科學制定“十二五”規(guī)劃需要重點思考的幾個問題

■ 張軍擴

作者系國務院發(fā)展研究中心發(fā)展部部長。本文是作者在本刊舉辦的“2010年的經(jīng)濟政策”報告會上的演講，根據(jù)錄音整理，略有刪節(jié)。本刊發(fā)表時已經(jīng)作者修訂。

今年是“十一五”的最后一年，從中央到地方都在思考“十二五”的發(fā)展問題。我想，籌劃“十二五”發(fā)展，首先需要對這個時期面臨的國際、國內(nèi)環(huán)境做一些分析和預測，只有把環(huán)境條件分析清楚了，才能明確我們面臨的問題和需要采取的對策。

關于國際環(huán)境

從國際環(huán)境來講，我覺得“十二五”或者今后更長一段時間，對我國影響最大，最值得我們關注的事情，主要有以下五點：

一是對全球化和貿(mào)易、投資自由化總趨勢的判斷。這個問題對我們中國來說尤其重要，因為這些年來中國可以說是全球化、貿(mào)易投資自由化的最大受益者?？偟呐袛嗍牵鹑谖C之后，雖然會有這樣那樣的曲折，但全球化總的趨勢不僅不會逆轉(zhuǎn)，還會隨著交通、通信技術的改善而進一步加強。隨著全球經(jīng)濟逐漸復蘇，全球貿(mào)易和投資還會繼續(xù)增長。這有利于我國繼續(xù)利用兩個市場、兩種資源，優(yōu)化資源和要素配置，釋放增長潛力，加快發(fā)展進程；有利于我國充分吸收或引進國際資本、國際技術和國際人才，促進產(chǎn)業(yè)升級，增強競爭優(yōu)勢；也有利于我國擴大對外直接投資，獲取重要國際資源和技術。但短期來看，由于受金融危機的影響，各種貿(mào)易保護主義傾向會抬頭，貿(mào)易保護措施會增加。

二是對全球新一輪技術革命發(fā)展趨勢和影響力的判斷。這對我們思考“十二五”或者更長一段時間的發(fā)展也非常重要?？傮w來看，現(xiàn)在正處于全球新一輪技術革命的啟動期，若干重要領域正在醞釀新的突破。大家也可以看到現(xiàn)在技術進步非?？?。為應對氣候變化和金融危機，發(fā)達國家都大幅度增加了科技投入，搶占未來競爭的戰(zhàn)略制高點。在新能源技術、節(jié)能減排技術、信息技術等若干重要領域，正在醞釀新的突破。技術進步的迅猛發(fā)展，對于我們來講既隱含著機遇也意味著挑戰(zhàn)。在實現(xiàn)技術趕超及利用新技術加快發(fā)展等方面，我國具有市場潛在規(guī)模巨大和產(chǎn)業(yè)體系比較完整的優(yōu)勢，可以藉此在某些技術領域邁入領先行列。但另一方面，在相當長的時期內(nèi)，發(fā)達國家在技術上占優(yōu)勢的局面不僅不會改變，甚至其創(chuàng)新能力還會進一步增強，我國與發(fā)達國家的差距有可能進一步拉大。

第三個比較重大的且需要引起我們高度重視的問題是應對氣候的變化。根據(jù)我們中心課題組的研究，如果按照人均歷史累積碳排放相等的原則進行計算的話，美國應當停止排放40年，中國則可以照現(xiàn)在的排放量再排放20年，兩國才能相等。但這畢竟只是個理論計算，如何實際減排取決于國際談判和妥協(xié)。不管如何，我國現(xiàn)在已經(jīng)快到第二大經(jīng)濟體了，年排放總量全球第一，而且人均年排放量已接近了全球的平均水平，所以我們面臨的壓力會越來越大。另一方面也應當看到，減排對我們來講也不完全都是壞事。減排將促進能源及環(huán)保領域的技術創(chuàng)新，增強全民的節(jié)能減排意識，有利于我們發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，在新技術的基礎上實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

第四個需要關注的，是金融危機之后可能引起全球產(chǎn)業(yè)分工和貿(mào)易格局發(fā)生變化的一些因素。比如，美國等發(fā)達國家的消費儲蓄結(jié)構、國際收支結(jié)構將會發(fā)生變化，并將對我國的對外經(jīng)濟和貿(mào)易關系產(chǎn)生重要影響。新技術、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會改變各國的比較優(yōu)勢和國家之間的競爭關系，并對全球產(chǎn)業(yè)分工及貿(mào)易格局產(chǎn)生影響。迫于成本上升的壓力，以及由于信息技術的進步，發(fā)達國家一些資金相對密集、技術含量較高的制造業(yè)，以及一些原來不可轉(zhuǎn)移的服務業(yè)，都有可能進一步向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，從而為發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)的升級帶來新的機遇。同時，一些歷史上比較落后的國家工業(yè)化進程將會加快，新興經(jīng)濟體仍會繼續(xù)保持較高的經(jīng)濟增長速度，既對我國構成了競爭壓力，又為我國擴大外部市場空間創(chuàng)造了條件。

最后一個需要關注的，是全球治理結(jié)構的調(diào)整、重構趨勢及其對我國的影響。隨著我國經(jīng)濟實力的增強和國際地位的提升，我國在國際社會中的話語權會相應增大。但與此同時，國際社會對我國承擔國際責任和義務的期望和要求，也會不斷提高。如何從國際規(guī)則的被動接受者轉(zhuǎn)變成為國際規(guī)則制訂的積極參與者，是我們面臨的重大課題。

關于國內(nèi)環(huán)境

從國內(nèi)發(fā)展環(huán)境、條件來講，以下六點最值得考慮。這六個方面既有有利的一面，也有不利的一面。或者說，既有機遇，也有挑戰(zhàn)。

第一點是需求方面?？偟呐袛嗍?，潛力巨大，有待釋放。這是因為，“十二五”及今后更長時期內(nèi)，我國仍將處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進時期和居民消費結(jié)構的快速升級時期，巨大的需求潛力能夠為我國經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展提供持續(xù)的動力。特別是，我國發(fā)展的不平衡性，可以使龐大的需求潛力分階段釋放，從而使國內(nèi)需求對經(jīng)濟增長的拉動作用持續(xù)更長時間。但同時，由于在收入分配、社會保障、戶籍制度、土地制度等方面還存在不少缺陷，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和居民消費需求潛力的充分釋放還面臨不少障礙。

第二點是供給方面?？傮w判斷是，基礎更加牢固，但技術水平和管理能力有待提高。經(jīng)過建國以來特別是改革開放30年以來的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)的基礎地位進一步鞏固，工業(yè)結(jié)構升級取得新的進展，產(chǎn)業(yè)配套條件繼續(xù)優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)集群效應進一步顯現(xiàn)，基礎設施進一步完善，產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢明顯增強，國際競爭力有了較大幅度的提高。與此同時，我國的技術水平、管理能力（特別是供應鏈管理和品牌管理能力等）還有待提高；雖然已經(jīng)是制造業(yè)大國，但還不是制造業(yè)強國。雖然是出口大國，但在國際上叫得響的品牌卻屈指可數(shù)。服務業(yè)相對落后，公共服務、生活服務、生產(chǎn)性服務水平等都需要進一步提升。

第三是要素優(yōu)勢方面?？梢耘袛啵覈鴦趧恿Y源豐富和成本相對較低的優(yōu)勢還會在相當長的時期內(nèi)繼續(xù)存在，同時在勞動力資源方面我國正在形成一些新的優(yōu)勢，這就是高素質(zhì)勞動力豐富和成本相對較低的優(yōu)勢。這對我國發(fā)展高素質(zhì)勞動密集型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了優(yōu)勢和機遇。但與此同時，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，土地、水資源、礦產(chǎn)資源、勞動力等各類要素成本都在上升，提高社會福利、改善環(huán)境狀況的壓力也在增大。另外，人口老齡化問題將在“十二五”期間逐步顯現(xiàn)，導致“人口紅利”逐步減少直至最終消失。要素成本上升和“人口紅利”減少有其正常和積極的一面，但客觀上要求我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

第四是生態(tài)環(huán)境方面?？傮w判斷是，重視程度和資金投入都會進一步加大，局部改善的趨勢也會繼續(xù)延續(xù)，但對經(jīng)濟發(fā)展的約束強度會進一步加大?！笆晃濉币詠?，整個社會對環(huán)境保護的重視程度不斷提高，治理和保護的力度明顯加大，各項環(huán)境保護工作扎實推進，一些地方的生態(tài)環(huán)境狀況有所改善甚至有明顯改善。但生態(tài)總體惡化的趨勢尚未根本扭轉(zhuǎn)，控制污染物排放、環(huán)境治理任務依然相當艱巨。與此同時，近年來自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件等呈現(xiàn)增多趨勢，造成的社會危害和經(jīng)濟損失越來越大。增強危機意識，提高應對和處置能力，保護公眾生命財產(chǎn)安全、減輕社會危害和經(jīng)濟損失面臨新的挑戰(zhàn)。

第五是社會方面?？傮w判斷是，社會建設投入會增多，步伐會加快，但社會問題依然突出，維護社會和諧穩(wěn)定的任務十分艱巨?！笆晃濉逼陂g，隨著科學發(fā)展觀的全面貫徹落實，社會發(fā)展受到了更高程度的重視，特別是近年來采取了諸多改善民生的重要舉措，使得社會建設步伐加快，社會保障和公共服務水平有所提高，區(qū)域差距也趨于縮小。同時，社會發(fā)展滯后的問題沒有根本解決，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡、收入和基本保障水平差距大、社會保障體系不完善、利益協(xié)調(diào)機制不健全等矛盾依然十分突出，由此引發(fā)的群體性事件、公共安全事件等，不僅影響社會的和諧穩(wěn)定，也對經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展形成挑戰(zhàn)。

第六是經(jīng)濟體制方面。總體來看，經(jīng)濟體制具有的獨特優(yōu)勢不會改變，但深層體制矛盾依然突出，深化改革任務更為迫切，難度也更大。我國現(xiàn)行的經(jīng)濟體制還存在不少深層次的問題。我國發(fā)展方式存在的諸多矛盾，都與這些深層體制問題相關。因此，要把發(fā)展切實納入科學發(fā)展的軌道，要保障經(jīng)濟的持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展，最根本的還是要靠改革。但與前30年的改革相比，今后的改革難度增大，需求更加強烈。

關于主要問題和矛盾

基于這樣的國內(nèi)外背景，從保持中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的角度看，“十二五”及今后一段時期主要面臨以下五個方面需要努力解決的問題或矛盾。

一是中國經(jīng)濟和外部經(jīng)濟的不協(xié)調(diào)、不平衡問題。這不是一個簡單的內(nèi)外需不平衡問題，而是由內(nèi)外經(jīng)濟結(jié)構所決定的我國對外收支的長期和持續(xù)不平衡，以及由此導致的外匯儲備的持續(xù)大幅度增長。國際金融危機的經(jīng)驗再次說明，不解決內(nèi)外不協(xié)調(diào)的問題，不僅國際摩擦會越來越多，外部環(huán)境會越來越壞，也會對我國國內(nèi)的宏觀政策和經(jīng)濟結(jié)構產(chǎn)生不良影響。

二是儲蓄和消費關系的不協(xié)調(diào)。最終消費特別是居民消費占國民收入比重的持續(xù)下降，是導致投資與消費關系不協(xié)調(diào)、內(nèi)外需關系不協(xié)調(diào)的重要根源。研究表明，居民消費比重下降，既是由于國民收入分配中勞動者所占份額下降，從而導致居民消費能力下降的結(jié)果，也是由于我國社會保障體系不健全，居民在消費方面有后顧之憂，從而導致消費意愿不強的結(jié)果。

三是傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢減弱的同時技術進步推力不足。這突出表現(xiàn)在三個方面。一是隨著我國經(jīng)濟發(fā)展階段的提升和農(nóng)村剩余勞動力由過去的幾乎無限供給向有限剩余的轉(zhuǎn)變，低成本勞動力優(yōu)勢已經(jīng)開始逐步減弱。二是隨著我國資源價格改革的不斷深入和環(huán)保力度的不斷加大，資源環(huán)境的低成本優(yōu)勢也在逐步減弱。三是隨著我國發(fā)展水平的不斷提升，我國模仿、學習、借鑒國外先進技術和經(jīng)驗的空間越來越小，由后發(fā)國家地位所決定的低成本適用技術優(yōu)勢也在逐步減弱。

四是經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)。這突出表現(xiàn)在兩個方面：一是經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人群之間發(fā)展和收入差距較大，二是基本保障和公共服務發(fā)展不足，與我國經(jīng)濟總體發(fā)展水平不相適應。

五是資源環(huán)境壓力持續(xù)增大。當前，隨著我國經(jīng)濟的快速增長和經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，我國面臨的資源壓力在不斷增大。在能源和其他資源約束加強的同時，水資源不足的約束更具挑戰(zhàn)性。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，目前在全國600多個城市中，有400多個城市缺水，其中110個嚴重缺水。特別是在我國北方地區(qū)，水資源不足的矛盾突出，而且在可預見的較長時間內(nèi)難以緩解。與此同時，我國的環(huán)境和生態(tài)問題也已十分突出。

關于“十二五”面臨的重點任務

針對上述問題和矛盾，“十二五”期間要著力做好以下七個方面的工作：

第一，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展?！笆濉笔俏覈匾獞?zhàn)略機遇期，要抓住機遇促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。一方面要通過深化改革和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，努力釋放發(fā)展?jié)摿?，爭取實現(xiàn)較快的經(jīng)濟增長。另一方面要進一步加強和改善宏觀調(diào)控，防止經(jīng)濟大起大落，保持經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，力爭在“十二五”末使我國經(jīng)濟再邁上一個新臺階。這既是全面實現(xiàn)更高水平小康社會的要求，也是解決就業(yè)等現(xiàn)實問題、保持社會和諧穩(wěn)定的需要。同時，要按照預防與應急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，完善應急管理體制機制，有效應對各種風險,為保持經(jīng)濟的持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

第二，著力改善民生，擴大內(nèi)需增長空間。一要充分認識社會保障對于擴大內(nèi)需、提升人力資本、促進技術進步、增強經(jīng)濟整體競爭力等的積極作用。進一步改善我國的基本保障制度，提高基本保障水平，增強均等化程度，提高居民消費意愿。二要著力調(diào)整國民收入分配格局、提高勞動者報酬比重。三要合理劃分不同層級政府之間在公共服務事務方面的事權和財權，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。

第三，大力推動技術創(chuàng)新,促進經(jīng)濟結(jié)構優(yōu)化升級。加快構筑基礎性、共用性的技術平臺，增加政府在共性技術領域的資金投入，強化政府整合科技資源和組織重大科技攻關項目的作用。轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式，提高技術含量，著力發(fā)展先進制造業(yè)，增強高附加價值產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，提升我國產(chǎn)業(yè)在全球制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的位置。在廣泛應用高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時，著力培育新的經(jīng)濟增長點，加快發(fā)展新能源、節(jié)能環(huán)保、新材料、新一代信息技術、生物工程等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，重點加快發(fā)展與公共服務、生產(chǎn)性服務相關的服務業(yè)。把應對氣候變化與推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機結(jié)合起來，著力推進節(jié)能減排增效、生態(tài)環(huán)境保護。

第四，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以進城農(nóng)民全面轉(zhuǎn)型為重點（農(nóng)民工市民化），以大力推進公共服務的城鄉(xiāng)和區(qū)域一體化為手段，提高城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，充分發(fā)揮大城市及東部發(fā)達地區(qū)集聚人口的作用，提高經(jīng)濟活動聚集與人口聚集的協(xié)調(diào)性。堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載力，構建以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系，加快形成新的經(jīng)濟增長極。加強產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設等的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)良性互動。繼續(xù)實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略，努力抑制區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢，推進基本公共服務均等化，引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動。積極扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)加快發(fā)展。大力支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

第五，大力推進節(jié)能減排，積極應對氣候變化。深化產(chǎn)權制度改革，加強對非傳統(tǒng)資源（比如排放權資源、水流資源、頻道資源等）的產(chǎn)權界定和保護。進一步深化資源和要素價格及相關稅費制度改革，充分發(fā)揮市場機制在促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面的基礎性作用。要研究如何進一步推進土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源等價格改革，建立能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度的、有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的價格形成機制和價格體系。同時，要研究如何進一步完善我國的資源、環(huán)境稅費制度，使之能夠在促進資源節(jié)約和有效利用、平衡不同主體利益關系、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮更大作用。積極應對全球氣候變化的挑戰(zhàn)，既要在國際談判中積極爭取我國應有的權益和發(fā)展空間，又要努力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，走新型工業(yè)化、現(xiàn)代化道路，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第六，制定并實施合理的消費政策，促進形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的消費模式。市場經(jīng)濟情況下，消費模式對發(fā)展模式具有重要的引導作用。除了運用法律、行政等強制性手段和價格、稅收等經(jīng)濟手段以外，還要充分運用輿論宣傳和道德教育等手段，引導城鄉(xiāng)居民形成文明、合理的消費理念，減少直至杜絕消費環(huán)節(jié)的各種浪費現(xiàn)象。

第七，加快重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，建立支撐科學發(fā)展的體制機制。進一步完善促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策，著力解決“玻璃門”問題，打破行政性壟斷，促進公平競爭。進一步深化國企改革，繼續(xù)推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構的戰(zhàn)略性調(diào)整，縮短國有經(jīng)濟戰(zhàn)線。健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例。進一步完善稅收制度，積極推進實施物業(yè)稅，改變地方以地生財?shù)呢斦杖肽Ｊ?。理順關系，轉(zhuǎn)變職能，建設服務型政府，合理發(fā)揮政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務方面的功能和作用。規(guī)范行政行為，減少和規(guī)范行政審批，加強對環(huán)境、質(zhì)量、安全、技術標準等的社會性規(guī)制。加強政府自身建設，提高效能，健全問責制。