政府采購相對主體的利益保護(hù)

王 冠

政府采購也稱公共采購,是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購活動(dòng)的當(dāng)事人雙方應(yīng)是政府和供應(yīng)商。

一、政府采購相對主體的利益保護(hù)

政府在作為采購主體時(shí),與一般自然人作為私人采購主體本應(yīng)地位平等,身份相同,在協(xié)商一致的情況下,政府作為消費(fèi)者通過集中采購的方式,獲得其做需要的物品或服務(wù),目的是為了避免單個(gè)采購所導(dǎo)致的交易成本虛高以及政府采購人員的尋租行為?，F(xiàn)代社會(huì)中,通過政府采購而實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo),是政府采購發(fā)展而體現(xiàn)的新興的、現(xiàn)實(shí)的社會(huì)職能,這種政府采購中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策功能越來越凸顯其宏觀調(diào)控的特性,也使得在國家的經(jīng)濟(jì)和政策的發(fā)展目標(biāo)之下,實(shí)施的采購活動(dòng)難以保證政府與供應(yīng)商之間交易地位的平等,也因此而引發(fā)了供應(yīng)商作為相對主體的利益如何保護(hù)的問題。

對于受到不公正對待的相對主體的利益如何進(jìn)行救濟(jì),我國《政府采購法》第六章共八個(gè)條款,初步架構(gòu)了供應(yīng)商的權(quán)益救濟(jì)制度。該制度包括,詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議或行政訴訟四個(gè)環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為,質(zhì)疑和投訴的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)合并,由獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)受理,設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來處理有關(guān)采購質(zhì)疑與投訴,是世界上許多國家實(shí)踐中的普遍做法,同時(shí)也符合WTO《政府采購協(xié)議》“各項(xiàng)質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理”的要求。

二、對政府作為采購主體的監(jiān)督

(一)從政府采購標(biāo)的看

國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織在進(jìn)行采購時(shí)其目的可以是為本單位自身消耗而購買所需物品,例如購置辦公用品,也可以是為公共利益需要購買專門物品,例如防疫站購買疫苗等。而后者的購買行為會(huì)對社會(huì)公共利益產(chǎn)生直接的重大的影響。對第二種采購行為就不能簡單地認(rèn)定為普通的民事行為,也由于其強(qiáng)烈的外部性效應(yīng),使得這種行為理應(yīng)受到特別的關(guān)注和監(jiān)管。

(二)從政府采購法律關(guān)系主體看

政府采購不屬于普通民事法律關(guān)系(有學(xué)者認(rèn)為政府采購法律關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系,也有學(xué)者認(rèn)為屬于行政法律關(guān)系),本文以為政府采購法律關(guān)系屬于特殊的民事法律關(guān)系,政府采購合同屬于特殊的民事合同。理由是在政府采購活動(dòng)中政府是作為平等的民事主體與供應(yīng)商簽訂的采購合同,但由于其身份的特殊性而使得政府采購合同在履行的過程中對于供應(yīng)商來說其風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通的民事合同。此外,我國《政府采購法》明確要求政府采購合同適用《中華人民共和國合同法》的規(guī)定,并就采購中的特定情況進(jìn)行了補(bǔ)充,例如,采購合同副本報(bào)同級政府采購監(jiān)督管理或者有關(guān)部門備案,由此證明政府采購合同具有不同于一般民事合同的特殊性。

(三)政府采購監(jiān)督制度的構(gòu)建

廣義的政府采購監(jiān)督制度是指由財(cái)政部門、監(jiān)察部門、供應(yīng)商和社會(huì)大眾等多元化的主體對政府采購活動(dòng)的全國政進(jìn)行監(jiān)督的一種立體化制度,在遵循秩序、效率、公平為價(jià)值目標(biāo)的引導(dǎo)下,構(gòu)建政府采購主體分離制度、供應(yīng)商資格審查制度和采購程序公開制度等監(jiān)督制度。

1.政府采購主體分離制度

政府采購監(jiān)督中包含政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、政府采購代理機(jī)構(gòu)和采購人三方主體。政府采購主體分離制度主要是指政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、政府采購代理機(jī)構(gòu)和三者之間相互獨(dú)立的制度。這一制度是為了防止政府采購管理監(jiān)督者既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員而難以保證政府采購過程中的爭訟的公平和公正。本文認(rèn)為如何做到政府采購主體分離要從人、財(cái)、物三個(gè)方面分離入手,保證政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的管理人員和財(cái)務(wù)帳戶以及采購物品相對獨(dú)立,政府采購代理機(jī)構(gòu)的管理人員和財(cái)務(wù)帳戶以及采購物品相對獨(dú)立,政府采購人的具體執(zhí)行人員和財(cái)務(wù)帳戶以及采購物品相對獨(dú)立。

2.供應(yīng)商資格的審查制度

供應(yīng)商資格審查是指供應(yīng)商必須通過一定的資格身查程序,符合一定的審查標(biāo)準(zhǔn),如必須具備良好的商業(yè)信譽(yù)和良好的履約能力等,取得市場準(zhǔn)入資格證書以后,才能進(jìn)入政府采購領(lǐng)域的制度。供應(yīng)商資格審查制度在政府采購活動(dòng)中至關(guān)重要,其直接關(guān)系到政府采購活動(dòng)的質(zhì)量和政府采購活動(dòng)目的的實(shí)現(xiàn)。如何對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查,如何確定供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn),我國政府采購法第二十二條第一款雖然做出了一些規(guī)定,但實(shí)際操作性不強(qiáng),因此本文認(rèn)為應(yīng)將供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)加以細(xì)化,同時(shí)對于供應(yīng)商資格審查的程序也應(yīng)給予相應(yīng)的規(guī)范化和公開化。同時(shí)政府采購部門對于供應(yīng)商的資格審查也應(yīng)落實(shí)到文件并報(bào)送政府采購監(jiān)管部門備案。

3.政府采購程序公開制度

政府采購活動(dòng)是否公平公正和透明直接關(guān)系到供應(yīng)商的切身利益和社會(huì)公眾的利益。我國《政府采購法》第三章分別規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)等政府采購方式及其所適應(yīng)的情形。第四章又就不同的采購方式規(guī)定了不同的采購程序。但目前看來其操作性不強(qiáng)。例如第二十七條規(guī)定“因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的,應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”,其中“特殊情況”表述含糊不利于政府采購部門在審批時(shí)準(zhǔn)確把握,也往往為采購人回避公開招標(biāo)提供借口,同時(shí)也難以避免政府采購中的尋租行為出現(xiàn),因此本文認(rèn)為應(yīng)將特殊情況明確立法,或者取消特殊情況這一含糊的規(guī)定,使政府采購的招投標(biāo)程序公開公正。

加強(qiáng)對政府采購行為的監(jiān)管,是本質(zhì)上對國家權(quán)力監(jiān)督的思想的體現(xiàn),是人民主權(quán)理念的體現(xiàn),其最終目的是為了維護(hù)最廣大社會(huì)公眾的利益。