論民間組織對(duì)反腐敗的參與

冉婷婷

腐敗——這是一個(gè)全球性的社會(huì)問題。從腐敗進(jìn)入人們關(guān)注視野的那一刻起,“如何反腐”也成為政府與普通民眾都極為關(guān)心的話題。腐敗的實(shí)質(zhì)是權(quán)力濫用,而權(quán)力天然存在被濫用的危險(xiǎn)。按照孟德斯鳩的觀點(diǎn),“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn),……從事物的性質(zhì)來說,要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！雹?。這也是國家建立專業(yè)反腐隊(duì)伍的理論依據(jù)。但多年的反腐經(jīng)驗(yàn)告訴我們:僅僅依靠國家權(quán)力之間的監(jiān)督與制約是不夠的;“世界各國反腐斗爭的最新趨勢表明,公民社會(huì)的積極參與已成為建立國家廉政體系的重要組成部分”②。

然而,公民個(gè)體的力量是薄弱的,中國民間反腐志士用他們的鮮血與生命告訴人們:民間反腐所付出的代價(jià)過于巨大了!如何才能既發(fā)揮公民社會(huì)參與反腐的優(yōu)勢,同時(shí)又避免公民再經(jīng)受“血與火”的考驗(yàn)——這就是本文所要討論的問題:民間組織參與反腐。

一、民間組織參與反腐的依據(jù)

民間組織是指由私人建立的、獨(dú)立于政府、受一國法律規(guī)范、為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者成員的共同利益、具有一定的活動(dòng)范圍和組織結(jié)構(gòu)的組織。在當(dāng)今世界各國的反腐敗斗爭中,民間組織正在發(fā)揮越來越重要的作用。這一局面并非是偶然形成的,而是有著深厚的背景。

(一)理論依據(jù)

1.政府失靈理論

政府干預(yù)本是為糾正市場失靈而形成的一種機(jī)制。但政府也不是萬能的,在政府對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的過程中也會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問題,這就是所謂的“政府失靈”。例如政府機(jī)構(gòu)的急劇膨脹、社會(huì)成本的大幅上升、行政工作混亂重復(fù)、官僚主義風(fēng)行,而在所有問題之中最為引人注目的就是腐敗的滋生與蔓延。

民間組織具有民間性、社會(huì)公益性,它服務(wù)于社會(huì)的奉獻(xiàn)精神以及倡導(dǎo)的平等合作精神等獨(dú)特性質(zhì)使得它能夠克服政府脫離普通民眾的傾向,從而在監(jiān)督和打擊腐敗的行動(dòng)中起到不可或缺的作用。

2.公民社會(huì)理論

如此推崇公民社會(huì)對(duì)于反腐斗爭的重要意義就在于:當(dāng)代公民社會(huì)理論將整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)分為國家——公民社會(huì)——經(jīng)濟(jì)三個(gè)部分,公民社會(huì)作為聯(lián)系國家與經(jīng)濟(jì)的紐帶也能夠?qū)λ鼈兤鸬接行У闹坪庾饔?。公民社?huì)能夠彌補(bǔ)國家權(quán)力相互制約之不足,在一定程度上削弱國家不惜違背社會(huì)意志來指揮社會(huì)的能力。③

而民間組織是公民社會(huì)的基礎(chǔ)性力量?，F(xiàn)代著名的公民社會(huì)理論家泰勒認(rèn)為,公民社會(huì)可以從三個(gè)層次進(jìn)行理解,而它的第三種含義是:“如果存在不受制于國家權(quán)力支配的自由社團(tuán),而這些社團(tuán)能夠相當(dāng)有效地決定或影響國家的政策之方向時(shí),我們便可稱之為公民社會(huì)?！雹苡纱丝梢?民間組織作為公民社會(huì)的基礎(chǔ)性力量對(duì)于國家權(quán)力偏離社會(huì)意志濫用權(quán)力的行為能夠在一定程度上起到糾偏的作用,因此鼓勵(lì)并支持民間組織參與反腐對(duì)于健全我國的廉政體制建設(shè)有著重要的意義。

3.避免“搭便車”效應(yīng)

所謂“搭便車”實(shí)質(zhì)上就是坐享其成,指的是“在集體行動(dòng)中,一個(gè)人或組織從公共產(chǎn)品中獲益,但卻既不提供公共產(chǎn)品也不分擔(dān)集體供給公共產(chǎn)品的成本,從而免費(fèi)從其他人或組織的努力中受益?！雹?/p>

單個(gè)公民的反腐行動(dòng)很容易造成“搭便車”效應(yīng)。本來因腐敗而產(chǎn)生的成本是分散在所有公民之中的,但因?yàn)橐恍┡e報(bào)人、申訴人等反腐敗斗士的行動(dòng),這一費(fèi)用實(shí)際上更加向他們靠攏了,他們往往要承擔(dān)比其他人更多的成本和壓力,例如進(jìn)行相關(guān)行動(dòng)所付出的成本、受到打擊報(bào)復(fù)的實(shí)際損失等等。但與此相對(duì)的是,反腐敗的成果卻能夠惠及所有民眾,這就造成了社會(huì)成員“搭便車”的傾向。如果任由這種傾向發(fā)展下去,反腐敗將很難取得理想效果。要克服這種傾向,公民聯(lián)合的力量至關(guān)重要;因此,民間組織的責(zé)任重大。

(二)實(shí)踐依據(jù)

民間組織參與反腐具有深刻的理論依據(jù),而實(shí)踐中的正面成功經(jīng)驗(yàn)和反面慘痛教訓(xùn)也給民間組織參與反腐提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐依據(jù)。

1.血的教訓(xùn):給民間反腐一個(gè)出口

何海生——一名普通商人,被稱為“海南民間舉報(bào)中心”。2002年6月25日凌晨3時(shí),酣睡中的何海生“突然呼吸急促、全身痙攣”,正當(dāng)壯年時(shí)離奇死去。

郭光允——一名普通公務(wù)員,因舉報(bào)當(dāng)時(shí)的河北省委書記程維高被強(qiáng)行關(guān)押看守所,經(jīng)妻子多方奔走于9個(gè)月后保外就醫(yī),但這時(shí)的郭光允已經(jīng)老態(tài)龍鐘、神情癡呆麻木。

李尚平——一名普通教師,為替教師們討要欠薪四處討說法。2002年4月26日下午5時(shí)30分,32歲的李尚平被人發(fā)現(xiàn)倒在公路邊,頭部中彈身亡。

此外,舉報(bào)錢塘江大堤灌沙的沈某受威脅恐嚇,哈爾濱市國貿(mào)城案的舉報(bào)者于新華遭遇歹徒行兇;呂凈一屢遭謀殺;蘭考縣農(nóng)機(jī)局一位舉報(bào)者更遭滅門之災(zāi)……正如一名記者所感嘆的,這些反腐英雄們需要“一種殉道者的自覺,需要對(duì)斗爭的酷烈后果有著清醒的判斷,需要血性和膽量”⑥。

這些憑一己之力挑戰(zhàn)腐敗的人都付出了慘痛的代價(jià)!血的教訓(xùn)除了激勵(lì)更多的人前赴后繼之外也警示著我們:不能讓我們的民間反腐英雄繼續(xù)如此慘烈地孤軍奮戰(zhàn)、流血犧牲,民間反腐需要一個(gè)真正的出口。

2.國際成功經(jīng)驗(yàn)

國際上,民間組織的成功運(yùn)作使得它們在反腐斗爭中正在扮演著越來越重要的角色:

透明國際——一個(gè)非政府、無政治傾向的國際性民間組織,全球最著名的民間反腐機(jī)構(gòu)。透明國際以推動(dòng)全球反腐敗運(yùn)動(dòng)為己任,它的研究結(jié)果經(jīng)常被其他權(quán)威國際機(jī)構(gòu)反復(fù)引用,其“腐敗排行榜”已經(jīng)在全世界產(chǎn)生了較大影響。

肯尼亞——20世紀(jì)90年代末,肯尼亞是非洲大陸反腐工作的反面教材。從2002年開始,肯尼亞新政府與透明國際開展合作,經(jīng)過幾年的努力,肯尼亞如今已經(jīng)成為非洲反腐工作開展得最成功的國家。⑦

以色列——“國家廉政運(yùn)動(dòng)”是以色列最大、最有影響的一個(gè)民間反腐敗組織,在該國反腐敗中發(fā)揮了很大的作用。該組織在促進(jìn)制度改革、對(duì)腐敗行為進(jìn)行曝光并采取法律行動(dòng)、培養(yǎng)公民的道德意識(shí)和反腐意識(shí)等三個(gè)方面做了大量工作。今天的“國家廉政運(yùn)動(dòng)”已經(jīng)成為以色列最高法院里最有影響的公眾請(qǐng)?jiān)刚?、最有力的公眾代言人。?/p>

此外,在日本廢除“官官接待”公款消費(fèi)的運(yùn)動(dòng)、韓國《腐敗防止法》的通過等事件中⑨,到處都能看到民間組織活躍的身影;它們的活動(dòng)也培育了公民反腐的意識(shí),推動(dòng)了全民反腐的進(jìn)程。

(三)法律依據(jù)

2005年12月14日,《聯(lián)合國反腐敗公約》正式生效;而在這之前,2005年9月25日,中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議已經(jīng)批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國反腐敗公約》。

《公約》第二章第13條第一款規(guī)定:“各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則在其力所能及的范圍內(nèi)采取適當(dāng)措施,推動(dòng)公共部門以外的個(gè)人和團(tuán)體,例如民間團(tuán)體、非政府組織和社區(qū)組織等,積極參與預(yù)防和打擊腐敗,并提高公眾對(duì)腐敗的存在、根源、嚴(yán)重性及其所構(gòu)成的威脅的認(rèn)識(shí)?！边@一規(guī)定是民間組織參與反腐敗的國際法依據(jù)。

我國目前沒有關(guān)于國際公約實(shí)施方式的直接規(guī)定,按照我國的一貫做法,一般是將國際公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法予以適用。因此,中國必須加緊研究國內(nèi)法律制度與《公約》的銜接問題,為民間組織參與反腐提供國內(nèi)法依據(jù),消除民間組織參與反腐的制度障礙。

二、民間組織參與反腐的優(yōu)勢

之所以各國政府乃至聯(lián)合國都對(duì)民間組織參與反腐的作用推崇備至,是因?yàn)槊耖g組織在參與反腐的過程中有著其獨(dú)特的優(yōu)勢:

(一)推動(dòng)反腐立法過程的民意化

從某種意義上來說,立法是一個(gè)曲高和寡的過程。雖然國家立法不能違背民意,但由于信息不對(duì)稱、知識(shí)不對(duì)稱等諸多因素的影響,普通民眾在立法過程中始終處于相對(duì)弱勢的地位;立法者也很難得到準(zhǔn)確的民情民意。

而民間組織恰好能彌補(bǔ)政府和普通公民在立法過程中所反映出來的不足。首先,民間組織發(fā)育自普通公民之中,與政府相比,民間組織更能了解民眾的訴求。再與普通公民相比,民間組織能夠充分利用自身在組織和信息等方面的優(yōu)勢影響政府的政策制定,作為公民代表從而使公民更深入地參與到立法過程中去。

因此,民間組織的參與可以有效地推動(dòng)立法過程的民間化,使人民制定的法律更能反映人民的訴求,更加貼近民眾的現(xiàn)實(shí)。

(二)提供專業(yè)幫助

許多民間的社會(huì)組織和個(gè)體(更多的是民間組織)被人稱為“民間智庫”,自上世紀(jì)70年代以來,它們在增強(qiáng)民眾和政府的環(huán)保意識(shí)、推進(jìn)各國公民社會(huì)建設(shè)等方面發(fā)揮了重大作用。⑩利用自身的專業(yè)優(yōu)勢,民間組織也能夠?yàn)榉锤瘮」ぷ魈峁I(yè)化的幫助。

對(duì)政府而言,民間組織可以作為政府的智囊團(tuán),為政府提供咨詢意見和建議,還可以就某些存有疑問的專業(yè)問題(典型的比如法律問題)提供它們的專業(yè)解答以幫助政府澄清疑慮。反腐敗是一項(xiàng)專業(yè)化程度很高的工作,需要具有專業(yè)知識(shí)的代表予以協(xié)助,因此對(duì)于普通公民、尤其是那些敢于揭發(fā)腐敗的舉報(bào)人,民間組織可以為他們提供更多的幫助,例如資金支持、法律援助、安全保護(hù)等等。

(三)提供反腐教育培訓(xùn)

與現(xiàn)實(shí)的反腐斗爭比起來,教育的作用因?yàn)槭招л^慢似乎顯得不那么引人矚目,但是它對(duì)于建立反腐的長線機(jī)制卻更有意義。一個(gè)國家廉政體系的建設(shè)不是一朝一夕可以完成的,除了堅(jiān)持不懈地以法律武器打擊貪污腐敗者之外,培養(yǎng)公職人員的廉政意識(shí)以及普通公民的參與意識(shí)和參與能力、預(yù)防腐敗的發(fā)生也非常重要。

在這方面,以色列的“國家廉政運(yùn)動(dòng)”做得非常成功。該組織成立了一個(gè)獨(dú)立的下屬機(jī)構(gòu)——以色列廉政學(xué)院,專門負(fù)責(zé)廉政教育。該學(xué)院有兩個(gè)著名的項(xiàng)目:一個(gè)是公民道德教育網(wǎng)絡(luò)課程,該課程被全國各地的院校采納;另一個(gè)是道德論壇,主要是培養(yǎng)政府公務(wù)員的道德意識(shí)。正如它的副主席邁克·帕特姆先生在接受中國記者采訪時(shí)說的那樣,“要建設(shè)一個(gè)廉潔的政府需要長期努力”。

(四)促進(jìn)與國際間的交流與合作

在以政府為主體的國際交往中,國家利益是主導(dǎo)因素,政府間達(dá)成的協(xié)議往往都是互相妥協(xié)的結(jié)果,因此很多時(shí)候?qū)栴}的處理都難以達(dá)到最佳的效果。而與政府相比,民間組織有一個(gè)很大的優(yōu)勢,那就是它的非政治化傾向以及志愿精神。正是由于這一點(diǎn),民間組織之間的交往常常能夠達(dá)成更大的共識(shí)、收到更好的效果。

在諸多重大的國際事件中,民間組織的活動(dòng)都發(fā)揮了重要作用。例如在制定《聯(lián)合國反腐敗公約》的過程中,共有28個(gè)國際組織和非政府組織的代表參與了起草工作豙;而國際刑事法院的建立,從《國際刑事法院規(guī)約》的起草、談判,到《規(guī)約》的通過與生效,民間組織更是發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。豛

因此,鼓勵(lì)民間組織的交流與合作最終能夠促進(jìn)各國政府間的互助與合作,為各國以及國際反腐敗斗爭提供更好的國際和國內(nèi)環(huán)境。

三、我國民間組織參與反腐的法律障礙

要更好地發(fā)揮民間組織參與反腐的優(yōu)勢,除了民間組織自身的努力之外,政府也應(yīng)該為其行動(dòng)提供制度上的支持;既使民間組織的優(yōu)勢得以發(fā)揮,同時(shí)也能將其納入國家法律體系之下,避免其行為偏離法制軌道。但是,目前我國的民間組織在參與反腐的問題上還存在一些法律上的障礙:

(一)民間組織的合法性問題

“合法性”一直是民間組織發(fā)展過程中的一個(gè)重大瓶頸,它解決的是民間組織能否合法成立、合法存在進(jìn)而合法開展活動(dòng)的問題。所謂“名正”而“言順”——只有經(jīng)合法成立的民間組織才具備正式的法律地位,享有完整的權(quán)利義務(wù)能力,從而合法地開展活動(dòng)。

但是,我國政府對(duì)民間組織實(shí)行的是嚴(yán)格的雙重登記管理體制,即民間組織要想合法成立必須先找到一個(gè)政府機(jī)關(guān)作為其業(yè)務(wù)主管部門,得到業(yè)務(wù)主管部門的許可之后方能到民政部門進(jìn)行注冊登記。但是,并沒有一部法律法規(guī)規(guī)定政府機(jī)關(guān)負(fù)有必須成為某一民間組織業(yè)務(wù)主管部門的義務(wù),所以實(shí)踐中出現(xiàn)了民間組織因?yàn)檎也坏健澳锛摇倍幘硨擂蔚那闆r。因此,這一苛刻的雙重登記管理體制使得絕大多數(shù)民間組織無法邁入合法的門檻。豜

正如我們不能奢求一個(gè)三餐不濟(jì)的乞丐為社會(huì)進(jìn)步做出巨大貢獻(xiàn)一樣,我們同樣無法要求一個(gè)不具有合法地位、時(shí)刻擔(dān)心著自身命運(yùn)的民間組織以強(qiáng)烈的志愿精神和滿腔的社會(huì)責(zé)任感投入到反腐敗戰(zhàn)斗之中。在自身尚不合法的情況下,民間組織要以什么樣的立場、又該如何去監(jiān)督政府的行為是否合法呢?

因此,民間組織的合法性問題成為民間組織參與反腐的第一道法律障礙;只有改變當(dāng)前民間組織登記難、成立難的現(xiàn)狀,給民間組織一個(gè)合法的身份,才能為民間組織參與反腐提供一個(gè)基礎(chǔ)性平臺(tái)。

(二)民間組織參與反腐的方式問題

民間組織參與反腐敗的方式很多,如上所述,可以開展教育培訓(xùn),以培養(yǎng)公職人員的廉政意識(shí)、預(yù)防腐敗;可以提供法律援助等專業(yè)幫助,以應(yīng)對(duì)犯罪日益專業(yè)化的傾向;可以加強(qiáng)國際交流與合作,為反腐敗創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。此外,透明國際發(fā)布“國家清廉指數(shù)”、創(chuàng)造輿論監(jiān)督環(huán)境,美國一些民間組織直接對(duì)政府工作進(jìn)言獻(xiàn)策或?qū)⑵湔莆盏馁Y料在媒體上予以披露的做法也十分值得我們借鑒。

在上述一系列成功的國際經(jīng)驗(yàn)中,做得最為成功、最為有效的無疑是采取法律行動(dòng)。以色列“國家廉政運(yùn)動(dòng)”在收到舉報(bào)線索后會(huì)進(jìn)行一次初查,然后視情況可以將舉報(bào)材料轉(zhuǎn)送警察局、通報(bào)給國家審計(jì)局,也可以直接起訴到最高法院;該組織副主席邁克·帕特姆先生介紹說,“直接起訴的效果最好,影響也最大”,“因?yàn)樗麄兲崞鹪V訟的許多案件都成為此類案件的先例。……例如以前市長及其他地方政府官員挪用公款不用承擔(dān)任何責(zé)任,現(xiàn)在他們個(gè)人必須為這種行為負(fù)責(zé)”。

但正是這種“最為成功、最為有效”的法律行動(dòng),我國的民間組織在現(xiàn)行的法律制度下卻無法運(yùn)用。根據(jù)我國法律規(guī)定,腐敗案件由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使公訴權(quán);因此民間組織能否采用法律手段成為其參與反腐的第二道法律障礙。

那么民間組織是否可以就腐敗行為直接向法院起訴呢?如果可以,那么這一行為又屬于什么性質(zhì)呢?是對(duì)我國“公訴為主、自訴為輔”的訴訟模式的一種有效補(bǔ)充,還是對(duì)現(xiàn)行檢察院公訴制度的一種全面覆蓋?

筆者以為,不妨允許民間組織就腐敗行為采取法律行動(dòng),并將其作為一種監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)工作的新途徑。我國現(xiàn)行的刑事訴訟模式自有其合理之處,在其尚能較好地完成使命的情況下不宜大改特改。但是,刑事案件中絕大多數(shù)是公訴案件,鑒于對(duì)檢察機(jī)關(guān)怠于行使公訴權(quán)的考慮,應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督與制約?，F(xiàn)行法律規(guī)定,公安機(jī)關(guān)、被害人、被不起訴人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定不服的,可以要求復(fù)議、復(fù)核或提出申訴或直接向法院起訴。但這種監(jiān)督方式還稍顯薄弱,尤其是在貪污腐敗這類由檢察機(jī)關(guān)直接偵查、而且也沒有直接受害人的情況下,如果檢察機(jī)關(guān)拒不行使公訴權(quán),檢察機(jī)關(guān)的決定基本上就等同于最后的決定,問題也就陷入了僵局。因此,賦予民間組織對(duì)腐敗案件的起訴權(quán),不僅有利于民間組織更好地參與反腐斗爭,而且也“創(chuàng)設(shè)了監(jiān)督國家公訴機(jī)關(guān)的新途徑”。豞

但是,在賦予民間組織對(duì)腐敗案件的起訴權(quán)的同時(shí)還必須厘清一個(gè)問題:即在反腐敗過程中民間組織與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系。在我國,檢察機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)反腐敗工作的法定機(jī)關(guān),這一點(diǎn)是無庸置疑也不應(yīng)改變的;而民間組織正如本文題目所述,它是對(duì)反腐敗工作的參與,而不是對(duì)檢察機(jī)關(guān)反腐敗工作的取代。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該與民間組織建立起互信互助的良性機(jī)制——既使民間反腐不致走向盲目,同時(shí)又使檢察機(jī)關(guān)的工作在“民間資源配合下,在民間壓力驅(qū)策下,能夠有效運(yùn)作”。