我國民間消費者組織的獨立性問題研究

郭 瀠

一、消費者協(xié)會的產(chǎn)生和發(fā)展

19世紀(jì)末以來,伴隨著社會化大生產(chǎn)的發(fā)展,壟斷經(jīng)濟組織的形成、科學(xué)技術(shù)與現(xiàn)代營銷技術(shù)的發(fā)展、契約自由的濫用,使得消費者的地位不斷惡化。各種保護消費者利益的運動風(fēng)起云涌。在此過程中,消費者組織伴隨著消費者運動發(fā)展起來。另一方面,在公共行政民營化的背景下,傳統(tǒng)國家行政觀念被逐漸突破,各國公共行政都在走向改革,以尋求一種高質(zhì)量、低成本、應(yīng)變能力強以及更加健全責(zé)任的新模式,非政府組織以其獨立自主、追求自治的非政府性以及服務(wù)公眾的使命感,成為當(dāng)前最體現(xiàn)公民參與的公共行政形式。①消費者保護組織也正是順應(yīng)這種潮流應(yīng)運而生。

1891年,紐約消費者協(xié)會成立,這是世界上第一個以保護消費者合法權(quán)益為宗旨的組織。1898年,美國又成立了世界上第一個全國性的消費者組織——美國消費者同盟。20世紀(jì)50年代以后,伴隨著資本主義經(jīng)濟的高速發(fā)展,各國相繼建立了自己的消費者組織。1960年,美國、英國、荷蘭、澳大利亞、比利時五國消費者組織在海牙發(fā)起成立國際消費者組織聯(lián)盟,1994年國際消費者聯(lián)盟更名為國際消費者協(xié)會,總部移至倫敦,現(xiàn)擁有來自115個國家和地區(qū)的250多個消費者組織。②

二、我國消費者協(xié)會概況

在我國,隨著人們的物質(zhì)文化生活水平日益豐富,消費活動日益增多,消費者權(quán)益保護問題開始受到關(guān)注。1981年6月,我國政府首次被邀請參加聯(lián)合國亞太經(jīng)社理事會在泰國曼谷召開的“保護消費者磋商會”。1984年9月,廣州市消費者委員會作為中國第一個消費者組織率先成立。1984年12月26日,中國消費者協(xié)會由國務(wù)院批準(zhǔn)成立,其后全國各地相繼建立了保護消費者合法權(quán)益的消費者組織——消費者協(xié)會。

目前我國的消費者協(xié)會是依照中央到地方按行政區(qū)劃來設(shè)置的,即在全國設(shè)立中國消費者協(xié)會,其下設(shè)立省、自治區(qū)、直轄市一級消費者協(xié)會,再下就是不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)以及縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級了。而在機構(gòu)設(shè)置上,消費者協(xié)會都掛靠在同級工商行政管理局,其領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)為理事會,理事由有關(guān)部門和社會各方面的代表協(xié)商組成,名譽會長一般由同級人大常委會或政府的領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任,會長一般由同級工商行政管理局領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任,其他成員主要是由相關(guān)的行政機關(guān)的工作人員擔(dān)任。③經(jīng)費方面,我國消費者協(xié)會一般都由政府撥款給予支持。

三、我國消費者協(xié)會的法律屬性

我國法律明確規(guī)定消費者協(xié)會為社團法人,但在現(xiàn)實生活中又具明顯的官辦性質(zhì),這使得人們對消費者協(xié)會的法律屬性有諸多爭議。筆者在此擬從應(yīng)然和實然兩個層面上對我國消費者協(xié)會的法律屬性進(jìn)行分析。

(一)應(yīng)然層面

《消費者權(quán)益保護法》第31條規(guī)定:消費者協(xié)會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務(wù)進(jìn)行社會監(jiān)督的保護消費者合法權(quán)益的社會團體?！吨袊M者協(xié)會章程》第二條也規(guī)定:中國消費者協(xié)會是由國家法律確認(rèn)、國務(wù)院批準(zhǔn)成立的保護消費者合法權(quán)益的全國性社會團體。社會團體是指除了政治國家、血緣共同體及以財產(chǎn)為基礎(chǔ)的營利性企業(yè)以外的社會共同體,具有非行政性、非盈利性、公共服務(wù)性等特征。顯然,無論是法律還是章程所規(guī)定的應(yīng)然層面上,都確立了我國消費者協(xié)會的“社會團體”的地位,即屬于典型的民間組織。

(二)實然層面

在實踐中,我國消費者協(xié)會完全成為了工商行政管理部門的附屬機構(gòu):其掛靠在同級工商行政管理部門,工作人員和負(fù)責(zé)人也由相關(guān)行政部門領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任,經(jīng)費主要由國家撥付,以至于許多人質(zhì)疑它是代表國家意志行使職能的準(zhǔn)行政機構(gòu)。2007年,中國消費者協(xié)會成了財政全額撥款單位,成為迄今為止內(nèi)地唯一一家享受此待遇的在民政部備案注冊的社團組織,徹底變身成一個“吃皇糧”的事業(yè)單位。④

由以上分析可以看出,從法律規(guī)定層面上來看,我國消費者協(xié)會應(yīng)該屬于社會團體,即民間非政府組織;然而,在現(xiàn)實生活中,我國的消費者協(xié)會卻與行政機關(guān)聯(lián)系密切,有明顯的行政依附性。

四、加強我國消費者協(xié)會的獨立

我國消費者協(xié)會的官辦性質(zhì),使其并不能完全代表消費者的利益,尤其在我國這種有著濃厚的行政權(quán)力崇拜傳統(tǒng)的國家。消費者作為弱勢群體,為了能與經(jīng)營者相抗衡,才聯(lián)合起來形成保護消費者權(quán)益的團體。因此,消費者協(xié)會成立的宗旨決定了它必須堅定地站在消費者這一方,以消費者的權(quán)益為歸依。政府作為國家管理者,要從一個全局來考慮,消費者同經(jīng)營者對它來說都是一樣的,不可能說存在對何者更為偏向的問題。此外,由于經(jīng)營者的本質(zhì)屬性,往往還能給當(dāng)?shù)卣畮矶愂帐杖搿⒋龠M(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、帶動就業(yè),這就往往使一些缺乏遠(yuǎn)見的政府看不到消費者權(quán)益受損所潛在的巨大的危害性,甚至即使有認(rèn)識也由于受眼前的利益蒙蔽而對經(jīng)營者侵害消費者權(quán)益的行為視而不見,甚至縱容。如此,便形成我國老百姓對消費者協(xié)會難以信服的局面,使其陷入了一個形同虛設(shè)的尷尬境地。因此,使我國消費者協(xié)會脫離行政機關(guān),實現(xiàn)其真正的獨立,意義重大。

(一)西方國家消費者保護組織

在探討我國消費者協(xié)會的獨立之前,我們先來學(xué)習(xí)和借鑒一下國際上一些比較成熟的制度。在此,筆者主要以德國的做法為例。德國的消費者組織分為聯(lián)邦和州兩個層次:在聯(lián)邦層面上設(shè)有:1.消費者協(xié)會,所有代表消費者利益的組織均為其會員,主要職能是向議會和政府表達(dá)消費者的意愿和要求,促進(jìn)相關(guān)立法;2.消費者保護協(xié)會,負(fù)責(zé)向法院提起集體訴訟;3.消費者研究所,為消費者提供各種資料、咨詢和相關(guān)培訓(xùn);4.全德汽車俱樂部,其成員以前主要為汽車主,發(fā)展到后來可代表一般消費者,不限于消費者。在州的層面,每個州均有消費者中心和消費者顧問處,向消費者提供咨詢意見,參與消費爭議的調(diào)解和仲裁。⑤

(二)完善我國消費者協(xié)會獨立之建議

有學(xué)者認(rèn)為,“消協(xié)”關(guān)鍵的問題是自身身份、人員構(gòu)成與經(jīng)費來源等內(nèi)傷。⑥筆者以為,要解決我國消費者協(xié)會的獨立的問題,應(yīng)從機構(gòu)設(shè)置、人員組成、經(jīng)費來源等方面著手。

1.機構(gòu)設(shè)置。如前所述,我國目前的做法是按中央到地方的行政區(qū)劃設(shè)置,這無疑給消協(xié)的行政屬性埋下了伏筆。作為一個保護消費者利益的非政府組織,消費者協(xié)會完全沒有必要這樣設(shè)立。消費者相對于經(jīng)營者的弱勢地位,在很多情況下,并不僅僅是由于經(jīng)濟地位的懸殊造成的。在科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的現(xiàn)代,二者地位的不平等更多是由于信息不對等。相對于經(jīng)營者的專業(yè)人士來說,消費者對很多產(chǎn)品和服務(wù)處于一種相當(dāng)無知的狀態(tài)。手機應(yīng)該算普遍的吧,很多人可能換過好幾次手機,但許多功能可能到現(xiàn)在都從沒用過甚至都不知道;至于像電腦這樣高端一些的產(chǎn)品,那就更不用說了,即使是學(xué)計算機專業(yè)的人,也不可能對自己所用的電腦有完全的了解,更別說普通用戶了。因此,筆者以為,我們應(yīng)以行業(yè)為基礎(chǔ)建立起我國的消費者協(xié)會,比如裝修行業(yè)、電子行業(yè)、化妝品行業(yè)等,甚至還可以分得更細(xì),如食品行業(yè)下面就可以細(xì)分很多種。相對于那種大而化之的功能齊全的設(shè)置,這種設(shè)置對消費者協(xié)會要求的領(lǐng)域范圍更小,更具有權(quán)威性和專業(yè)性(畢竟消費者協(xié)會人力、物力和精力都有限),更利于提高消費者的消費能力,保護其權(quán)益。

2.人員組成。目前我國消費者協(xié)會的人員主要由政府機關(guān)工作人員擔(dān)任,鑒于其弊端性,各地改革的呼聲不斷。2004年3月1日,上海市消協(xié)正式更名為“上海市消費者權(quán)益保護委員會”,新組建的消保委由政府各職能部門代表、企業(yè)行業(yè)協(xié)會代表和普通消費者組成,各占1/3的比例。對此,有學(xué)者認(rèn)為,消費者代表和企業(yè)代表的加入,體現(xiàn)了維權(quán)平臺公平的對話思路,既給消費者維好權(quán),也讓企業(yè)有說話辯解的權(quán)利;也有學(xué)者認(rèn)為允許企業(yè)代表進(jìn)入消協(xié)是不合適的,消協(xié)既然是消費者的組織,就只能由消費者參加,只能代表消費者的利益。⑦筆者比較贊同后一種觀點,行業(yè)協(xié)會代表的更多的是作為經(jīng)營者的企業(yè)的利益,在一定層面上來說,經(jīng)營者與消費者的利益是完全對立的,不可能調(diào)和在一起,這完全有違消費者協(xié)會設(shè)立的宗旨。以維護消費者利益為宗旨的消費者協(xié)會,其人員應(yīng)該完全由消費者組成,考慮到我國國情,可以考慮適當(dāng)?shù)恼藛T。

3.經(jīng)費來源的問題。馬克思說的對,經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。消協(xié)不得不依附于行政機關(guān)的一個很大因素就是經(jīng)費問題。關(guān)于經(jīng)費來源問題,各國主要有以下途徑:(1)政府撥款。這是各國較普遍的做法,同時也是消協(xié)經(jīng)費的主要來源;(2)社會捐贈。然而社會捐贈一方面建立在消協(xié)的社會公信力上,即需要人們對消協(xié)的信任才能吸引捐贈。另一方面,捐贈人的選擇也是一個問題,來自企業(yè)的捐贈無疑會使消協(xié)的職能行使的權(quán)威性大打折扣,國外實踐一般只接受來自消費者個人的捐贈。如美國的消費者聯(lián)盟就不斷呼吁消費者捐款資助這個機構(gòu)的日常運行,但拒絕所有商業(yè)捐款和所有商業(yè)測試費用。據(jù)悉,消費者聯(lián)盟每年收到的捐款和各種費用達(dá)到上億美元。⑧而我國消協(xié)的官辦性質(zhì),很難讓消費者信服。鑒于此,社會捐贈短時間內(nèi)在我國難以行得通;(3)提供服務(wù)活動的合法收入。鑒于消費者協(xié)會的公益性和非營利性的本質(zhì),學(xué)者對提供服務(wù)收費態(tài)度不一。筆者認(rèn)為從維持成本和消協(xié)運轉(zhuǎn)來看收取成本費還是可取的,也具有可操作性;(4)會員費。西方國家的消費者協(xié)會一般都有會員,會員繳納的會員費是其經(jīng)費的重要來源。在我國,消協(xié)一般沒有會員,因此也就沒有收取會員會費一說。筆者以為我國消費者協(xié)會可以考慮會員制度,不僅僅是解決經(jīng)費問題,更重要的是有了消費者的親自參與,有利于實現(xiàn)其保護消費者權(quán)益的宗旨,促進(jìn)消費者協(xié)會的獨立性,培養(yǎng)民眾的民主參與意識;(5)舉辦消費者雜志銷售的收入。消協(xié)可以利用自己的專業(yè)優(yōu)勢舉辦一些期刊雜志以指導(dǎo)消費者的消費,但絕對不能隨意刊登商家的廣告。如美國消費者聯(lián)盟自己的出版物——《消費者報告》雜志,由于具有權(quán)威性,在美國贏得了410萬訂戶,成為全美十大最暢銷雜志之一,每一份二三十美金,為其帶來豐厚的經(jīng)費來源。近年來,我國政府及消費者組織相繼創(chuàng)辦了《消費者》、《中國消費者報》、《消費時報》、《消費報》等多種報刊雜志,由于始終沒能真正走入百姓的生活中,成為消費者消費行為的指導(dǎo),也沒有建立起相應(yīng)的權(quán)威性。通過以上分析,可以看出,各國政府撥款作為消費者協(xié)會經(jīng)費的主要來源是通行做法,而這也是消費者協(xié)會的非營利性和公益性決定的。

筆者以為,我國消費者協(xié)會最需要做的就是轉(zhuǎn)變觀念,并不是拿了國家的錢就要受命于政府,國家的錢也是來自于作為納稅人的消費者,要強化自己作為保護消費者權(quán)益的公益組織的獨立意識,在樹立自己公信力和權(quán)威性的基礎(chǔ)上,積極拓展經(jīng)費來源渠道,反過來,有了充裕的經(jīng)費來源,也為其鞏固自己的公信力和權(quán)威性打下基礎(chǔ),如此一來,就可以形成良性循環(huán)。