非公經濟：2009’政策述評

■ 王忠明 夏汛鴿 何占良

2009年，是進入新世紀以來我國經濟發(fā)展最為困難的一年，也是我國經濟社會發(fā)展取得突出成就的一年。受國際金融危機沖擊，我國非公有制經濟（以下簡稱非公經濟）面臨前所未有的困難和挑戰(zhàn)。在中央“保增長、保民生、保穩(wěn)定”重大決策部署的引領下，廣大民營企業(yè)在穩(wěn)定信心、穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定市場、穩(wěn)定社會等方面作出了努力，非公經濟運行下滑趨勢逐漸得到扭轉，呈現(xiàn)出回升向好態(tài)勢。這既是非公經濟具有體制活力、應變能力和競爭力的生動體現(xiàn)，也是中央一系列政策及措施產生積極影響的必然結果。

（一）

政策及措施，是行政部門實現(xiàn)一定時期的重大任務的行動根據(jù)和準則。據(jù)初步統(tǒng)計，2009年我國政府及其有關部門先后發(fā)布與非公經濟發(fā)展相關的具體政策及措施文件達200多個，其密集程度為歷年來少見。其中直接針對非公經濟發(fā)展相關政策的文件三個，即《國務院關于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕36號，以下簡稱“29條”），國家財政部、國家稅務總局《關于金融企業(yè)涉農貸款和中小企業(yè)貸款損失準備金稅前扣除政策的通知》，《國家工業(yè)和信息化部、國家稅務總局關于中小企業(yè)信用擔保機構免征營業(yè)稅有關問題的通知》；并非專門針對非公經濟發(fā)布而又有重大影響或較大影響的文件約40多個，比如《國務院批轉發(fā)展改革委關于2009年深化經濟體制改革工作意見的通知》、《國務院關于做好當前經濟形勢下就業(yè)工作的通知》、《國務院辦公廳關于應對國際金融危機保持西部地區(qū)經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》等；內含個別涉及非公經濟發(fā)展政策措施條款的文件約100多個，比如《國務院辦公廳關于進一步明確融資性擔保業(yè)務監(jiān)管職責的通知》、《關于規(guī)范小額擔保貸款微利項目貼息比例的通知》等。

2009年如此密集地出臺與發(fā)展非公經濟相關的政策及措施文件，最主要的原因顯然是為應對國際金融危機的緊迫任務所決定，盡管其中不少文件此前已醞釀多時，有些文件也并非僅為“應急”所需。而在諸多相關文件或相關政策及措施中，如果可以用“模塊”來表述或評述的話，那么，2009年對非公經濟發(fā)展影響最大、最深刻甚至最深遠的主要是以下三大“模塊”：一是“一攬子計劃”，二是“29條”，三是“十大產業(yè)調整和振興規(guī)劃”（以下簡稱“十大產業(yè)規(guī)劃”）。

（二）

眾所周知，“一攬子計劃”最早是以強力啟動4萬億投資為發(fā)端、為首當其沖的。隨后，以此為基礎，擴展為相互呼應、配套的財政政策和貨幣政策，即“積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”，由此形成政策含量極高的“一攬子計劃”。隨著應對國際金融危機的深入，“一攬子計劃”也注意適時掌控“靶心移動”，不斷調整目標取向和重點，反映在提法上，就是將最初的“三?！保幢Ｔ鲩L、保民生、保穩(wěn)定）深化為“保增長、擴內需、調結構、惠民生”。這說明實施“一攬子計劃”的過程，是一個由點到面、從局部到全面并“不斷豐富完善”的過程。它伴隨著人們思想認識的深化，其中也包括對非公經濟認識的深化。

在實施“一攬子計劃”中，由于4萬億投資是最典型的財政政策措施，其規(guī)模之大、出手之快，必然引起全社會的普遍關注。在出臺之初，4萬億投資直奔其微觀載體，即大型國企特別是央企，而當時不少民營企業(yè)已陷入困境，中小企業(yè)“貸款難”等問題更加突出，在非公經濟人士中產生了種種疑惑與憂慮。但是，如果從更寬廣的視角上分析，包括4萬億投資在內的“一攬子計劃”對非公經濟產生的政策效應，至少可突出概括為以下兩點：

一是對穩(wěn)住信心產生重大作用。以4萬億投資為突出表現(xiàn)的“一攬子計劃”，其最直接、最重要的目標是“保增長”。而要“保增長”，首先就要“保信心”，即穩(wěn)住信心、穩(wěn)住人心、穩(wěn)住陣腳。危機當前，信心也呈現(xiàn)為一種供求關系，而政府顯然是信心的主要供給者。4萬億投資以及此后不斷豐富完善的“一攬子計劃”，給中國人民和中國企業(yè)（包括民營企業(yè)）及時注入了共克時艱的信心，由此也奠定了“輸出信心”成為我國聯(lián)手世界各國應對國際金融危機率先作出的最大貢獻。而在應對危機初期就明確提出的“保增長”目標以及相應的政策及措施，對于穩(wěn)住非公經濟發(fā)展，特別是在信心“供給”層面上是具有全覆蓋的政策效應的。倘若沒有4萬億投資的迅速推出，沒有“一攬子計劃”的出臺，就很難快速營造出敢于迎難而上的整個社會氛圍與氣勢，或許會有更多的民營企業(yè)、中小企業(yè)潰敗乃至死于危難。而如何將應對危機的信心延伸或引導為促進非公經濟持續(xù)發(fā)展的信心，這是我國政府及其有關部門下一步應繼續(xù)“不斷豐富完善”宏觀經濟政策的一個著力點。

二是對長遠發(fā)展具有推動作用。4萬億投資以及依據(jù)適度寬松的貨幣政策而釋放的巨額信貸中，直接以民營企業(yè)為載體的比例很小。但是，在不斷豐富完善的“一攬子計劃”中，當“保增長”的目標取向基本穩(wěn)定后，民生工程便逐漸位列擴大內需各項建設之首，公共資源配置重點向民生領域傾斜。僅2009年中央財政安排用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性安居工程等民生方面的支出就達7284.6億元，比2008年增長29.4%。再加上這次政府投資的基礎設施項目大多集中在中西部地區(qū)，客觀上為縮小其與東部地區(qū)的差距、為活躍縣域經濟發(fā)展和新農村建設等培育了后勁，進而也給非公經濟的中長期發(fā)展創(chuàng)造了條件或更多機會。而現(xiàn)在以政府投資為主，加大鐵路、公路、機場等基礎設施投入，這具有極大的外部性和社會效益，依然可為廣大民營企業(yè)、中小企業(yè)所共享，對非公經濟發(fā)展自然也具有長期的推動作用。當然，如果在出臺4萬億投資計劃時就能多一點非公經濟發(fā)展意識，或者在今后的實施過程中盡早強調要力求政府投資與社會投資（民間投資）之間的平衡與匹配，明確在政府投資項目中盡量吸納民間資本介入或參與，或許會收到更加良好的政策效應。

（三）

從當期整個政策系統(tǒng)的角度考量，于2009年9月出臺的“29條”，實際上也可看作是顧全大局、確保宏觀調控政策起到更多積極效用的一種呼應和促進，是審時度勢、試圖在國有經濟與非公經濟之間尋找或建立更為恰當?shù)钠胶怅P系的一種協(xié)調和“重組”。

經濟政策及措施的制定固然可以追求“從一開始就正確”的理想狀態(tài)，但最重要的是要有及時靈敏的糾偏機制，以確?！皬拈_始之后越來越正確”。在這個意義上，對“29條”的頒布尤其應當給予高度評價。社會普遍反映，這個文件政策含量高、積淀厚、發(fā)布比較及時，極大地提振了廣大中小企業(yè)、民營企業(yè)大力發(fā)展非公經濟的信心，表明政府及其有關部門具有決策民主的水平，具有快捷通暢的信息反饋與收集渠道，以及平衡經濟運行中各種內在關系的駕馭能力，是繼2005年2月《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“36條”）頒布之后，對非公經濟最具有系統(tǒng)政策指導作用的又一個綱領性文件。“29條”既是四年前發(fā)布的“36條”的發(fā)展與延伸，也是對更好實施“一攬子計劃”的一種策應，以及對2009年整個經濟政策體系的良好修補與整合；同時，更是對促進非公經濟發(fā)展的一次非常全面的政策指導，把發(fā)展非公經濟提升到了新的戰(zhàn)略高度。針對當前非公經濟面臨的突出矛盾和問題，文件既有對過去政策的完善和細化，也體現(xiàn)了新的思路和措施，主要是進一步健全了促進非公經濟發(fā)展的政策體系、把緩解融資難作為促進非公經濟發(fā)展的突破口、集中規(guī)定了促進非公經濟發(fā)展的財稅政策、引導中小企業(yè)努力轉變發(fā)展方式、支持中小企業(yè)積極開拓市場、突出強調加強和改善對中小企業(yè)的服務等。

還應指出，“29條”雖然面世于2009年9月，但實際上凝聚著政府及其有關部門深入調查研究，認真總結以往促進非公經濟發(fā)展政策實踐經驗而形成的認識成果。這種基于廣泛而有深度調研之上所形成的種種合力，使得“29條”中的諸多政策及措施具有非?！皳屟邸钡奈?、可操作性以及穩(wěn)定性或可持續(xù)性。例如其一，將困難中小企業(yè)階段性緩繳社會保險費或降低費率的政策執(zhí)行期，由原定的2009年底延長至2010年底。中小企業(yè)可與職工就工資、工時、勞動定額進行協(xié)商，可向當?shù)厝肆Y源社會保障部門申請實行綜合計算工時和不定時工作制。到2009年7月底通過緩繳、降低費率兩項措施，直接減輕企業(yè)負擔79億元。其二，中央逐步擴大扶持中小企業(yè)發(fā)展的專項資金規(guī)模，2009年增加到95億元。在稅收政策方面，2010年對年應納稅所得額低于三萬元的小型微利企業(yè)減半征收所得稅；凡未按規(guī)定權限和程序批準的行政事業(yè)性收費項目和政府性基金項目，均一律取消。其三，對中小企業(yè)結構調整提出明確要求，鼓勵中小企業(yè)與大企業(yè)建立穩(wěn)定的供應、生產、銷售等協(xié)作關系，支持中小企業(yè)在科技研發(fā)、工業(yè)設計、現(xiàn)代物流等生產性服務業(yè)和軟件開發(fā)、網(wǎng)絡動漫等新興產業(yè)發(fā)展，培育新的經濟增長點。其四，支持中小企業(yè)穩(wěn)定和開拓國際市場。支持外向型中小企業(yè)適應性改造，適度轉向國內市場。支持符合條件的中小企業(yè)參與家電、農機、汽車摩托車下鄉(xiāng)，以及家電、汽車以舊換新等業(yè)務。其五，引導中小企業(yè)借用“外腦”提高經營管理水平；大力開展對中小企業(yè)各類人員的培訓，三年對100萬家成長型中小企業(yè)的經營管理者全面培訓一次等。

（四）

評述自2009年初依次出爐的“十大產業(yè)規(guī)劃”對非公經濟的政策效應，我們依然必須緊緊扣住應對肆虐全球的國際金融危機這一背景因素?！笆螽a業(yè)規(guī)劃”從1月14日出臺汽車、鋼鐵產業(yè)規(guī)劃到2月25日有色金屬、物流產業(yè)規(guī)劃收尾，僅一個多月，時值全國上下致力扭轉經濟（包括非公經濟運行）增長下滑趨勢的關鍵時期。盤點這被視作“反衰退、反危機”發(fā)力點的十大產業(yè)，可以發(fā)現(xiàn)，除了物流業(yè)，其他九個都是工業(yè)行業(yè)，比如鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造業(yè)、電子信息等。而這九個產業(yè)的增加值，占全部工業(yè)增加值的近80%，占GDP的比重達1／3，規(guī)模以上企業(yè)上繳稅金約占我國稅收收入的40%，直接從業(yè)人員約占全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)的30%。這種選擇至少蘊含著兩層政策內涵：其一，中國的工業(yè)化進程遠未結束，工業(yè)在國民經濟中仍占有舉足輕重的地位；其二，應對國際金融危機要從實體經濟著手，并堅定不移地將此作為重要的政策取向。

從實際情況看，“十大產業(yè)規(guī)劃”的制定與推出，對整個國民經濟的拉動效果十分明顯。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，在第一批（汽車、鋼鐵）產業(yè)規(guī)劃發(fā)布后，從2009年4月開始，我國工業(yè)增加值逐月回升，進入下半年后回升速度明顯加快，達到16%以上，超出市場預期。由于近年來工業(yè)增加值占GDP的比重在40%以上，因此工業(yè)的強勁復蘇為“反衰退、反危機”提供了重要支撐。

與“一攬子計劃”強烈的政策刺激色彩不盡相同，也與“29條”專門直接針對非公經濟發(fā)展的特定政策框架或區(qū)間相區(qū)別，“十大產業(yè)規(guī)劃”似乎更強調要兼顧即期目標和長遠利益的一致性，更試圖規(guī)避西方學者所評論的那種“激素式增長”。雖然在出臺“十大產業(yè)規(guī)劃”中，均有應對當前危機的具體政策及措施安排，比如減征收車輛購置稅，進一步擴大“家電下鄉(xiāng)”補貼品種，汽車產業(yè)獲得中央安排的重點支持企業(yè)技術創(chuàng)新、技術改造和新能源汽車及零部件發(fā)展100億元專項資金，但是，其最終落腳點主要是產業(yè)的長期發(fā)展，其核心是以產業(yè)結構調整帶動經濟結構調整，促進產業(yè)優(yōu)比轉型升級。這其實也是近年來國家一直力圖轉變經濟增長方式的延續(xù)。而無論即期或長期目標取向的政策及措施，都會直接或間接地對非公經濟發(fā)展產生影響或作用。

但是，輿論表明，民營企業(yè)、中小企業(yè)對“十大產業(yè)規(guī)劃”的關切度似乎難以與“一攬子計劃”和“29條”這兩個政策模塊等量齊觀。據(jù)“大型民營企業(yè)首腦沙龍（2009.千島湖）”問卷調查，認為“十大產業(yè)規(guī)劃”對非公經濟有很大促進作用或一定促進作用的民營企業(yè)家，由2009年6月份調研時的44%下降為11月份的31%，甚至有的民營企業(yè)家認為還會導致國企壟斷進一步加強。出現(xiàn)上述情況，恐怕與目前的“十大產業(yè)規(guī)劃”只是原則性文件，許多細則還有待具體化有直接關聯(lián)。同時，也必須進一步加大宣傳力度，讓更多的民營企業(yè)家認識到，“十大產業(yè)規(guī)劃”不是著眼于當前的資金分配或利益分配，而是著眼于長遠發(fā)展的調整和振興之路。其中，最值得人們去把握的精髓是，絕不能以犧牲“調結構”去“保增長”，絕不能以忽視“中長期發(fā)展”去“應對當前”，絕不能以放棄“戰(zhàn)略制高點”的追求去謀取淺層次的“復蘇”。對此，廣大民營企業(yè)家應有足夠的眼力，以捕捉內蘊的種種商機。比如，以最先出臺的鋼鐵業(yè)調整和振興規(guī)劃為例，其中明確提到，要推進聯(lián)合重組工作，使排名前五位的鋼鐵企業(yè)產能占全國產能的比例達到45%以上。在實際發(fā)展過程中，相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009年前三季度國內粗鋼大中型企業(yè)產量僅占總增量的31.3%，其余68.7%的增量事實上來自地方中小企業(yè)。可以預見，相應的情況也將在其他產業(yè)中不同程度地相繼顯現(xiàn)，而非公經濟在我國國民經濟結構調整的全過程中，必將享有更多的政策及措施機遇，以拓展新的發(fā)展空間。

（五）

2009年我國政府及其有關部門涉及非公經濟發(fā)展所出臺的相關政策及措施文件，在“基本面”上還表現(xiàn)出兩大特點：

一是以一定的政策密度謀求配套和深化效應。例如，為了緩解中小企業(yè)面臨的實際困難，2009年國家工業(yè)和信息化部先后研究制定了4個部級文件即《關于做好緩解當前生產經營困難，保持中小企業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展有關工作的通知》、《關于支持引導中小企業(yè)信用擔保機構，加大服務力度緩解中小企業(yè)生產經營困難的通知》、《關于開展區(qū)域性中小企業(yè)產權交易市場試點工作通知》和《關于推薦2009年度中小企業(yè)公共（技術）服務示范平臺的通知》，在緊鑼密鼓中形成了相互支持、協(xié)同配套的深化效應。

二是努力拓展政策思考空間。例如，《國務院批轉發(fā)展改革委等部門關于抑制部分行業(yè)產能過剩和重復建設引導產業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》，既是宏觀經濟調控的重要政策信號，又對非公經濟如何健康發(fā)展提出了新的政策思考空間。有關研究認為，如果預期未來2-3年世界經濟可能再次觸底，由政府出面采取措施限制產能過剩不一定是最好的辦法，而應當讓市場機制充分發(fā)揮作用，使目前過剩的產能自然消化。過剩雖然不好，但如果沒有過剩就沒有市場競爭的動力，企業(yè)也不會有活力和效率。因此，2010年經濟政策調控應注意限制各地政府主導的國有部門投資，對民間投資則應更多給予鼓勵。

此外，還應當認識到，非公經濟已是我國經濟社會中不可忽視的一個巨大組成部分，以至于幾乎所有經濟政策都必須為其著想，必須充分考慮到是否有利于促進其發(fā)展。而凡是不利于非公經濟發(fā)展的政策及措施，都一定不利于社會生產力的解放與發(fā)展，最終也一定經不起社會主義市場經濟建設實踐及其客觀規(guī)律的檢驗，要么廢棄，要么修改（增加政策修補成本）。這就是說，無論制定什么經濟政策，事實上，是否有利于非公經濟發(fā)展已成為重要參數(shù)之一，并作為一種政策思維貫徹于執(zhí)政實踐之中。

要高度重視相關政策及措施的延續(xù)性效應，研究并客觀評判促進非公經濟發(fā)展的間接政策機制。所謂當期政策及措施的延續(xù)性效應通常是跨年度的，例如為應對國際金融危機，2008下半年以來，國家七次提高部分勞動密集型商品、附加值和技術含量高商品的出口退稅率，其政策效應的顯現(xiàn)必然跨年度。又如從2008年9月起，在全國統(tǒng)一停止征收個體工商戶管理費和集貿市場管理費，2009年1月起取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費，合計每年減免金額約360億元。各地區(qū)也對本地區(qū)出臺的收費項目進行全面清理，減輕了企業(yè)負擔。充分重視相關政策及措施的延續(xù)性效應，有助于我們培養(yǎng)和確立戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辨證思維，使政策及措施的制定與實施更具有盡可能完備無遺的系統(tǒng)性。

2010年，世界經濟前景依然存在許多不確定因素，全球經濟復蘇道路曲折，而我國經濟回升向好的勢頭也依然不穩(wěn)定、不鞏固、不平衡。為此，保持穩(wěn)定性與連續(xù)性，將是2010年我國宏觀經濟政策的主導特征。與此同時，隨著外部環(huán)境的逐步轉好以及國內經濟關系的進一步梳理，相應出臺新的政策及措施，包括對已有政策及措施進行優(yōu)化調整，也就是說，根據(jù)新形勢、新情況著力提高政策的針對性和靈活性，亦應在預期之內。因此，“均衡”與“微調”，很可能將是2010年宏觀經濟政策實施中的兩個關鍵詞。而中央經濟工作會議作出的關于調整經濟結構、轉變發(fā)展方式、促進消費需求增長、推動新興戰(zhàn)略性產業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展、鼓勵和引導民間投資等重大決策部署，對于非公經濟而言，都意味著正面臨難得的歷史性機遇。

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