人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善

李學(xué)成

人民調(diào)解制度作為我國(guó)特色的解決社會(huì)糾紛矛盾的方式之一,被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的日益推進(jìn),和諧社會(huì)理念深入人心,人民調(diào)解制度必將發(fā)揮更為積極的作用,同時(shí)也迎來(lái)了一個(gè)良性發(fā)展的契機(jī)。

一、人民調(diào)解制度的時(shí)代意義

人民調(diào)解制度淵源于中華民族的傳統(tǒng)文化。中國(guó)人自古以來(lái)就崇尚“中庸”、“厭訟”,這與中國(guó)古代社會(huì)占統(tǒng)治地位的儒家思想有著密不可分的聯(lián)系。儒家思想倡導(dǎo)和諧文化來(lái)調(diào)節(jié)人際關(guān)系,對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展具有不可低估的作用。調(diào)解制度鼓勵(lì)和倡導(dǎo)通過(guò)協(xié)調(diào)人際關(guān)系來(lái)解決當(dāng)事人之間的矛盾,因此,調(diào)解制度有利于修復(fù)人際關(guān)系,形成和諧的社會(huì)道德體系的作用。

我國(guó)現(xiàn)代人民調(diào)解制度始于第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)會(huì)和一些地區(qū)建立的局部政權(quán)組織中。新中國(guó)成立后,人民調(diào)解制度被法制化,區(qū)別于民間調(diào)解活動(dòng),有著自身獨(dú)特的法律內(nèi)涵和組織體系。1954年,政務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》,統(tǒng)一了人民調(diào)解組織的性質(zhì)、名稱(chēng)、設(shè)置,規(guī)范了人民調(diào)解的任務(wù)、工作原則和活動(dòng)方式。我國(guó)《憲法》第十一條規(guī)定,在居民委員會(huì)和村民委員會(huì)中設(shè)立“人民調(diào)解”委員會(huì),以“調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安”。我國(guó)《民事訴訟法》第十六條第一款明確規(guī)定:人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下,調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。1989年5月5日,國(guó)務(wù)院通過(guò)了《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》,該《條例》詳細(xì)規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)、組織體系等。2002年9月5日最高人民法院審判委員會(huì)第1240次會(huì)議通過(guò)了《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》,規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì),明確了人民調(diào)解協(xié)議的有效、無(wú)效、可變更可撤銷(xiāo)等情形以及執(zhí)行等問(wèn)題,對(duì)法院審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件指明了方向。司法部2002年9月11日頒布了《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》,進(jìn)一步規(guī)定了人民調(diào)解員的選任等內(nèi)容。

人民調(diào)解經(jīng)實(shí)踐證明,它是人民群眾自我管理、自我約束和自我服務(wù)的一項(xiàng)優(yōu)良制度,是解紛息爭(zhēng)、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)有效制度,符合我國(guó)國(guó)情、民情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,具有強(qiáng)大和旺盛的生命力。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示,1989年以來(lái),人民調(diào)解組織共調(diào)解民間糾紛8000萬(wàn)件,防止因民間糾紛激化轉(zhuǎn)為刑事案件70余萬(wàn)件,阻止群體性械斗40余萬(wàn)起。人民調(diào)解制度有如下特征:

第一,人民調(diào)解制度體現(xiàn)了公平和效率的價(jià)值取向。人民調(diào)解制度具有自愿平等性、中立性、公開(kāi)性和司法保障性,充分體現(xiàn)了人民調(diào)解制度公平的價(jià)值理念;人民調(diào)解制度也體現(xiàn)了效率的價(jià)值理念,如人民調(diào)解協(xié)議具有法律效力、調(diào)解的及時(shí)性、便利性、低成本性和柔性功能等。

第二,人民調(diào)解制度符合我國(guó)社會(huì)人際關(guān)系的特殊需求,有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。調(diào)解制度適應(yīng)了人們盼望公平、高效的解決糾紛的心理,滿(mǎn)足了人們避免涉法涉訟的心理需求,對(duì)人際關(guān)系的修復(fù)和和諧發(fā)展具有積極的調(diào)整作用,作為一種高效的社會(huì)治理模式,有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

第三,人民調(diào)解范圍日益廣泛。傳統(tǒng)的人民調(diào)解主要針對(duì)的是婚姻、家庭、鄰里、賠償?shù)瘸Ｒ?jiàn)性、多發(fā)性糾紛,現(xiàn)代人民調(diào)解不斷擴(kuò)展新領(lǐng)域,在涉及干群關(guān)系、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、計(jì)劃生育、城市建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、公民道德建設(shè)、困難群體保護(hù)等方面日益發(fā)揮著解決糾紛矛盾排頭兵的作用。

人民調(diào)解制度有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。和諧社會(huì)首先是人際關(guān)系的和諧,但“隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展,以及各種利益關(guān)系的調(diào)整,出現(xiàn)了許多新的社會(huì)矛盾糾紛,矛盾糾紛的主體、內(nèi)容日益多樣化、復(fù)雜化。許多糾紛如果不能即使疏導(dǎo)化解,有可能發(fā)展成為群體性事件,甚至激化為刑事犯罪案件,嚴(yán)重干擾黨和政府的中心工作,影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展”。通過(guò)調(diào)解制度的大力推行,既解決了人們之間的矛盾糾紛,又修復(fù)了人際關(guān)系,宣揚(yáng)了傳統(tǒng)道德,對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)頗有益處。

二、新鄉(xiāng)市人民調(diào)解制度的特色

新鄉(xiāng)市人民調(diào)解工作在實(shí)踐中不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新,較好的維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定,為構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了積極的作用。

(一)新鄉(xiāng)市封丘縣王村鄉(xiāng)大馬寨村三級(jí)調(diào)解機(jī)制

三級(jí)調(diào)解機(jī)制包括民事調(diào)解協(xié)會(huì)、道德協(xié)會(huì)和村民代表大會(huì)等三級(jí)調(diào)解組織順次調(diào)解民事糾紛。通過(guò)廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上確定民事調(diào)解協(xié)會(huì)由7人組成,6個(gè)村民小組各選出一個(gè)知法明理、會(huì)做群眾工作、熱心為群眾服務(wù)的人擔(dān)任民事調(diào)解員,6名調(diào)解員經(jīng)過(guò)內(nèi)部選舉產(chǎn)生一名民調(diào)主任,村委會(huì)班子一名成員擔(dān)任民調(diào)協(xié)會(huì)聯(lián)系人。小組村民發(fā)生矛盾,先由調(diào)解員和民調(diào)主任調(diào)解,如調(diào)解不成,糾紛當(dāng)事人可向道德協(xié)會(huì)反映,孰是孰非由道德協(xié)會(huì)評(píng)判。道德協(xié)會(huì)由德高望重的7人組成,如對(duì)道德協(xié)會(huì)的調(diào)處意見(jiàn)仍然不服的,可在每月28日的村民代表聯(lián)席例會(huì)上陳述自己的理由,是非曲直由全體村民代表表決。該村在調(diào)處民事糾紛的過(guò)程中,依據(jù)的是22條村民規(guī)約,該村民規(guī)約的制定既體現(xiàn)的法律規(guī)定,又符合傳統(tǒng)道德和農(nóng)村實(shí)際,便于農(nóng)民接受。

(二)原陽(yáng)縣十類(lèi)案件先調(diào)解制度

原陽(yáng)縣將十類(lèi)民事糾紛規(guī)定為先調(diào)解,如果不服的再起訴,調(diào)解前置的范圍包括:婚姻家庭糾紛,贍養(yǎng)費(fèi)撫養(yǎng)費(fèi)撫育費(fèi)糾紛,繼承糾紛,收養(yǎng)糾紛,鄰里糾紛,小額民間借貸糾紛,爭(zhēng)議不大的人身與財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛,物業(yè)糾紛,土地林木水利糾紛,法院認(rèn)為有必要適用調(diào)解前置的糾紛等?？h法院在立案大廳設(shè)立調(diào)解工作室,對(duì)10類(lèi)民事案件在立案前首先進(jìn)行調(diào)解或分流道各級(jí)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解組織受理糾紛后15日內(nèi)完成調(diào)解工作,如在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能調(diào)解結(jié)案的,應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解,并填寫(xiě)《反饋函》,若當(dāng)事人申請(qǐng),調(diào)解組織可將調(diào)解期限適當(dāng)延長(zhǎng),但延長(zhǎng)期限不得超過(guò)15日。調(diào)解組織調(diào)解未能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,當(dāng)事人可憑《反饋函》到法院起訴。

(三)原陽(yáng)縣陽(yáng)阿鄉(xiāng)“中心戶(hù)長(zhǎng)”制度

該鄉(xiāng)39個(gè)行政村,各村都建立了“中心戶(hù)長(zhǎng)”防控機(jī)制。根據(jù)各村居住特點(diǎn),劃分治安片區(qū),小村每十戶(hù),大村每15戶(hù)為一個(gè)治安片區(qū),每個(gè)治安片區(qū)推選一個(gè)中心戶(hù)長(zhǎng)。中心戶(hù)長(zhǎng)的職責(zé)除組織安排本治安區(qū)的治安巡邏以及把好征兵政審、初審關(guān)外,主要負(fù)責(zé)調(diào)解本治安片區(qū)的鄰里之間糾紛。治安片區(qū)鄰里發(fā)生糾紛后,先由中心戶(hù)長(zhǎng)主持調(diào)解,調(diào)解未果的由中心戶(hù)長(zhǎng)向村調(diào)解委員會(huì)寫(xiě)出申請(qǐng),再由村調(diào)解委員會(huì)調(diào)解,仍調(diào)解未果的由村調(diào)解委員會(huì)出具提請(qǐng)調(diào)處呈報(bào)單,加蓋村委會(huì)的公章,移交鄉(xiāng)調(diào)處中心予以調(diào)解。

三、新鄉(xiāng)市人民調(diào)解制度存在的問(wèn)題和對(duì)策

(一)調(diào)解制度健全,但調(diào)解人員素質(zhì)較低,亟待提高

筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn),市、縣級(jí)的人民調(diào)解組織人員配置較為合理,調(diào)解員素質(zhì)較高,多為中專(zhuān)以上學(xué)歷,年齡分布較為合理;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級(jí)的人民調(diào)解組織雖有相應(yīng)人員配置,但力量薄弱,調(diào)解員多為農(nóng)民,雖有較高的道德修養(yǎng),但法律素養(yǎng)普遍缺乏,并且年齡偏大,據(jù)輝縣市郭橋鄉(xiāng)民調(diào)主任介紹,該鄉(xiāng)調(diào)解員中,50歲-60歲的占70%,60歲以上的占30%,沒(méi)有一個(gè)年輕人。民事糾紛在農(nóng)村的調(diào)解是調(diào)解工作的重中之重,只有解決好農(nóng)村中發(fā)生的民事糾紛,才能從最基層穩(wěn)定人心,進(jìn)而穩(wěn)定社會(huì)秩序。近年來(lái)的農(nóng)民集體上訪案件充分說(shuō)明了,農(nóng)村民事糾紛調(diào)解工作的重要性!筆者建議新鄉(xiāng)市政府尤其是人民調(diào)解的主管部門(mén)要加大農(nóng)村調(diào)解員的配置工作,想方設(shè)法提高農(nóng)村調(diào)解員的各方面素質(zhì),尤其是法律素質(zhì),鼓勵(lì)大學(xué)生積極參加到農(nóng)村人民調(diào)解工作中來(lái),并為他們的工作和生活提供幫助。

(二)農(nóng)村調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)不足,需要加大經(jīng)費(fèi)保障

筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn),無(wú)論是村人民調(diào)解組織,還是縣級(jí)人民調(diào)解組織普遍感到經(jīng)費(fèi)緊張,甚至在承擔(dān)了大量調(diào)解工作后無(wú)任何報(bào)酬,帶有濃厚的義務(wù)性質(zhì);雖有個(gè)別縣鄉(xiāng)有獎(jiǎng)勵(lì)制度,但總體上仍然不夠,因?yàn)檎{(diào)解工作千頭萬(wàn)緒,工作量十分繁重,調(diào)解員要付出艱辛的努力,有時(shí)還得自掏腰包。所以希望能引起有關(guān)部門(mén)的重視,加大對(duì)農(nóng)村人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)支持,這樣才能真正把人民調(diào)解制度高效的貫徹到最基層。

(三)調(diào)解要堅(jiān)持自愿、合法原則,避免強(qiáng)行調(diào)解和非法調(diào)解

根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定,調(diào)解要堅(jiān)持自愿、合法原則,自愿原則意味著當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)利的自由處分,沒(méi)有當(dāng)事人的自愿,任何調(diào)解的達(dá)成都是非正當(dāng)?shù)?合法原則意味著調(diào)解工作必須堅(jiān)持依法調(diào)解,不能違反法律的具體規(guī)定和原則性規(guī)定,依據(jù)農(nóng)村普遍的道德規(guī)范調(diào)解糾紛,該道德規(guī)范也不能違反法律的原則和精神。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),我們的調(diào)解制度總體上十分嚴(yán)密,發(fā)生了民事糾紛由一層一層的調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解,當(dāng)事人直接向法院起訴有較大困難;調(diào)解員調(diào)解糾紛多用道德規(guī)范或村民規(guī)約,用人際關(guān)系的損害和向法院起訴后帶來(lái)的影響促使當(dāng)事人握手言和,但這是否在某種程度上加重了農(nóng)民“厭訟”的心理陰影,甚至在農(nóng)村營(yíng)造了一種法律虛無(wú)主義的氛圍?自愿、合法的調(diào)解原則值得我們深思,筆者認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是提高調(diào)解員的法律素養(yǎng),準(zhǔn)確的給調(diào)解制度定位,調(diào)解是解決社會(huì)矛盾糾紛的有效手段,但并非是唯一手段和最后手段。