷提高防災(zāi)救災(zāi)能力,更好的為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)。目前市區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施大多是在70年代之前建設(shè)的,由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況和技術(shù)水平,建造的機(jī)埠、渠道等使用的材料和工藝流程相對(duì)于目前比較落后,已經(jīng)較難適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求。主要表現(xiàn)在:①設(shè)施和管理技術(shù)含量不高。防災(zāi)救災(zāi)能力薄弱。②設(shè)施保護(hù)意識(shí)淡薄、嚴(yán)重失管,水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。灌排渠系設(shè)施運(yùn)行年代久遠(yuǎn)、老化、滲漏嚴(yán)重、雜草叢生、淤積嚴(yán)重。設(shè)施沒有用水計(jì)量儀器,用水不計(jì)量,在灌溉時(shí)又沒有科學(xué)的調(diào)度和合利的資源調(diào)配,水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

3.2 農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制不健全

(1)政府投入偏少。紹興市區(qū)近幾年,財(cái)政每年投入小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助資金是200萬元,而每年實(shí)際需要投入小農(nóng)水基本建設(shè)資金都在1千萬元以上,財(cái)政補(bǔ)助只占總投資額的20%不到,80%的資金投入都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村自籌解決。目前大部分鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政僅是吃飯財(cái)政,特別是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政舉步維艱,僅靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付保障基本運(yùn)轉(zhuǎn),因此,對(duì)國家、省支持的大中型水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目以及農(nóng)田水利基本建設(shè)水利項(xiàng)目配套資金都難以到位,解決小型農(nóng)田水利建設(shè)資金更是困難重重。

(2)鎮(zhèn)、村投入極少。由于村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,村集體經(jīng)濟(jì)較好的地方尚有部分投入,但由于大部分農(nóng)田承包到戶或者租賃給經(jīng)營者,即使村級(jí)經(jīng)濟(jì)較好也沒有把小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入放在鎮(zhèn)村工作的重要位置。

(3)農(nóng)戶只管用不投入。調(diào)查表明農(nóng)戶主動(dòng)性投入小型農(nóng)田水利設(shè)施的意識(shí)不強(qiáng),普遍存在這事是村委的事與我們村民無關(guān)思想。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民愿意為新建小型農(nóng)田水利投入勞力或資金樂意的占85%,不樂意僅占15%,愿意投入資金最高為1 000元/人,最低為50元/人,大多數(shù)為100至200元/人。從中可以看出只要鎮(zhèn)村把小型農(nóng)田設(shè)施建設(shè)作為鎮(zhèn)村重要工作來抓,從農(nóng)戶中籌措一定的資金不成問題。

3.3 管理體制不暢,農(nóng)田水利體制改革滯后

近年來,中央相繼出臺(tái)了取消農(nóng)業(yè)稅、取消“兩工”,對(duì)種糧、購買農(nóng)機(jī)具和良種進(jìn)行補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策,應(yīng)該說調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種田種糧的積極性。但隨著這些政策的調(diào)整,農(nóng)田水利體制改革明顯滯后,特別是取消 “兩工”即積累工和義務(wù)工,“一事一議”制度還未充分發(fā)揮作用,農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)的主體嚴(yán)重缺位。大多數(shù)小型農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)不明,名義上是集體,實(shí)際上沒有真正的主體,與土地承包經(jīng)營相比,農(nóng)民沒有更多的積極性。

3.4 缺乏建后管理措施

(1)沒有專職管理人員。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),到目前沒有一個(gè)鎮(zhèn)村有專職人員管理小型農(nóng)田水利設(shè)施。

(2)無村規(guī)民約等管理制度。幾乎所有鎮(zhèn)村沒有完整的小型農(nóng)田水利建設(shè)設(shè)施管理制度和村規(guī)民約。

(3)水、電浪費(fèi)嚴(yán)重。由于小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理沒有科學(xué)的管理制度,特別是對(duì)這些設(shè)施的使用時(shí),沒有實(shí)行用電用水的定量考核,沒有合理的調(diào)試用水用電,農(nóng)戶都各自為政使用水電,造成了大量不必要的水電浪費(fèi)。

4 相應(yīng)對(duì)策

4.1 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)田水利設(shè)施,適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的需要

建設(shè)一批科技含量較高的灌排設(shè)施。建立自動(dòng)化控制供水泵站,提高供水泵站的自動(dòng)化程度,把傳統(tǒng)的供水泵站改建成自動(dòng)化控制供水泵站,節(jié)約電能,更科學(xué)的利用水源;實(shí)施三面光渠系配套,把原有落后的渠系集中改建成三面光渠系,減少渠道輸水過程中水滲漏現(xiàn)象,減少糙率增加流速,提高水的利用率;開展管網(wǎng)供水體系建設(shè),具有一定規(guī)模的農(nóng)田經(jīng)營者可以建設(shè)地下供水管網(wǎng),既可以提高土地利用率,也可以減少用水浪費(fèi)現(xiàn)象,以減少對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的成本;大力推廣節(jié)水灌溉技術(shù);節(jié)水灌溉是充分合理利用各種水資源,采取水利、農(nóng)業(yè)、管理等技術(shù)措施,使區(qū)域內(nèi)有限的水資源總體利用率最高及其效益最佳。為此我們要遵循因地制宜的原則,依據(jù)不同地區(qū)、不同作物的不同要求,建立不同的節(jié)水工程技術(shù)模式來予以實(shí)施和推廣。

4.2 積極推廣農(nóng)田集約型經(jīng)營模式

農(nóng)田集約經(jīng)營模式是把一定數(shù)量的勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料,更有效的投入在農(nóng)田經(jīng)營中,應(yīng)用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)、措施來增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的方式。為此要通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,采用農(nóng)業(yè)新技術(shù),推廣優(yōu)良品種,實(shí)行機(jī)械化作業(yè)等農(nóng)田集約型經(jīng)營模式改變?cè)袉渭兛咳斯谧鱽砩a(chǎn)的粗放型農(nóng)田經(jīng)營模式,通過科學(xué)的規(guī)劃和合理的利用資源,達(dá)到投入少產(chǎn)出大,從而推動(dòng)農(nóng)田水利設(shè)施及水的利用率,推動(dòng)農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)管理。

4.3 建立農(nóng)田水利設(shè)施建后管理機(jī)制

(1)建立水利建設(shè)管理新機(jī)制。隨著家庭土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的實(shí)施,農(nóng)村一些基礎(chǔ)設(shè)施功能逐步弱化。長期的體制機(jī)制不健全,導(dǎo)致農(nóng)田水利建設(shè)產(chǎn)權(quán)不明、權(quán)責(zé)不分、效益低下,特別是工程的建后管護(hù)是工程效益的關(guān)鍵,也是水利工程長效管理的薄弱環(huán)節(jié)。因此,理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系,明確投資主體,按照 “誰投資、誰受益、誰擁有”和 “明晰所有權(quán)、拍賣使用權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”原則,深化產(chǎn)權(quán)制度改革,如以農(nóng)戶自用為主的小、微型工程,歸農(nóng)戶個(gè)人所有,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核發(fā)產(chǎn)權(quán)證;對(duì)受益戶較多的小型工程,可按受益范圍建立用水管水合作組織,相關(guān)設(shè)施歸合作組織管護(hù);對(duì)經(jīng)營性的工程,可組建法人實(shí)體,進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作,對(duì)小型農(nóng)田水利工程采取轉(zhuǎn)讓效益型、租賃資源型、承包公益型等管理模式,落實(shí)管護(hù)主體,實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展,從根本上解決體制不順、管理不善、主體不明等問題。同時(shí)成立“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”,積極推行“灌區(qū)+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”用水管理模式,既可保證農(nóng)田用水,又可促進(jìn)水利設(shè)施維護(hù)和保養(yǎng)。

(2)專職人員管理,落實(shí)管護(hù)責(zé)任。加強(qiáng)建后管理,形成以用水戶管護(hù)為主、水利部門指導(dǎo)為輔的工程建設(shè)管護(hù)機(jī)制,確保工程建得好、常受益。因地制宜,全面強(qiáng)化農(nóng)民作為小型農(nóng)田水利建設(shè)管理的主體。切實(shí)落實(shí) “誰受益、誰負(fù)擔(dān)、誰投資、誰所有”的原則,建立完善農(nóng)村小微型水利工程使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)制度。明確農(nóng)田水利設(shè)施的責(zé)任單位,落實(shí)管護(hù)責(zé)任,把管護(hù)責(zé)任制的考核列入責(zé)任單位年度考核目標(biāo)中。

(3)業(yè)務(wù)部門代管。深化小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革,通過租賃、承包、拍賣等方式,加快推進(jìn)業(yè)務(wù)部門代建代管方式。建立“防汛抗旱、灌溉供水、綜合經(jīng)營”三位一體的管理機(jī)制。

(4)鎮(zhèn)村 (街道)建立專業(yè)隊(duì)伍。政府財(cái)政部門和水利部門適當(dāng)補(bǔ)助鎮(zhèn) (街道)村小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的專項(xiàng)資金,由鎮(zhèn)(街道)村成立專業(yè)的管護(hù)隊(duì)伍,對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行定期不定期的監(jiān)督檢查和管理維護(hù)。

4.4 建立完善的資金投入機(jī)制

(1)政府投入為主體,鎮(zhèn) (街道)村配套為補(bǔ)充,農(nóng)民合理投入。首先抓住中央 “擴(kuò)內(nèi)需,保增長”的機(jī)遇,積極爭取中央擴(kuò)大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的資金投入。其次是地方各級(jí)政府要把農(nóng)田水利建設(shè)資金納入投資和預(yù)算,建立農(nóng)田水利建設(shè)的專項(xiàng)資金,重點(diǎn)用于水源建設(shè)和骨干設(shè)施改造。鼓勵(lì)和扶持民營水利開發(fā),在投資環(huán)境、產(chǎn)權(quán)改革、民間資本等方面進(jìn)行鼓勵(lì)和引導(dǎo),可采用“民辦公助”方式給予財(cái)政補(bǔ)助,可采取拍賣、租賃、承包、股份合作等形式吸納市場資金,拓寬資金渠道,探索多元化投資的新路子。同時(shí)對(duì)用于農(nóng)田水利建設(shè)的各項(xiàng)專項(xiàng)資金,如以工代賑、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地治理等,由各級(jí)政府統(tǒng)籌安排,整合使用,建立農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入有效機(jī)制。在籌集資金方面采取靈活多樣政策,即按照“誰受益誰出資”向群眾籌集點(diǎn)、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼點(diǎn)、向上級(jí)申報(bào)農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目爭取點(diǎn)等多種途徑,加大對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的投入。

(2)在土地流轉(zhuǎn)使用中,籌措一定比例的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)基金。為減輕地方財(cái)政和鎮(zhèn) (街道)村資金壓力,可以償試在土地流轉(zhuǎn)使用中,政府出臺(tái)政策,籌措一定比例的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)基金。

(3)在農(nóng)田租賃款提取一定的資金,用于農(nóng)田水利設(shè)施日常維護(hù)。市區(qū)農(nóng)田實(shí)行租賃的情況較多,而且租賃農(nóng)田的規(guī)模大,用電用水多,對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的利用率高,所以鎮(zhèn) (街道)村在農(nóng)田租賃款中應(yīng)提取一定比例的承包款作為水利設(shè)施建設(shè)與管理基金。

(4)探索新建農(nóng)田水利設(shè)施有償使用的補(bǔ)償機(jī)制。新建農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)實(shí)施 “誰建、誰管、誰有、誰用”原則,以市場機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)民自愿投入和參與農(nóng)田水利建設(shè)活動(dòng),多元化投資建設(shè)小型農(nóng)田水利,進(jìn)行“股份制”、企業(yè)投資等多種形式新建農(nóng)田水利設(shè)施,堅(jiān)持有償使用。同時(shí)地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民有償使用部分給予相應(yīng)的補(bǔ)助。