投資體制改革中的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資

□文/刁目廣 傅鴻源

一、新時期投資體制改革要點(diǎn)闡釋

國務(wù)院于2004年7月發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，有三個方面的突破：一是確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)；二是改革項目審批制度，對于不使用政府投資建設(shè)的項目，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制；三是擴(kuò)大大型企業(yè)集團(tuán)的投資決策權(quán)等。

在這一改革背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始轉(zhuǎn)變政府實(shí)物供給方式，嘗試PPP/PFI項目融資模式。以少量政府性資金投入為紐帶，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、公私合作等方式，鼓勵和帶動私人資本投入，建立公私合營的新型合作伙伴關(guān)系。對于政府直接投資的非經(jīng)營性項目實(shí)行代建制；對于一般性的企業(yè)投資項目實(shí)行項目法人責(zé)任制；而對于涉及政府資金的準(zhǔn)經(jīng)營性項目（如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）則嘗試建立公私合營的融資建設(shè)模式，如BOT、TOT、PPP/PFI以及捆綁融資等。

二、投資體制改革過程中的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

我國學(xué)者將城市基礎(chǔ)設(shè)施定義為既為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展，又為城市居民生活提供一般條件的基礎(chǔ)性公共設(shè)施，是城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。城市基礎(chǔ)設(shè)施最根本的性質(zhì)是公共物品性和成本積聚性。這兩個屬性直接導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大和產(chǎn)權(quán)約束失靈，這也是我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期依賴政府投資的重要原因。因此，新時期投資體制改革的重點(diǎn)在于明確企業(yè)的投資主體地位，由政府單一投資轉(zhuǎn)向民間投資，在發(fā)展特許經(jīng)營模式基礎(chǔ)上，嘗試PPP/PFI項目融資新模式。通過政府引導(dǎo)、企業(yè)參與，組建項目公司，建立公私合營的新型合作伙伴關(guān)系。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式選擇

在國際上，基礎(chǔ)設(shè)施正由公共供給轉(zhuǎn)向私營供給，特別是在發(fā)達(dá)國家，這一趨勢因思維方式和實(shí)踐的巨大變化而受到支持，因技術(shù)進(jìn)步和制度創(chuàng)新得以加強(qiáng)，其結(jié)果是基礎(chǔ)設(shè)施逐步走向商業(yè)化。最顯著的案例是PPP融資模式在美國和歐洲許多國家的應(yīng)用取得新的進(jìn)展。

（一）公私合作伙伴關(guān)系簡介。公私合作伙伴關(guān)系源自英國（簡寫為PPP），它是一個完整的項目融資概念，其最原始的形式是在1985～1990年備受關(guān)注的BOT模式。較早的、比較正式的PPP模式出現(xiàn)在1992年英國保守黨政府提出的“私人融資計劃”（PFI）中。當(dāng)時，PFI的提出旨在增加私營部門在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的參與。公私合作伙伴關(guān)系（PPP）有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為BOT、TOT、DBFO等一系列項目融資模式的總稱。而PFI與狹義的PPP概念非常類似，只不過PFI更強(qiáng)調(diào)私人機(jī)構(gòu)的資本投入，因而PFI也是一個概念范疇，它包括 BOT、TOT、BROT、BOOT、BOO、DBFO等多種模式。不少學(xué)者將PPP/PFI與BOT模式直接進(jìn)行比較，這樣做在概念上容易讓人產(chǎn)生誤解。因此，應(yīng)當(dāng)明確的是PPP/PFI是指一個大的概念范疇，是一系列可能的選擇，而不是一種特定的項目融資模式。

PPP模式有兩種極端的發(fā)展形式，即完全政府投資的傳統(tǒng)采購模式和完全私人投資的商業(yè)化模式，其問題的本質(zhì)在于基礎(chǔ)設(shè)施國有化與私有化之爭。事實(shí)上，PPP的本質(zhì)就在于公共部門不再是直接提供或購買一項資產(chǎn)，而是按規(guī)定條款購買一整套服務(wù)，實(shí)現(xiàn)用戶資金價值最大化。更多的證據(jù)表明，PPP的方法在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域比傳統(tǒng)采購方式更有利于實(shí)現(xiàn)資金使用價值（VFM）。根據(jù)當(dāng)前一些國際組織分類方式，PPP模式可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。

作為公私合作伙伴關(guān)系之一的BOT項目融資模式，在國外已有上百年的發(fā)展歷史。我國于1984年開始組織BOT方式的試點(diǎn)工作，1995年的廣西來賓電廠B廠項目是國家首批BOT試點(diǎn)項目。到目前為止，我國已有上海、南京、重慶、寧波、青島等多個地方實(shí)施了BOT項目融資，并積累了許多成功經(jīng)驗。特別是2008年奧運(yùn)場館建設(shè)項目中，BOT、PPP等項目融資方式又大放異彩，并呈現(xiàn)出許多“中國特色”。

（二）捆綁式項目融資模式選擇。北京奧運(yùn)會場館建設(shè)首次使用了PPP項目融資，并創(chuàng)新使用了捆綁式BOT模式。所謂捆綁式項目融資，包含三層含義：一是參與者利益捆綁，即項目干系人之間，主要是指公共部門與私營部門之間建立長久的合作伙伴關(guān)系；二是項目之間的橫向捆綁，即為了使準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營性項目對私人資本具有吸引力，將這些風(fēng)險較大的項目與盈利能力較強(qiáng)的經(jīng)營性項目捆綁在一起進(jìn)行招標(biāo)，建立合理的風(fēng)險分擔(dān)和利益分配機(jī)制；三是項目縱向捆綁，即在項目的整個壽命周期內(nèi)采用設(shè)施建設(shè)和服務(wù)供應(yīng)的“捆綁式”合同（政府與建造商和運(yùn)營商聯(lián)合體訂立一次性合同，與之對應(yīng)的是分類交易合同）。采用這種合同方式最大的優(yōu)點(diǎn)就是可以保證用戶獲得更好的服務(wù)質(zhì)量，同時還可以降低交易成本。（圖 1）

四、案例分析

北京奧運(yùn)場館建設(shè)過程中進(jìn)行了多種項目融資模式創(chuàng)新。政府通過政策支持，推出“項目捆綁”、“增強(qiáng)收益”法，創(chuàng)新采用了一系列以市場為導(dǎo)向的項目融資模式?，F(xiàn)僅以國家體育館建設(shè)為例，簡要分析捆綁式項目融資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的應(yīng)用。

（一）項目實(shí)施。北京奧運(yùn)會國家體育館和奧運(yùn)村項目建設(shè)采用捆綁式BOT模式，其組織結(jié)構(gòu)設(shè)置如圖2所示。由于國家體育館屬于非經(jīng)營性建設(shè)項目，賽后很難盈利，這對私人投資缺乏吸引力。而賽后可作為住宅小區(qū)出售的奧運(yùn)村項目具有很強(qiáng)的贏利性。因此，北京政府將國家體育館和奧運(yùn)村兩個項目進(jìn)行捆綁，將其打包成準(zhǔn)經(jīng)營性項目，再通過其他配套政策支持，使其在后來的招標(biāo)中成為競爭最激烈的項目。（圖2）

（二）問題分析。國家體育館與奧運(yùn)村項目通過捆綁式BOT融資，依靠民間資本減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，為私人部門提供了獲利機(jī)會，也為基礎(chǔ)設(shè)施項目私人主動融資計劃（PFI）積累了寶貴經(jīng)驗。但是，項目能否最終成功實(shí)施還有待時間的檢驗。就目前狀況看，盡管該項目中奧運(yùn)村建設(shè)部分已取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，但是國家體育館運(yùn)營狀況卻不容樂觀。據(jù)調(diào)查，目前國家體育館（折扇）正在面臨著巨大的收支平衡壓力。這個龐大的場館每年的折舊費(fèi)用就高達(dá)3，000萬元，要與奧運(yùn)村項目一起實(shí)現(xiàn)收益平衡，每年必須實(shí)現(xiàn)6，000萬元的收益。BOT項目融資的宗旨在于私營機(jī)構(gòu)參與國家公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，并與政府機(jī)構(gòu)形成一種“伙伴”關(guān)系，在互利互惠的基礎(chǔ)上分配該項目的資源、風(fēng)險和利益。盡管國家通過項目捆綁招標(biāo)，將私人利益與政府利益捆綁在一起，看似將“包袱”丟給了私營部門，但問題的癥結(jié)仍然存在。捆綁式項目融資的關(guān)鍵在于被捆綁的項目之間必須真正具有互補(bǔ)性。兩個相互之間沒有任何互補(bǔ)性的項目硬性捆綁在一起是不能從根本上解決問題的。奧運(yùn)村是一個短期獲利項目，所得利益難以彌補(bǔ)國家體育館三十年的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用。如果不改善體育館的現(xiàn)金流量，項目公司將長期背負(fù)沉重的負(fù)擔(dān)。

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