憲政軌道上的大部制改革

樊曉茜

一、大部制改革之目的及其科學(xué)性

在討論大部制這個復(fù)雜而現(xiàn)實(shí)的問題之前,讓我們先來做個簡單的數(shù)學(xué)運(yùn)算:設(shè)有兩個圓的半徑均為r,則它們的面積之和S1=2%ir2,如果把這兩個圓看成是兩條等長的繩子圍成的,那么,想象一下,這兩個圓可以怎樣組合呢?第一,它們可以保持各自的形狀不變而相互交織在一起,那么中間就會有重疊的部分,所組成的新圖形的面積S2<2%ir2;第二,還可以把組成兩圓的繩子接在一起,重新圍成一個大圓,那么可以算出大圓的面積S3=%i(2r)2=4%ir2。如果把最初的圓看作單位1的話,那么兩圓的原始狀態(tài)可用等式概括為1+1=2。同理,第一種組合就表示為1+1<2,第二種為1+1>2。從中我們發(fā)現(xiàn)一個奇妙的現(xiàn)象,兩個圓合二為一時,其面積比各自獨(dú)立時的面積之和還要大。

從以上的論證中我們發(fā)現(xiàn)一個相似的問題:大部制改革就如同這些圓的重新組合一樣,我們期望達(dá)到的目標(biāo)就是“1+1>2”。政府機(jī)構(gòu)就如同這些圓,組成圓的繩子有長有短,行政機(jī)構(gòu)的編制也會有大有小。如何組合才能使我們的行政效能達(dá)到最高,讓權(quán)力有機(jī)地統(tǒng)一在一起,以最小的人員編制達(dá)到政府機(jī)構(gòu)的最優(yōu)化配置呢?這正是我們改革的目的所在。第一種方法因其組合凌亂任意,依此設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)必然形成行政職能的部分重疊,重疊部分究竟屬于哪個“圓”,在實(shí)踐中往往搞不清楚,導(dǎo)致政府部門之間權(quán)限交叉、效率低下。第二種組合方法把多個圓在保持總周長不變得情況下,使它們頭尾相接,組成一個面積比它們各自獨(dú)立時更大的圓,形成了一個相互協(xié)調(diào)、效能更高的大整體。此時,我們再來看大部制改革的要旨,發(fā)現(xiàn)二者竟如此對應(yīng):“政府部門之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,調(diào)整職能和管理范圍,把那些職能相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)類似的部門,經(jīng)過合并、重構(gòu),整合為一個規(guī)模更大、職能范圍更廣、側(cè)重于橫向宏觀管理的大部門體制?！?/p>

二、大部制改革的阻力

以十一屆三中全會為界,可以將我國歷史上的九次體制改革分為前后兩期②。前期行政組織改革是在其職能擴(kuò)增的狀態(tài)下進(jìn)行的,沒有與整個社會管理方式的轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來。正如學(xué)者指出,“在革命政權(quán)中,機(jī)構(gòu)并不太重要?！位顒雍托姓聞?wù)往往通過非正式的個人關(guān)系,以權(quán)力的關(guān)系進(jìn)行運(yùn)作。這種非正常的精簡也預(yù)示著國家機(jī)構(gòu)的必然膨脹?！雹酆笃诘奈宕胃母镩_始立足于通過政府職能和管理模式的轉(zhuǎn)變,達(dá)到提高行政效能的目的。然而,“激流之中總有泥沙”,我們也應(yīng)當(dāng)理性地看到大部制改革中存在的問題與障礙。

(一)帕累托最優(yōu)下的改革阻力

帕累托最優(yōu)是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念,它是指資源分配的一種狀態(tài),即在不使任何人境況變壞的情況下,不可能再使某些人的處境變好。如果我們還可以在不損害他人的前提下進(jìn)行改進(jìn),就叫做帕累托改進(jìn),而當(dāng)這個改進(jìn)達(dá)到了頂點(diǎn)時,就無法再繼續(xù)了,除非打破最基本前提,此時就形成帕累托最優(yōu)。如果一個經(jīng)濟(jì)體不是帕累托最優(yōu),則存在一些人可以在不使其他人的境況變壞的情況下使自己的境況變好的情形。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,普遍認(rèn)為這樣低效的產(chǎn)出情況是需要避免的,因此帕累托最優(yōu)是評價一個經(jīng)濟(jì)體和政治方針的非常重要的標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)這樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念同樣也可以拿來用于我們的法學(xué)領(lǐng)域。

假設(shè)行政組織中的每一個部門都是一個經(jīng)濟(jì)體,我們以前實(shí)行的“小部制”在當(dāng)今已經(jīng)成了一種低效率的產(chǎn)出方式。在這種體制下進(jìn)行的改革,就是一種“帕累托改進(jìn)”,是單純的人員精簡和政府機(jī)構(gòu)改良。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變,這種“小部制”式的“帕累托改進(jìn)”雖然可以在局部范圍內(nèi)改善自己的處境,但由于其“生產(chǎn)方式”的低下效率,始終逃脫不了機(jī)構(gòu)再次膨脹的的惡性循環(huán)。因此,可以看出,“小部制”已經(jīng)達(dá)到了它自身的“帕累托最優(yōu)”狀態(tài),也就是說,在此前提下的部門設(shè)置所產(chǎn)生的效能已經(jīng)達(dá)到了一個頂點(diǎn),這種“飽和”的體制狀態(tài)迫使我們“不損害一些人就不能進(jìn)一步改革任何人”,唯有打破最基本的框架和前提,進(jìn)行大部門體制的改革,才能尋求更高位階上的“帕累托改進(jìn)”。所以,大部制改革就涉及到剝奪一些人的權(quán)利的問題,換句話說,在“帕累托最優(yōu)”的背景下,大部制改革必然會要求某些部門將原有的權(quán)力和利益做出讓與,這將會損害某些部門及個人的利益。從國家整體上看是具有效率的改革,從部門利益來看往往就成了革命,實(shí)現(xiàn)大部制尤其如此,這種對多年以來被強(qiáng)化了的個人利益和部門利益的修正,真正演變?yōu)橐环N政治博弈,從而使改革受到抵制。

(二)惡性循環(huán)的怪圈

圓的半徑越長,面積就越大,“圈”住的范圍越廣,也就代表這個部門的效率越高、職能越多。那么有一個疑問就出現(xiàn)了,這是不是不可避免地會導(dǎo)致它的行政權(quán)力也越大呢?這樣的擔(dān)憂是有必要的。大部在組建的同時集中了原有政府部門的權(quán)力,使得任何一個大部都成為名副其實(shí)的大部,即規(guī)模大、權(quán)力大。例如,工業(yè)和信息化部集中了原國防科工委、原信息產(chǎn)業(yè)部、原國務(wù)院信息化工作辦的權(quán)力;人力資源和社會保障部集中了原人事部、原勞動和社會保障部的權(quán)力等。而現(xiàn)實(shí)是,我國一些政府部門的權(quán)力已經(jīng)很大,實(shí)行大部制后,原來的幾個部委組成新部門,權(quán)力與財力更加集中,一個大的部門在獲得了比以往更多的權(quán)力后,如何對權(quán)力進(jìn)行約束和監(jiān)督,防止權(quán)力過分集中產(chǎn)生的腐敗;在改革的推進(jìn)過程中,改革的策略與方法,都是必須進(jìn)一步思考的問題?！斑^去部門之間職能交叉、行政成本高,所謂‘權(quán)力部門化,部門利益化,利益集團(tuán)化,導(dǎo)致協(xié)調(diào)溝通困難,效率地下。經(jīng)過大部門體制改革,分散的部門權(quán)力集聚在一起,對它進(jìn)行監(jiān)督可能會更難?！雹芤苊膺@種現(xiàn)象的出現(xiàn),就要求我們的改革必須是全面系統(tǒng)的改革,在形成大部門體制的同時,加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督與制約,這也是“憲政”的應(yīng)有之意。

三、行政組織法的法治化——憲政軌道上的大部制改革之匙

合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)最終要有相應(yīng)的法律制度支撐。行政組織法治化,不僅指行政組織的行為要合乎法律,行政組織自身首先要按照法律的規(guī)定進(jìn)行設(shè)置、分配權(quán)限,這是行政組織依法行政的前提。而對行政組織自身的設(shè)置、權(quán)限分配等進(jìn)行規(guī)定的法律就是行政組織法。要加強(qiáng)行政組織法的法治建設(shè),就得逐步形成以憲法為基礎(chǔ),以國務(wù)院組織法、國家行政組織法和地方政府組織法為主干,以國務(wù)院部門組織條例和地方政府組織條例為輔助,以國務(wù)院部門組織規(guī)章和地方政府組織規(guī)章為補(bǔ)充的完備的行政組織法規(guī)體系。

(一)修改和完善《國務(wù)院組織法》

該法于1982年12月10日由第五屆全國人民代表大會第五次會議通過,僅有11個條款,這種簡約程度在世界上也是少有的。國務(wù)院的部委、直屬機(jī)構(gòu),辦公機(jī)構(gòu)均無相應(yīng)的組織條款;地方行政組織法也只有一個《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,內(nèi)容過于簡單、規(guī)定過于原則,不便于操作,還將地方政府組織與同級權(quán)力機(jī)關(guān)一起規(guī)定。⑤因此,應(yīng)針對中央行政組織的結(jié)構(gòu)、規(guī)模,中央行政機(jī)關(guān)的類型和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),中央各行政機(jī)關(guān)的權(quán)限,行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置,以及中央行政機(jī)關(guān)與其地方分支機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等加以具體規(guī)定。⑥

(二)制訂《國務(wù)院組成部門組織法》

國務(wù)院組成部門是履行國務(wù)院基本行政職能的國家行政機(jī)關(guān)?？墒悄壳?國務(wù)院各組成部門中,除了對中國人民銀行和審計(jì)署的組織和職權(quán),在《中國人民銀行法》和《審計(jì)法》中作了規(guī)定外,其他國務(wù)院組成部門的任務(wù)、職責(zé)、內(nèi)部外部關(guān)系等內(nèi)容散見于國務(wù)院行政性文件(如“三定”方案)和領(lǐng)導(dǎo)人的有關(guān)指示中,缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性,與行政組織法治化有相當(dāng)距離。大部制下的各部委法律地位重要、管理責(zé)任重大,因而應(yīng)制訂《國務(wù)院組成部門組織法》將這些部門的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限隸屬關(guān)系等納入法制化軌道,以鞏固行政體制改革成果。

(三)制定《國務(wù)院編制法》

行政編制法是有關(guān)行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制以及編制管理權(quán)限、程序,對執(zhí)行編制的監(jiān)督及違反編制責(zé)任的法律規(guī)范的總稱,屬于行政組織法的重要部分,但又因其只關(guān)注于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員整體規(guī)模和比例,與行政機(jī)關(guān)的地位職權(quán)無關(guān),因此,行政編制法又相對獨(dú)立于組織法。我國目前無統(tǒng)一的《行政編制法》,對國務(wù)院編制進(jìn)行規(guī)范的是1997年國務(wù)院制定發(fā)布的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制條例》,該條例內(nèi)容僅涉及國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序及編制審批程序,沒有對編制管理的基本原則、內(nèi)容、程序、權(quán)限和紀(jì)律等作出明確規(guī)定。由全國人大制定統(tǒng)一的國務(wù)院編制法,既有利于實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)管理的法制化,保障機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理的穩(wěn)定性,也是鞏固機(jī)構(gòu)改革成果,使大部制改革成為今后中國政府改革穩(wěn)定方向的需要。

以上主要是從中央的組織體系的角度進(jìn)行的立法設(shè)計(jì),對應(yīng)地,在地方也應(yīng)當(dāng)制定單行的《地方各級人民政府組織法》和《地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。只有通過對以上這些法律、法規(guī)與規(guī)章的制定和完善,才能把行政組織最終引入憲政軌道之上,使行政組織的列車朝著法治的方向奔馳。

四、結(jié)語

從古至今,沒有一成不變的事物。社會發(fā)展需要變革,行政改革是政府發(fā)展的必由之路。三十年的變遷有成功的經(jīng)驗(yàn),也有失敗的教訓(xùn)。在實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革法制化,逐漸走向服務(wù)政府、有限政府的道路上,大部制改革給了我們一把金鑰匙,而在通向憲政之門的叢林中,我們?nèi)孕枧G斬棘。