城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個問題和誤區(qū)

■ 韓 俊

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員、農(nóng)村部部長。本文是作者1月 9日在本刊舉辦的“2010年的經(jīng)濟(jì)政策”報告會上的演講，根據(jù)錄音整理而成，略有刪節(jié)。本刊發(fā)表時已經(jīng)作者修訂。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會的根本要求，是黨中央從戰(zhàn)略全局出發(fā)做出的重大決策。2010年中央一號文件，把加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度作為重要主題，與時俱進(jìn)地提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既要鼓勵積極探索，大膽實踐，又要把握好方向，防止走形變樣。一些地方以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為名，統(tǒng)農(nóng)村的土地資源多，籌農(nóng)村的公共服務(wù)少；統(tǒng)城市的建設(shè)項目多，籌農(nóng)村的民生工程少。這些做法背離了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的宗旨。從根本上講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，公平對待農(nóng)民，使農(nóng)民獲得平等的教育、就業(yè)、公共服務(wù)和社會保障等權(quán)益，提高農(nóng)民的社會地位，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享改革發(fā)展成果。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在政策部署上，要把握好以下三大問題。

第一，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先要在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化上綜合運(yùn)籌。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路、農(nóng)村能源、農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化等基本公共服務(wù)。要促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件大致均等，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量大幅度提升。全面實行免費的農(nóng)村職業(yè)教育，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。進(jìn)一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高政府和農(nóng)民個人籌資標(biāo)準(zhǔn)，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價廉的基本醫(yī)療服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村婦幼保健，全面實施農(nóng)村婦女住院分娩補(bǔ)助政策，使農(nóng)民享有公共衛(wèi)生服務(wù)水平得到進(jìn)一步提高。完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村社會救助體系，加快建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大扶貧政策覆蓋范圍，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策，實現(xiàn)扶貧和低保兩項制度有效銜接。建立健全農(nóng)村文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和文化服務(wù)機(jī)制，大力發(fā)展公益性文化事業(yè)。近年來，無論是財政對“三農(nóng)”投入總量、增量，還是增幅，都是較高的。但財政支農(nóng)資金比重總體上處于波動和下降狀態(tài)，財政支農(nóng)力度與國家財力的增長狀況還不相匹配。不能光看財政支農(nóng)資金總量和增速，還要看比重和口徑。2003年至2008年，中央財政支農(nóng)資金占財政支出的比重分別為：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相對于農(nóng)村人口規(guī)模和農(nóng)民對公共服務(wù)的龐大需求而言，財政在農(nóng)村投的錢不算多，公共財政的陽光還沒有真正做到普照農(nóng)村。隨著我國財力的增強(qiáng)，要更加自覺、更大幅度地調(diào)整國民收入分配格局和國家財政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共財政資源在城鄉(xiāng)均衡配置，完善對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的財政支持與補(bǔ)貼政策，全面提高財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的保障水平，鞏固和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。要盡快制定和完善有關(guān)法律法規(guī)，明確界定財政總支出中“三農(nóng)”支出的內(nèi)涵，強(qiáng)化法律約束，建立財政資金“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機(jī)制，力爭在“十二五”期間末將中央財政支農(nóng)資金占財政收入的比重提高到10%以上。抓緊劃分中央與地方的支農(nóng)事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立中央與地方財權(quán)和事權(quán)相匹配的財政支農(nóng)體制。積極利用財政貼息、補(bǔ)助等手段，引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)村。創(chuàng)新農(nóng)村投融資體制，拓寬“三農(nóng)”投入來源渠道。根據(jù)財政支農(nóng)目標(biāo)和重點，有效整合財政支農(nóng)資金，突出財政支農(nóng)資金的公共性，健全政府農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮資金使用的綜合效果。

第二，農(nóng)民工的市民化問題。城鎮(zhèn)化的一個根本標(biāo)志就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并沉淀在城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居，并使之向市民轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重大舉措。我國農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農(nóng)民工成為主體，他們對土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強(qiáng)烈。針對農(nóng)民就業(yè)和轉(zhuǎn)移政策，實際上過去30年可以劃分為三個階段：上世紀(jì)80年代的政策基調(diào)就是消除離土的限制。因為在改革開放前，農(nóng)民沒有自由轉(zhuǎn)移就業(yè)的權(quán)利，80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，促進(jìn)了農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移；90年代的政策基調(diào)是消除農(nóng)民離鄉(xiāng)的限制。90年代初農(nóng)民工規(guī)模只有幾百萬人，1993年才不到2000萬人，現(xiàn)在外出就業(yè)是1.5億多人，90年代后政策有了根本性調(diào)整，消除了農(nóng)民流動就業(yè)的限制。進(jìn)入新世紀(jì)，我國政策基調(diào)正在向消除農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居限制的方向轉(zhuǎn)變。這個方向符合億萬農(nóng)民工的意愿，符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律。今年一號文件一個很大的亮點就是明確提出，要創(chuàng)造條件，要讓一部分農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工在城市定居，在城市落戶。已經(jīng)有13個省市區(qū)宣布改革戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，實行新的戶口制度。但大部分省市區(qū)的戶口制度改革是形式上的、表面的，沒有給農(nóng)村人口提供與城市人同等的享受公共服務(wù)的權(quán)利。戶籍制度改革的正確方向，就是把戶籍的登記與公共服務(wù)的提供脫鉤。不能只給有了戶口的人提供公共服務(wù)，將來的公共服務(wù)提供要與居住直接結(jié)合在一起，讓符合條件的農(nóng)民工享受同等權(quán)利和待遇。農(nóng)民工是最需要改善居住條件的社會群體，目前，大部分農(nóng)民工集中在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部租房，居住條件惡劣。形成適合農(nóng)民工特點的住房供應(yīng)體系和政策體系，是農(nóng)民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。當(dāng)然，當(dāng)前的重點是從中小城市和小城鎮(zhèn)做起。農(nóng)民工真的要成為市民，首選的是中小城市和小城鎮(zhèn)，他們在大城市打工，但最終希望在當(dāng)?shù)乜h城買房定居。

第三，農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難點、焦點、分歧點都在土地問題上。我國農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用土地的過程，不是一個平等的、協(xié)商的產(chǎn)權(quán)交易過程，征地范圍過寬，征地補(bǔ)償辦法不合理，征地程序忽視農(nóng)民意愿，失地農(nóng)民生活無著落、長遠(yuǎn)生計缺乏保障。近幾年，在國家實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度背景下，不少地區(qū)開始推行宅基地和村莊整理，將節(jié)省出的部分土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地。農(nóng)村土地整理為工業(yè)和城市發(fā)展騰出了空間，在一定程度上促進(jìn)了土地集約利用與新農(nóng)村建設(shè)，但也存在著農(nóng)民和集體土地權(quán)益得不到有效保障等一系列問題。關(guān)于土地問題，還是要回到現(xiàn)實當(dāng)中來。什么是現(xiàn)實當(dāng)中土地的真問題，什么是農(nóng)民真正關(guān)心的土地問題？城里人議論很多農(nóng)村土地問題，對農(nóng)民來講，可能根本不是一個問題。

根據(jù)觀察，關(guān)于農(nóng)村土地問題在認(rèn)識和實踐中存在三個誤區(qū)。

第一個誤區(qū)是片面強(qiáng)調(diào)搞土地的規(guī)模經(jīng)營，片面強(qiáng)調(diào)要流轉(zhuǎn)土地。2005年我們在全國2749個村莊做了一個調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有23%的農(nóng)戶發(fā)生過土地流轉(zhuǎn)。到農(nóng)民那里問，有沒有想多種地的？有很多；有沒有農(nóng)民不想種地，找不到租種的？幾乎沒有，農(nóng)民不想種總會有辦法流轉(zhuǎn)出去，這說明，農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)是比較充分的。

第二個誤區(qū)是片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民當(dāng)了市民，拿土地?fù)Q戶口和住房，拿土地?fù)Q保障。這個問題在現(xiàn)實當(dāng)中非常復(fù)雜。根據(jù)土地承包法規(guī)定，農(nóng)民在設(shè)區(qū)的地級市以上城市落戶要放棄家庭承包地。南京市要給50個優(yōu)秀農(nóng)民工落戶，但只有一個農(nóng)民辦了落戶手續(xù)。農(nóng)民講，家里還有十幾畝地，把土地就這么放棄了，給一個城鎮(zhèn)戶口，不劃算。因此，首先要明確土地是一種權(quán)利，是一種物權(quán)，拿著土地權(quán)利去換戶口，對農(nóng)民這可能是一個更大的損害。這個問題理論上要把它說透，在現(xiàn)實操作中才不出偏差。鄂爾多斯東勝區(qū)搞了一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)，就是要讓農(nóng)民成為新型市民后，農(nóng)村的土地權(quán)利沒有任何改變，城鎮(zhèn)居民能享受的所有權(quán)利都可以享受，而且比城鎮(zhèn)居民還要優(yōu)惠。在一定階段這種做法是有意義的，是有價值的。農(nóng)民剛到城里來，就把農(nóng)村的承包地、宅基地都給拿走，一旦不適應(yīng)，連個退路都沒有。

第三個誤區(qū)是一講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。這個掛鉤的規(guī)模是非常大的，當(dāng)項目來了，沒有建設(shè)用地指標(biāo)了，就要讓農(nóng)民把宅基地?fù)v騰出來，土地騰出來以后大都轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。從研究的角度來講，我們要看得更長遠(yuǎn)一點，農(nóng)村龐大的建設(shè)用地背后是一個巨大的利益調(diào)整。農(nóng)民可能只看到三、五年，房子比原來漂亮了，但沒有看到土地如果真的權(quán)利明晰以后，可以給社區(qū)集體，給農(nóng)民帶來一個長遠(yuǎn)的巨大利益。在土地問題上，如果現(xiàn)在操之過急，沒有一個規(guī)范，最后把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)沒了，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)統(tǒng)沒了。

土地制度事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)營制度鞏固，事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定大局，需要關(guān)注什么是農(nóng)民關(guān)心的真問題。局部地區(qū)可以做一些實驗，可以做一些探索，但是一定要意識到有一些探索可能會有風(fēng)險，在推廣這些經(jīng)驗的時候，學(xué)術(shù)界在總結(jié)這些經(jīng)驗的時候一定要非常謹(jǐn)慎。要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識，明確政策方向。一是切實穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。全面頒發(fā)農(nóng)戶長久擁有的具有明確法律效力的土地承包權(quán)證書，確保農(nóng)民不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要保證農(nóng)民是經(jīng)營主體和受益主體。在現(xiàn)階段，不應(yīng)提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，以防止出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶和大規(guī)模土地兼并現(xiàn)象。二是在農(nóng)民變市民過程中，不能把農(nóng)民的土地權(quán)益“變沒了”。從我國的基本國情看，現(xiàn)階段讓農(nóng)民以放棄土地為代價，獲得市民身份并享受與市民一樣的待遇是不現(xiàn)實的。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民市民化是一個漫長的過程，在這個過程中，既要創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民在城市里能夠住有所居、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，又允許農(nóng)民繼續(xù)享有對承包地的權(quán)益，以此作為應(yīng)對不確定性及各種風(fēng)險的生存保障，讓農(nóng)民“既進(jìn)得了城，又回得了鄉(xiāng)”。“家中有地，進(jìn)退有據(jù)”。這是保護(hù)農(nóng)民利益的需要，也是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。三是在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”實施過程中，要切實保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益。

特別是在農(nóng)村土地整理過程中，首先要把增加優(yōu)質(zhì)耕地作為目標(biāo)，節(jié)省出來的建設(shè)用地，要優(yōu)先滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，不能把增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為土地整理的主要目的。