淺談轉(zhuǎn)型期公辦高校角色意識(shí)

魏 東 許 云

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,傳統(tǒng)的公辦高校擔(dān)負(fù)著國(guó)家高等教育任務(wù)。高等教育與義務(wù)教育在性質(zhì)上沒(méi)有本質(zhì)差別,體現(xiàn)的都是國(guó)家的意志,具有公有事業(yè)性和一定程度上的行政組織性,但市場(chǎng)體制之下隨辦學(xué)自主權(quán)的逐步放開(kāi),其作為特殊民事主體而具有的綜合性、復(fù)雜性。

一、公辦高校行政管理色彩濃厚

高校的法律地位,主要是指高校在教育活動(dòng)中的資格和身份。傳統(tǒng)意義上,主張公立高校的法律地位應(yīng)認(rèn)定為行政主體,將高校認(rèn)定為法律、法規(guī)授權(quán)的組織,這是因?yàn)閲?guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有事業(yè)單位這些根深蒂固的思想觀念很難在巨大的社會(huì)變遷過(guò)程中改變?nèi)藗兊墓逃姓J(rèn)識(shí),而且在法學(xué)理論研究相對(duì)薄弱的中國(guó),很難嚴(yán)密地用法理去回應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的挑戰(zhàn),很多部門(mén),包括行政部門(mén)和司法部門(mén)就只好拿著有限的理論公式去生硬的套用現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

我們認(rèn)為,將公立高校認(rèn)定為行政主體是有瑕疵的,高校并不是行政機(jī)關(guān),沒(méi)有任何一部法律明確地向高校直接授予行政權(quán)力,也無(wú)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以將自己的部分行政權(quán)力授予高校行使。因此,說(shuō)“高校是法律授權(quán)組織”的理論依據(jù)、正當(dāng)性與合理性則缺乏強(qiáng)有力的理論依據(jù)。

公立高校之“公”僅指學(xué)校的投資人或所有人的身份是國(guó)家,應(yīng)明顯有別于作為教育事業(yè)管理者的身份。國(guó)家對(duì)學(xué)校教育的直接介入只是表明了其投資人的身份,并沒(méi)有也不可能將行政管理職能也象資金一樣注入學(xué)校之中。

如果不理清高校的法律地位,對(duì)其進(jìn)行明確的定位,勢(shì)必在實(shí)際工作中帶來(lái)很多難以解決的糾紛。

長(zhǎng)期以來(lái),高校的性質(zhì)及法律定位模糊,是導(dǎo)致學(xué)校糾紛缺乏明確的法律救濟(jì)的重要原因。1999年“田永案”根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定,認(rèn)為高等學(xué)校是“法律法規(guī)授權(quán)組織”,“法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)”,因而對(duì)其實(shí)施公權(quán)力的行為,可以視為行政行為而提起行政訴訟。這樣,高校作為行政訴訟適格的被告主體,被納入了行政訴訟制度的監(jiān)督范圍,從而開(kāi)辟了對(duì)高校內(nèi)部管理行為進(jìn)行司法審查的先例。

同年9月發(fā)生的劉燕文訴北京大學(xué)不授予其博士學(xué)位案來(lái)看,學(xué)校在此案中也是被作為經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)而依法享有國(guó)家行政權(quán)力和承擔(dān)行政法律責(zé)任的行政主體來(lái)處理的。

我們不否認(rèn)公立高校其出資人的國(guó)有性質(zhì),也不否認(rèn)他與國(guó)家和政府之間的行政關(guān)系,但是這并不等于公立高校與學(xué)生之間的關(guān)系就是行政法律關(guān)系。公立高校與非公立高校對(duì)學(xué)生提供的服務(wù)是一樣的,學(xué)生對(duì)它們的司法訴訟的性質(zhì)也必然是一樣的。因?yàn)槠涫枪⒏咝６J(rèn)為相關(guān)訴訟是行政訴訟,違背了基本的法理,在司法實(shí)踐中對(duì)維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益的效果也必然不會(huì)很好。

二、從計(jì)劃體制下轉(zhuǎn)入市場(chǎng)體制下的公辦高校

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的逐步確立和完善,我國(guó)高等教育在實(shí)現(xiàn)大眾化的同時(shí)正面臨著市場(chǎng)化傾向的挑戰(zhàn)。這和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,高等教育與義務(wù)教育都體現(xiàn)的是國(guó)家的意志,都隸屬于國(guó)家教育行政部門(mén),都沒(méi)有獨(dú)立的法人地位是截然不同的。

國(guó)家所有和國(guó)家權(quán)力是需要區(qū)分的。公辦高校體現(xiàn)的是國(guó)家在權(quán)力之外介入社會(huì)領(lǐng)域,其目的在于通過(guò)配置國(guó)有資產(chǎn)直接作為參加者與其他參加者共同平等參與相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)活動(dòng)。因此我們認(rèn)為公辦高校既不是國(guó)家權(quán)力的天然所有者,也不應(yīng)是國(guó)家權(quán)力的繼受擁有者。原先相關(guān)公辦高校擁有與國(guó)家機(jī)關(guān)毫無(wú)二致的國(guó)家權(quán)力,其性質(zhì)、地位與國(guó)家機(jī)關(guān)并不做原則區(qū)分,但在巨大的社會(huì)變化中,為了免造成兩種制度的巨大反差,將部分權(quán)力保留在公辦高校之中。

在計(jì)劃體制之下,學(xué)生以絕對(duì)服從國(guó)家工作分配為代價(jià)而換取免費(fèi)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì),學(xué)校也只是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的工具,并無(wú)獨(dú)立人格,尚且可以看作是在履行國(guó)家的公益性的教育行政職能。但市場(chǎng)體制之下學(xué)生的繳費(fèi)學(xué)習(xí),公立高校已經(jīng)從根本上不再承擔(dān)直接為國(guó)家培養(yǎng)合格建設(shè)人才的特定歷史使命,在通常意義上不再是國(guó)家計(jì)劃的實(shí)施者。接受高等教育已經(jīng)完全是受教育者自主、自覺(jué)且自愿的行為。特別是完成學(xué)業(yè)后,學(xué)生對(duì)國(guó)家已經(jīng)沒(méi)有任何人身依附關(guān)系?，F(xiàn)有的教育補(bǔ)貼也不能成為學(xué)生接受所謂“行政管理”的交換條件,畢竟國(guó)家的某些職能因時(shí)過(guò)境遷已退出公立高校的工作范圍。作為學(xué)校根本的教育屬性正在被還原、被凈化。

三、大陸法系和英美法系視角下的高校

相對(duì)于我國(guó)的理論傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)說(shuō),大陸法系可能被多數(shù)學(xué)者認(rèn)為更具有借鑒意義,英美法系比較重視程序,因而我們認(rèn)為可能對(duì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)高校更具有啟發(fā)作用。

大陸法系國(guó)家,大學(xué)的行政色彩相當(dāng)明顯。如法國(guó)明確將公立大學(xué)視為行政機(jī)關(guān),大學(xué)教師為國(guó)家公務(wù)員;德國(guó)將學(xué)校作為公營(yíng)造物來(lái)看待,其管理是典型的行政管理,使用者若受侵害,應(yīng)通過(guò)行政司法途徑予以救濟(jì)。我國(guó)沿襲大陸法系傳統(tǒng),大學(xué)性質(zhì)多為公立。

而英美法系則不區(qū)分公法和私法,無(wú)論是公權(quán)力主體還是私權(quán)利主體,同為普通法上的獨(dú)立法律人格,適用同一法律,遵循同一原則,沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的行政法體系,訴訟上沒(méi)有民事和行政訴訟的區(qū)分,涉及高校的糾紛解決渠道與其他糾紛無(wú)異。

有學(xué)者主張通過(guò)立法引入法國(guó)的“公務(wù)法人”概念,將高校作為行政主體的一類(lèi)來(lái)解決高校與被管理者特別是學(xué)生之間的公務(wù)糾紛。在法國(guó),公立學(xué)校屬于公務(wù)法人的一種。公務(wù)法人是以公務(wù)分權(quán)為基礎(chǔ)產(chǎn)生的行政主體,即法律將某種需要獨(dú)立性的行政職能,從國(guó)家和地方團(tuán)體的一般行政職能中分離出來(lái),交由專(zhuān)門(mén)的公法人實(shí)施,并承擔(dān)由此產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)。因此,公務(wù)法人是某種管理機(jī)構(gòu)的人格化。在法國(guó)行政法中,學(xué)校是科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人的一種。也有學(xué)者主張引入德國(guó)的“特別權(quán)利關(guān)系”理論,以特別權(quán)利關(guān)系理論來(lái)解釋高校和學(xué)生之間的關(guān)系。特別權(quán)利關(guān)系理論的內(nèi)容是:國(guó)家在一定范圍內(nèi)或者其他行政主體,在其內(nèi)部基于特別的法律原因?qū)嵭泄芾?一方能夠支配他方,他方服從支配并且不尋求法律救濟(jì)而形成的特別權(quán)力關(guān)系。

但我們不能忽略一個(gè)大的背景,國(guó)外現(xiàn)代法治的基石,在很大程度上是建立在對(duì)國(guó)家的不信任之上,強(qiáng)調(diào)國(guó)家的權(quán)力應(yīng)該受到限制,國(guó)家權(quán)力不能侵犯私人權(quán)利。而在我國(guó),這個(gè)背景剛好相反。對(duì)于“特別權(quán)利關(guān)系”一說(shuō),我國(guó)的法律、法規(guī),至今仍缺少對(duì)于特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部相對(duì)人的明確的司法救濟(jì)途徑。但大陸法系國(guó)家通過(guò)適用法律保留原則、重要性理論、比例原則、正當(dāng)程序原則等等,摒棄特別權(quán)力關(guān)系排除司法審查與救濟(jì)的傳統(tǒng)觀念,對(duì)原有的特別權(quán)力關(guān)系理論加以揚(yáng)棄和改造,使之符合現(xiàn)代法治精神。

四、轉(zhuǎn)型期公辦高校管理模式的建議

國(guó)外的高校大多是自治的。大學(xué)校長(zhǎng)是教授組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)成立的遴選委員會(huì)選出來(lái)的,遴選委員會(huì)成員是在全球招聘產(chǎn)生的。中國(guó)目前很多大型國(guó)有企業(yè)的管理人員也都是這么招聘的,那么我們可以試問(wèn),公辦的高校是否可以嘗試通過(guò)校長(zhǎng)職業(yè)化的途徑來(lái)改變行政委任的方式呢?

在我國(guó)這些年開(kāi)展的高校評(píng)估取得了一些成效,但也遭到很多批判。評(píng)估其實(shí)是在高校規(guī)模迅速擴(kuò)張背景下,教學(xué)質(zhì)量總體下滑,行政不得已介入高校管理的一種無(wú)奈之舉。但是作為出資人,同時(shí)作為高校校長(zhǎng)的委任者,并且以各種方式參與高校管理的政府,又怎能在既當(dāng)裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的對(duì)立中保持公立公平公正呢?所以“逢評(píng)必優(yōu)”成了高校評(píng)估的一種怪現(xiàn)象。

在這種背景下我們不妨借鑒一下耶魯大學(xué)的教授治校。在這樣的高校管理模式下,教授在大學(xué)的決策與管理中起決定性的或主導(dǎo)的作用,學(xué)校的行政機(jī)構(gòu)起服務(wù)與輔助作用。這一管理特色對(duì)美國(guó)高等教育產(chǎn)生了巨大影響。由于教授有職有權(quán),他們對(duì)學(xué)生的利益特別關(guān)心,對(duì)學(xué)院的名氣尤為重視,對(duì)教學(xué)質(zhì)量要求也非常嚴(yán)格。

目前我國(guó)教授參與治校的觀念已經(jīng)基本確立,組織機(jī)構(gòu)也基本上健全,各校一般都設(shè)有學(xué)術(shù)委員會(huì)等組織,制度規(guī)范也比較完備,在學(xué)科建設(shè)、職稱(chēng)評(píng)定等重大事務(wù)上高校也能夠自覺(jué)主動(dòng)地提供教授參與的機(jī)會(huì)。但是由于種種原因,使得教授治校還帶有濃重的行政色彩,如學(xué)校、院、系的校長(zhǎng)、院長(zhǎng)、主任是當(dāng)然的學(xué)術(shù)委員會(huì)委員,勢(shì)必導(dǎo)致學(xué)術(shù)行政化,教授的意見(jiàn)往往也不是最終的決策,重大決策要通過(guò)校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委辦公會(huì)最后拍板,最終的決策結(jié)果很可能否定教授們的意見(jiàn)和建議,教授對(duì)行政和黨委決策的各個(gè)環(huán)節(jié)也無(wú)力監(jiān)督。所以加強(qiáng)高校黨政職能部門(mén)的學(xué)術(shù)色彩,淡化學(xué)術(shù)組織的行政色彩,強(qiáng)化學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)術(shù)問(wèn)題上的決策職能是當(dāng)務(wù)之急。

在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的前提下,充分發(fā)揮教授治校的機(jī)制,讓書(shū)記主抓政治方向,以保證黨的領(lǐng)導(dǎo);讓校長(zhǎng)主抓管理,以建設(shè)高質(zhì)量的大學(xué);讓教授主抓學(xué)術(shù),以便成為專(zhuān)業(yè)和學(xué)科的權(quán)威,這樣的架構(gòu)或許更適合轉(zhuǎn)型期公辦高校的發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,教育資源配制方式和管理體制受到市場(chǎng)化的巨大沖擊,尤其是高等教育收費(fèi)已經(jīng)讓中國(guó)很多原本就不富裕的家庭更是入不敷出。教育服務(wù)屬于準(zhǔn)公共服務(wù),政府財(cái)政應(yīng)增加教育支出。同時(shí),結(jié)合我國(guó)國(guó)情,受教育者也應(yīng)支付一定費(fèi)用,分擔(dān)與補(bǔ)償高教成本,從而滿足廣大人民對(duì)高等教育日益增長(zhǎng)的迫切需要。

綜上所述,在社會(huì)轉(zhuǎn)型期中公辦高校應(yīng)從內(nèi)部管理上建立起一套學(xué)術(shù)為主、教授治校的管理機(jī)制,把學(xué)生當(dāng)成服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者即消費(fèi)者來(lái)對(duì)待,增強(qiáng)高校管理者的服務(wù)意識(shí),依法治校、建立和諧校園。